基于协同处理机制的矿业权“三级联审”系统设计与实现——以广西壮族自治区为例

马绍忠，施海雄，石小锋，滕立生，周福东，朱 剑

（1.自然资源部国土空间大数据工程技术创新中心广西分中心，南宁 530028；2.广西壮族自治区自然资源信息中心，南宁 530028）

0 引言

矿产资源是宝贵的不可再生资源，是经济社会发展的重要物质基础[1-2]。矿业权是赋予矿业权人的权利，包括对矿产资源进行勘查、开发等一系列活动[3]。矿业权审批是自然资源管理部门对矿业权进行管理的重要行政手段[4]，深化矿业权审批、简政放权改革是推进行政审批制度改革的一项重要内容[1]，也是矿业权管理部门亟待解决的问题。

随着现代信息技术的快速发展，矿业权管理信息化已成为自然资源部门信息化的重要工作。2000年，国土资源部开发了采矿权管理信息系统、探矿权管理信息系统，并先后在全国各省、市、县级矿业管理部门中部署使用，在规范业务流程、加强矿业权管理、提高工作效率等方面发挥了较好的作用[3]。但长期以来，矿业权审批工作仍存在以下问题：

（1）审批时限较长，重审批轻管理。

（2）审批过程烦杂，陷入审批材料相互前置的“马拉松式”审批困局[5]。

（3）缺乏有效的矿业权重叠设置规避手段，相关管控数据容易互相冲突。

（4）矿业权审批信息化技术体系落后，应用系统集成度不高、自动化水平较低，数据管理混乱、整合度较低、实时性与共享性差，这不便于矿业权数据的更新和维护，无法满足矿业权审批登记实际业务需要。

为深化行政审批制度改革，进一步提高行政审批效能和服务水平，打破主管部门间的信息“壁垒”，推进矿业权审批信息化建设，推动矿政管理的精细化、科学化，本文设计了一种协同处理机制并应用于矿业权审批系统开发，实现了矿业权省、市、县三级一体化协同、联合审批的“三级联审”。

1 协同处理机制设计

为充分调动地方各级自然资源主管部门的积极性、不断健全完善矿业权审批权限授权下放制度、加大审批权限下放力度，矿业权审批实行分类授权制度[6-8]，按照矿种分为国家、省、市、县级审批权限。

矿业权审批流程分为探矿权审批和采矿权审批两大类，根据不同的登记类型又可细分为新立、变更、延续、注销等类别，各登记类别审批流程大体一致。矿业权审批省、市、县“三级联审”协同处理机制流程如图1 所示，申请人可在省、市、县任意一级政务服务窗口，地方数字政务“一体化”服务平台或全国一体化在线政务服务平台提交电子报件，矿业权审批系统依照审批授权类别，在多租户框架内，将报件信息分发到相应的租户并签收。矿业权信息、空间坐标信息、附件信息等按照设定的审批流程逐级流转，并联审批。审批人员根据业务职责和权限填写审查审批信息，签发完毕后将矿业权申请信息流转至全国矿业权统一配号系统并进行配号，配号完毕后打印许可证并结束申请办理，将当前矿业权状态设置为登记状态，同时更新矿业权空间数据，便于各级矿产资源管理人员及时掌握辖区内矿业权发证情况。

图1 省、市、县“三级联审”协同处理机制流程

2 系统架构设计

矿业权审批“三级联审”系统依托云计算技术架构，以自然资源业务网和部门内部局域网为运行环境，采用企业级应用分层架构设计，自下向上划分基础设施层、数据资源层、平台服务层和业务应用层四个层次，系统架构如图2 所示。

图2 系统架构

（1）基础设施层。采用云计算技术架构，以物理设备为基本单元，采用虚拟化技术，将物理设备进行池化，形成存储资源池、计算资源池。基础设施层为系统提供服务器资源、存储设备、网络及虚拟化环境[9-10]，是整个系统的基础支撑，对系统的日常运行至关重要。

