基本养老保险全国统筹：挑战、目标与阶段性改革建议

朱 小 玉 施 文 凯

一、引言

职工基本养老保险制度是我国社会保障制度的重要组成部分。在人口老龄化形势日益严峻的背景下，我国基本养老保险制度面临着因地区分隔管理而导致的统筹层次低、互助共济性弱等问题。这些问题已成为制约制度可持续发展的重要因素。党和政府高度重视基本养老保险全国统筹工作，把实现全国统筹作为基本养老保险改革的重要任务。早在2003年，党的十六届三中全会审议通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》就提出了“全国统筹”的表述。2010年，《中华人民共和国社会保险法》提出基本养老保险基金逐步实行全国统筹，基本养老保险全国统筹成为制度改革的明确目标。党的十八届五中全会、“十三五”规划纲要提出实现职工基础养老金全国统筹，此时的基本养老保险全国统筹目标是基础养老金部分，并不包含个人账户和过渡性养老金。党的十九大报告进一步提出尽快实现养老保险全国统筹，“十四五”规划纲要也明确提出实现基本养老保险全国统筹。2021年，《中共中央 国务院关于加强新时代老龄工作的意见》再次强调要尽快实现企业职工基本养老保险全国统筹。当前，我国各省已建立了模式不一的基本养老保险省级统筹制度，基本养老保险全国统筹根据地区实际情况分阶段推进，以实现养老保险制度与经济社会发展相协调的目标。

二、基本养老保险全国统筹面临的旧约束与新挑战

1.基本养老保险全国统筹需要突破的旧约束

2.当前基本养老保险全国统筹面临的新挑战

三、基本养老保险全国统筹的核心任务与“三步走”方案

1.当前基本养老保险全国统筹的核心任务

(3)促进公平性，平衡人口流动带来的基金盈亏。导致基本养老保险基金地区间失衡的重要因素是人口大规模的跨区域单向流动。发达地区经济发展较快，吸引了大量人口流入，人口抚养比较小，养老保险基金结余越做越大。欠发达地区则相反，人口大量外流导致养老保险基金面临收支失衡甚至穿底的风险。基于此，推进养老保险全国统筹的关键任务之一是促进公平性，在“全国一盘棋”的战略思维模式下，充分调动各方积极性，“抽多补少、抽肥补瘦”，平衡人口流动带来的基金盈亏问题。

(4)保障可持续性，提升基金监管和投资运行的效率。随着基本养老保险基金收支面临当期结构性矛盾、中长期总量的压力，财政补贴成为最重要的制度外注资渠道。20多年来，国家财政累计投入规模与基金滚存结余基本相当，其配置的公平性和可持续性对制度的内生平衡能力和风险应对韧性影响越来越大。与此同时，基本养老保险也形成了“一边财政补贴逐年增加，一边部分省份基金结余越做越大”的怪圈。基于此，应以财政补贴作为重要的激励约束和基金监管工具。一方面，以提升基金监管能力为目标，确保基金征收、管理、发放等环节的监管效率；另一方面，以提高资金投资运行效率为目标，通过市场化运作的方式促进基金保值增值，应对未来日趋严峻的人口老龄化挑战。

2.基本养老保险全国统筹的“三步走”方案

四、“十四五”时期基本养老保险全国统筹改革的基本框架与关键机制

1.构建现阶段基本养老保险全国统筹基本框架

(1)在基金运行方面再造资金流动的“收、支、管、补”流程。基于分步走方案，“十四五”时期要进一步理顺基金上解、补差、下拨等各个环节的运行机制(见图1)。具体而言，由中央财政建立差额缴拨的资金池，视地方基金预算情况和支出缺口性质进行分类分层补缺。第一，在基金筹集方面，各省将当期基金征缴部分收入汇入资金池，形成中央差额缴拨基金。第二，在基金缺口拨付方面，将缺口性质定为“一般性收支缺口”和“管理性收支缺口”，原则上由中央差额缴拨基金、地方补贴和中央财政补贴共担。其中，地方支出责任主要由基金累计结余和地方财政共同负担。第三，在基金管理方面，中央差额缴拨资金作为基本养老保险基金的组成部分，纳入中央社保专户，实行收支两条线管理，专款专用。第四，在责任分担和激励约束方面，根据缺口性质、地方制度历史、基金年度预算情况，有差异地确定不同的分担比例，提高对地方政府的激励和约束力度。在此运行框架中，需要着重关注以下问题：一是如何确定中央差额缴拨基金的额度；二是如何根据各省实际情况确定中央差额缴拨基金、中央财政补贴、地方自行负担的比例和额度；三是地方政府如何进一步在省内筹措资金和继续分解责任。

图1 “十四五”时期全国统筹方案的基金运行框架

(2)在管理制度方面提升“七统一”的内部统一性和外部协调性。如上所述，当前需要在基本养老保险省级统筹相关要求的基础上加快推进全国统筹“七统一”(见图2)，为更高阶段的基本养老保险全国统筹打下坚实的制度基础。在管理制度“七统一”方面，统一养老保险政策是全国统筹的制度基础，是涉及制度公平性的核心要素；统一基金收支管理和统一预算管理是全国统筹的资金抓手，是维护基金运行安全的重要举措；统一经办管理和信息系统是全国统筹的管理基石，是政策执行和绩效评估的技术保障；统一责任分担机制和激励约束机制是全国统筹的主要着力点，是保持“两个积极性”的关键。在“七统一”中，能够显著提升参保人和待遇领取人获得感的是位于制度前台的统一政策、统一经办管理、统一信息系统。

