供给侧结构性改革背景下低效工业用地再开发模式探析——以巴彦淖尔市经济技术开发区为例

邢晓芹，王 宇

(1.内蒙古自治区测绘地理信息中心，内蒙古 呼和浩特 010020；2.包头市石拐区自然资源局，内蒙古 包头 014070)

随着我国经济开始步入高质量发展阶段，粗放的土地利用方式已无法满足新时代的要求。因土地引发的土地供不应求、低效利用、城市无序扩张等问题严重制约了地方经济更好更快发展[1]。2008年，《国务院关于促进节约集约用地的通知》(国发〔2008〕3号)高度强化了土地节约集约利用的重要地位；2004年10月21日，国务院发布《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)，提出实施强化土地节约集约用地政策，严格土地管理；党的十八大报告也明确提出推动资源利用方式根本转变，加强全过程节约管理，提高土地等资源利用效率和效益，建立公共资源出让收益合理共享机制，全面促进资源节约是当前生态文明建设的重要内容；党的十八届三中全会做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，应推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化，从市场调节层面提出了激发土地资源利用效益的科学路径。内蒙古自治区作为开展城镇低效用地再开发试点省份之一[2]，拥有大量重工业企业，工业用地低效利用问题亟待解决。以深化供给侧结构性改革为主线，从供给端发力，挖掘城市存量土地资源，调整土地利用结构，开展低效工业用地再开发[3]，以提高土地利用效率，实现产业转型升级成为城市践行高质量发展的重要课题[4]。

所谓低效工业用地，是指部分企业利用率或者产出率不高的土地[5]。笔者通过实际调研走访内蒙古地区部分典型工业园区，查阅相关文献，总结出当前内蒙古地区低效工业用地再开发存在的困境，通过深入分析巴彦淖尔市经济技术开发区低效用地盘活案例，总结出低效工业用地再开发模式，对内蒙古地区开展低效工业用地再开发具有现实意义。

1 低效工业用地再开发困境

1.1 相关政策不完善，界定困难

2013年,国土资源部(现自然资源部)在《国土资源部办公厅关于做好征地信息公开工作的通知》(国土资厅发〔2013〕3号)中定义了城镇低效用地，2016年，国土资源部《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)》(国土资发〔2016〕147号)中进一步明确了城镇低效用地的内涵，明确低效用地的权属必须清晰，不存在争议。但是对于“布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧”[6]的具体测算指标则需要由各地区根据自身实际情况进一步明确。内蒙古地区在工业用地利用方面，严格执行国家的招标拍卖挂牌政策，针对本地区的创新政策较少，在低效工业用地界定与再开发方面的政策文件更是少之又少，实际调研中发现，部分盟市在实际工作中因为缺乏政策文件支持，企业不十分配合。同时，低效工业用地的界定需要企业基本情况、生产经营状况、土地利用情况等一系列信息，涉及部门较多，收集难度较大[7]，导致低效工业用地的界定与再开发工作难以有效实施。

1.2 地方经济状况的制约

政府回购作为低效用地再开发的重要方式，受到地方财力等情况制约[8]。内蒙古地区地域辽阔，工业用地多为重工业企业用地，用地面积大，配套生产设施多为大型机器，回收效益较低，土地整理费用较高。同时，内蒙古地区的工业用地竞争压力较小，土地审批流程长，建筑工期短，短时间难有企业进驻，闲置率较高，导致政府资金回报期较长，地方政府积极性不高。

1.3 保障体系不完善，面临机制障碍

当前，内蒙古各地区对低效用地的再开发经验不足，先行开展的地区都严格按照国家相关政策法规实行，没有针对地方实际出台相应的低效用地再开发配套政策保障体系，导致土地重新利用缺乏政策支撑，直接面临投资备案、建筑方案审查、环保审批、消防审核备案、施工许可办理等诸多硬性约束[9]。同时，先行试点地区的低效用地再开发多以政府为主导，模式单一，不足以满足不同产业类型、所有工业企业的再开发要求。

2 低效工业用地再开发案例分析

2.1 巴彦淖尔市低效工业用地调查

巴彦淖尔经济技术开发区成立于1992年，2012年12月获批为国家级经济技术开发区，是内蒙古西部地区唯一的国家级经济技术开发区。收集2007年—2018年开发区内工业用地出让数据，由图1可知，工业用地出让面积整体呈下降趋势，使用Origin软件对数据进行曲线拟合(见图2)，预测未来两年工业用地出让面积可能会继续减少。

图1 巴彦淖尔市经济技术开发区2007年—2018年

图2 巴彦淖尔市经济技术开发区工业用地出让拟合及残差图

为了实现土地资源的节约集约利用，以巴彦淖尔市经济技术开发区为例，探索开发区低效工业用地现状调查。调查结果显示，巴彦淖尔市经济技术开发区低效用地可以分为4类：①低效“僵尸”；②低效空地；③批而未供；④闲置土地。由图3可以看出，巴彦淖尔市经济技术开发区低效用地中批而未供的低效用地占比最大；其次为闲置土地；低效空地和低效“僵尸地”相对较少。