（2）数据资源层。逻辑上主要分为矿业权业务数据库、“一张图”空间数据库、流程管理数据库、附件数据库等。利用Oracle、MySQL、MongoDB等数据库平台对数据资源进行持久化存储，通过存储过程、数据缓存、事务机制、触发器、数据读写引擎等为系统提供数据支撑。

（3）平台服务层。将数据资源转化为RESTful 服务，促进服务应用和跨部门交换共享。除提供地图服务、可视化服务、地理处理服务、表单服务、工作流服务等服务外，还基于云计算技术提供云GIS 站点租用服务，最终用户无需部署软硬件即可快速使用云GIS 站点资源[9]。

（4）业务应用层。业务应用层是矿业权“三级联审”系统的核心，主要由矿业权审批、综合管理、流程管理、租户管理、消息通信、办件管理、日志审计等业务模块构成。这些业务应用以B/S模式调用平台的服务资源和接口并进行定制开发。

3 数据框架设计

3.1 空间数据

空间数据是整个系统运行的关键，包括基础数据、矿产专题数据、管控数据和其他数据。本文利用ArcGIS 软件对空间数据进行建库，采用2000 国家大地坐标系。

（1）基础数据。基础数据包括基础地质、基础地理、遥感影像、数字高程模型、土地利用现状数据等。其中，基础地质数据包括区域地质、断层构造等图层。基础地理数据包括行政界线、水系、交通、居民点、地名地址等图层。遥感影像包括航天、航空、无人机等多种手段获取的多时相、高分辨率影像。土地利用现状数据包括第二次全国土地调查数据、第三次全国国土调查数据及年度变更调查数据。

（2）矿产专题数据。矿产专题数据包括矿业权审批登记、矿业权出让、矿业权年检、矿产储量、矿产地、财政出资勘查项目、矿产资源分布、矿产资源开发利用、矿产资源规划等数据。其中，矿业权审批登记数据包括采矿权在办、采矿权登记、采矿权历史、划定矿区范围、探矿权在办、探矿权登记、探矿权历史等图层。矿业权出让数据包括矿业权出让计划、矿业权出让方案等图层。矿产规划数据包括省级、市级、县级最新矿产资源规划数据，主要包含开采规划、勘查规划、矿山地质环境保护及恢复治理规划等图层。

（3）管控数据。管控数据包括土地利用总体规划、永久划定基本农田、生态保护红线、自然保护区、水源保护区、风景名胜区、地质公园、湿地公园、森林公园、石漠公园、海洋公园、地质灾害等数据。其中，土地利用总体规划包括土地用途分区、建设用地管制分区图层，地质灾害数据包括地质灾害隐患点、地质灾害易发程度分区图层。

（4）其他数据。其他数据包括建设用地报批、建设用地征收供应、土地整治项目分区、不动产登记等图层。

为充分利用国土空间基础信息平台建设成果，避免数据重复建设，矿业权“三级联审”系统的空间数据均从国土空间基础信息平台中抽取调用，省、市、县级用户的数据权限根据审批职责要求动态设定。

3.2 非空间数据

非空间数据包括矿业权申请电子报盘附件材料及其他相关系统通过接口、文档等共享的数据。

（1）矿业权详细信息。矿业权详细信息包括矿业权基础信息、申请人信息、审查审批意见、坐标范围信息等。根据不同的办理状态，又可以细分为正在受理数据、登记数据和历史数据。

（2）电子报盘附件材料。不同的矿业权申请登记类型所需的材料清单是不同的。采矿权申请登记材料主要包括采矿权申请登记书、采矿许可证、矿产资源储量相关资料、矿业权出让收益相关证明、地质环境保护与土地复垦方案评审意见、采矿权合同、企业营业执照、环境影响报告书批复等。探矿权申请登记材料主要包括探矿权申请登记书、勘查相关证明文件、勘查项目资金来源证明文件、矿业权出让收益证明、勘查许可证、营业执照或证书、评审备案的地质报告等。