图2 “十四五”时期全国统筹方案的管理制度框架

2.完善基本养老保险管理的关键机制

(1)以提高预见性、准确性、完整性和科学性完善全面预算机制。预算管理既是当前基本养老保险制度管理的重要内容，又是推进全国统筹的关键环节，还是评价基金管理运行情况的前置标准。因此，完善预算管理机制是推进全国统筹制度的关键，要不断提高预算编制的预见性、准确性、完整性和科学性。具体来说，基金收入预算编制应综合考虑上年度基金预算执行情况、本年度经济社会发展水平预测及社会保险工作年度目标计划等因素，包括参保人数、缴费人数、缴费工资基数等；支出预算编制应综合考虑统筹地区本年度享受社会保险待遇人数变动、经济社会发展状况、社会保险政策调整及社会保险待遇标准变动等因素；待遇标准预算应根据上年度享受社会保险待遇对象存量和人均享受社会保险待遇水平等因素确定，同时考虑本年度变动情况。

(2)以事权匹配、财力匹配、分类管理为原则构建责任分担机制。在新一轮基本养老保险省级统筹的过程中，各地根据本地区实际情况，探索形成了按固定比例分担、按缺口性质分担、原则上共同承担等责任分担机制。现阶段，全国统筹责任分担机制的原则主要包括以下两点：一是保持现有财政补贴规模以合理的速度增长；二是原则上不增加市县级地方政府的补贴压力。首先，明确缺口性质。中央通过差额缴拨和财政直补的方式承担预算内地方自然形成的“一般性收支缺口”的绝大部分；地方政府主要承担预算外由于应收未收或违规列支形成的“管理性缺口”部分。其次，充分考虑地方基金状况和财政支付能力。对于处在基金收支平衡边缘或已经收不抵支的省份，适当倾斜增加中央差额缴拨资金和中央财政补贴的力度；对于基金结余较多的省份，适当增抽部分累计结余用于平衡收支缺口。

五、基本养老保险全国统筹的风险预判与未来展望

1.推进基本养老保险全国统筹需重视的风险

(1)地方风险向中央集中。2019年10月召开的党的十九届四中全会明确提出适当加强中央在养老保险方面的事权，减少并规范中央和地方共同事权，界定了全国统筹养老保险的国家公共品属性。在此背景下，随着统筹层级的提升，中央事权的加大意味着与基本养老保险事权相匹配的支出责任也逐渐增加。要通过建立有效的激励约束机制避免地方政府出现“矛盾上交、责任上交”的行为，防范地方风险快速向中央集中。

(2)基金风险向财政转移。我国财政补贴基本养老保险制度的历史已超过20年，各级财政的补贴规模呈逐年增加趋势。从理论和国际经验看，国家对基本养老保险制度确有财政补贴责任。其前提有二：一是养老保险基金在全国范围内跨地区统一使用；二是制度的自平衡机制得到有效发挥，内部参数漏损的缺口基本被堵住。因此，在推进养老保险全国统筹过程中，要妥善处理养老保险制度和财政之间的关系，防范基金风险大规模向财政风险转移。

(3)市场压力向征缴传导。2018年中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》已把基本养老保险费交由税务部门统一征收，明确了依法合规征缴是社会保险制度发展完善的趋势。在经济增速放缓、市场疫后修复的大背景下，断缴、短缴、少缴、漏缴的趋势抬头。统一各地的缴费基数和缴费比例将会受到来自市场主体的压力。征缴端从人社开单、税务收缴的“照单征收”平稳过渡到人社、税务联合稽核的“稽核征收”将会经历一个长期的、明显承压的过程，需要提前做好社会引导和政策压力测试。

(4)待遇攀比向待遇调整施压。当前，基金支付端的“统一”进程明显滞后于征缴端。一是各地自设的养老基金支付项目差异较大，且增设项目的制度发文等级高、覆盖人群广、支出规模大，改革难度较大。二是收支两端使用的社会平均工资参数不一，表现为缴费端“就低不就高”的使用全口径、小数值的加权单位就业人员工资，支出端“就高不就低”的使用小口径、大数值的非私营企业在岗职工平均工资。三是各地对过渡性养老金中视同缴费期间平均工资的指数认定和过渡系数认定存在差异。由于养老保险制度具有福利刚性，养老金待遇易升难降。因此，在推进基本养老保险全国统筹过程中待遇支付端面临省际待遇攀比的压力，进而向养老金待遇计发和待遇调整传导。

2.基本养老保险全国统筹第三阶段展望与建议

(3)垂直的财政预算和税费征缴是基本的财力保障。随着中央政府在基本养老保险制度中事权的不断加大，支出责任也随之增加。除中央财政补贴的支出责任外，即时互联互通的统一信息系统和无障碍经办管理网络的搭建都需要中央财政资金作为保障。一方面，要着力构建垂直的财政预算，通过中央政府的垂直预算最大限度地防范和避免地方政府“上交矛盾、上交责任”的制度套利行为。另一方面，要加快推进社保费税务部门稽核征收，赋予税务部门完整的征缴权力(包括基数核定权和保费征收权)，为迈向依法合规全覆盖提供保障，也为进一步降低费率留出空间。