（3）其他系统共享数据。矿业权审批涉及多层级、多部门、多专题的数据，需要充分利用网络信息技术，调用集成其他系统的数据，为矿业权审批、监管等提供全面的信息。例如，从电子政务服务平台获取矿业权申请人的企业工商信息，包括企业基础信息、行政许可信息、行政处罚和信用信息等。

4 系统功能设计与实现

矿业权审批“三级联审”系统的功能设计遵循界面友好、模块完备、易于使用和维护等原则，以RESTful 接口形式与其他系统进行数据交换共享和协同工作，体现协同机制的整体规划。系统各个组成要素是一体化集成的，包括一体化数据存储、一体化系统访问及一体化业务处理等。

4.1 电子数据智能化检查功能

矿业权申请的电子数据包括申请信息、证明材料等。为了降低矿业权申请的退件率，及时将数据的合规情况反馈至申请人，系统需分类读取和处理数据，并进行智能化检查。

（1）资料的完整性检查。对提交的电子数据附件与规定的矿业权登记材料清单是否一致、材料格式是否为系统支持的格式等情况进行分析。

（2）矿业权基本信息检查。对矿业权申请信息中的必填数据是否填写、档案号等关键信息与矿业权数据库是否一致、数据之间逻辑是否冲突、空间坐标系是否为2000 国家大地坐标系、坐标串的格式是否正确等情况进行检查。

（3）空间重叠情况检查。将申请范围与采矿权、探矿权、矿产规划、储量管理、地质环境、生态红线、各类公园和保护区、基本农田、土地利用现状等图层进行叠加，分析重叠情况。

各类检查结果分为通过类、限制类与参考类3 种类型[11]。通过类检查结果符合矿业权登记的条件，如矿业权申请范围位于矿产资源规划开采区。限制类检查结果不符合矿业权登记的条件，如矿业权申请范围与生态保护红线重叠。对于限制类检查结果，该矿业权申请将不被受理，不进入内部审查审批环节，申请材料及相应的检查结果、修改建议等将被反馈至申请人。参考类检查结果只能作为审查审批的参考，经办人需结合相关材料对其进一步判定，如矿业权变更申请范围与原矿业权范围不一致。

4.2 审批流转功能

矿业权审批是一个比较复杂的过程，横向涉及自然资源、生态环境、发展改革等多个部门，纵向涉及省、市、县级矿产资源相关单位。根据协同机制的设计和功能实现，系统需逐层填写并流转前置依赖的审查意见，可并联审批、同步填写相互独立的审查意见。

矿业权审批流转功能主要包括以下方面：

（1）收件。根据矿业权申请类型，申请人将申请资料上传至系统，并填写相关信息。

（2）分发。系统根据审批授权类别，将报件分发到相应租户指定的收件人。

（3）移交。收件人将矿权审批业务移交至主办人、同级职能部门办理人以及与之相关的市、县级审查人。

（4）会审。同级职能部门办理人及相关的市、县级审查人在系统中同步填写审查意见，将意见转交至主办人。

（5）主办人汇总审查。主办人汇总各会审单位的意见并形成主审意见，将业务转交至复查人。

（6）复查。复查人填写复查意见，并将业务转交至审查人。

（7）审查。审查人填写审查意见，并将业务转交至复核人。

（8）复核。复核人根据审查意见决定是否予以许可。予以许可的业务被转交至签发人；不予许可的业务被转交至主办人，主办人办结归档。

（9）签发。签发人签署意见并将业务转移至主办人。

（10）配号。主办人通过全国矿业权统一配号系统进行配号，并将配号文件导入系统，生成许可证号。

（11）制证。主办人在线预览许可证，调整相关参数后打印许可证。

（12）归档。主办人确认完成办理后，对该业务进行归档，当前办理的矿业权申请进入登记状态。

另外，对于正在受理的审批业务，如需按规定公告、公示或征求有关部门意见，可视情况启动挂起流程，挂起期间不计入审批时限。

4.3 空间叠加分析功能

该功能实现了在“一张图”上浏览矿产相关的空间数据，并能实时查看矿业权申请范围的空间位置、形态及专题图层叠加情况。可根据需要显示图层、调整图层透明度等，同时可在“一张图”中查询图形属性信息、量测距离和面积、投影转换空间坐标、导入自定义坐标分析等。

空间叠加分析功能基于服务对象扩展（server object extension，SOE）实现坐标范围与目标图层的空间运算。为保证叠加分析结果的准确性与时效性，通过脚本服务，实时将新增的矿业权范围解析生成图形要素并保存在对应的空间图层。通过超文本传送协议（hypertext transfer protocol，HTTP）请求实时获取分析重叠基本情况、重叠地块坐标及重叠面积等信息，并在“一张图”页面中渲染展示，如图3 所示。空间叠加主要包括以下5 个方面的分析：

图3 矿业权叠加分析

（1）矿业权分析。将矿业权申请范围与采矿权、探矿权、划定矿区范围图层进行叠加，分析新立矿业权与已登记矿业权的重叠情况，变更、延续矿业权与原矿业权范围的变化情况。

（2）储量管理分析。将申请范围与国家矿产地、矿产储量、财政出资勘查项目图层进行叠加，分析新立探矿权申请范围与财政出资勘查项目是否冲突、新立采矿权申请范围是否位于国家矿产地划定范围。

（3）矿产规划分析。将申请范围与矿产资源规划开采区、矿产资源规划勘查区图层进行叠加，分析新立探矿权申请范围是否为限制勘查区，新立采矿权申请范围是否为禁止开采区或限制开采区。

（4）保护区、红线、公园分析。将申请范围与基本农田、生态红线、自然保护区、水源保护区、风景名胜区、地质公园、湿地公园、森林公园等图层进行叠加，分析申请范围与这些管控范围是否重叠。

（5）地类图斑分析。将申请范围与第二次全国土地调查、第三次全国国土调查及年度变更调查的地类图斑图层进行叠加，分析申请范围内的地类现状及历史变化情况。

4.4 系统应用情况

矿业权审批“三级联审”系统已在广西壮族自治区矿政改革和矿业权审批发证中得到应用。以“统一数据平台、统一审批流程、统一审查标准、统一办结时限”为原则，建立1 个自治区级租户和14个市级租户，自治区、市、县级发证的矿业权均使用该系统办理审批登记。截至2022 年7 月底，系统共办理矿业权登记4 323 宗（次），其中，采矿权登记3 057 宗（次）、探矿权登记1 266 宗（次）。

矿业权审批“三级联审”系统实现审批过程更加透明，有利于全程化监督。系统建设破解了县、市、自治区三级层层报批的问题，实现部门上下联动、协调一致，打破了职能部门间的信息“壁垒”，加强了职能部门间的信息共享，提高了审批效率。矿业权审批发证办理时限由原来的平均45 个工作日压缩至平均11 个工作日，压缩审批时间达75%，退件率由原来的25%降低至10%，大幅提高了矿业权审批工作效率。

5 结语

基于协同处理机制的矿业权审批“三级联审”系统的成功应用，不仅提升了广西壮族自治区矿业权审批效率和矿政管理工作水平，也为其他省份推进矿政业务改革及矿业权审批信息化提供了示范和参考，同时对于在全国范围内推行矿业权审批“四级联审”具有重要的探索意义。下一步，本文将持续优化和完善系统，全面集成矿业权出让、矿业权使用费缴纳、矿业权人勘查开采信息公示、矿山开发利用监管等系统和平台的数据及资源，建立省级大集中的矿产资源开发利用全过程综合管理平台。