图3 巴彦淖尔市经济技术开发区各类低效用地面积占比

通过调查发现，巴彦淖尔市经济技术开发区作为北方地区的国家级经济技术开发区，虽然入驻的工业企业上百户，同时综合发展水平位居西部经开区前列，但开发区内部仍有土地尚未开发，具有一定的发展空间，工业用地可以继续使用新增建设用地。同时，可以继续盘活工业用地。根据遥感解译与实地走访调查可知，开发区低效用地中的低效“僵尸”及低效空地主要由于企业自身原因导致土地利用效率较低。根据《全国工业用地出让标准》，巴彦淖尔市经济开发区所处区位工业用地是12等地，最低价标准为120元/m2。根据走访了解，因为北方地区工业用地入园竞争少，企业会以不低于最低价标准的较低单价获得大面积土地用于生产建设。但是，通过招拍挂方式取得的土地，使用年限与企业生命周期不匹配，实际经营中，企业收益不佳，导致部分土地闲置，造成土地低效利用；部分企业规模变化，造成土地实际利用面积小于获批土地面积，导致土地闲置；部分企业多为大型机器，部分配套生产设施占地面积较大，对于低效工业用地的界定造成影响。

2.2 案例分析

为实现土地资源节约集约利用，推动园区低效用地再开发，巴彦淖尔市经济技术开发区在合理界定开发区内部低效用地类型及范围后，依照相关法律文件，经人民政府批准，通过依法协议有偿收回属于内蒙古鲁花葵花仁油有限公司的部分低效国有建设用地，依法公开履行相关程序，合法合规给予认定补偿。

依法有偿收回土地后，经上级人民政府批准，对该宗国有建设用地使用权进行公开出让，土地用途为工业用地。同时，在土地供应前，由开发区管委会确保该宗土地权力清晰，安置补偿到位，没有法律经济纠纷，地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确。巴彦淖尔市国土资源局于2019年11月8日至2019年11月20日正式采取挂牌出让的方式出让该宗土地，于2019年11月20日成功出让土地，签署《国有土地使用权挂牌出让成交确认书》。

至此，巴彦淖尔市国土资源局成功盘活了一宗低效工业用地，优化了土地资源配置，凸显了地方政府的宏观调控能力和统筹能力。对于低效工业用地的界定，巴彦淖尔市国土资源局也形成了适应当地实际条件的标准，科学划定低效工业用地，为低效工业用地的再开发奠定了基础。对内蒙古其他地区低效用地的界定与再开发具有十分重要的现实意义。

3 低效工业用地再开发模式

通过调研走访有实践经验的包头市高新技术开发区和巴彦淖尔市经济技术开发区，并深入分析国内外学者的研究，结合当前内蒙古地区在低效用地再开发中存在的问题，笔者总结整理了如下低效用地再开发模式进行探析。

图4 低效用地再开发模式

3.1 政府主导模式

政府主导模式是指由政府直接组织，对认定为低效工业用地的土地进行再开发工作。对于不符合产业发展导向和城市发展规划的低效工业企业，由政府出资收购储备，重新出让给其他企业，同时传统的招标、拍卖和挂牌出让方式存在一定的不足之处，可以选择弹性出让、长期租赁等创新出让方式，降低企业用地成本，吸引更多的“高精尖”企业入驻。但由政府出资对企业收购储备的模式对当地政府经济状况要求较高，内蒙古地区多为重工业企业，部分企业生产设备难以重复利用，回收成本较高。另外，部分企业对土地增值抱有很高的预期[10]，如果当地政府难以满足企业要求，土地将难以回收。

对于符合产业发展导向，同时在低效工业企业中经济效益较好的，可以采用异地置换的方式进行搬迁[11]。构建以产业关联为纽带、以主导企业为核心的园区产业链，实现产业结构优化，促进低效企业的更好、更快发展[12]。

3.2 企业主导模式

企业主导模式是指企业被认定为低效用地后，由企业自身主导，政府发挥作用，在不改变土地权属、土地用途的情况下，对土地进行改造，以提高土地利用效率。在政府认定低效工业用地所属企业，并告知以后，主要有两种再开发模式。

第一种，在政府告知企业后，由企业从自身找寻低效问题根源，自行转型升级。目前各地区对低效用地的认定涉及指标不同，如巴彦淖尔市经济技术开发区目前对于低效用地的界定主要针对土地的闲置率及开发程度。那么，针对不同产业类型，可以通过改扩建、加层改造、利用地下空间等途径，提高土地利用效率[13]。如果涉及经济指标，则需结合企业生产成本、自身收益以及人力资源综合考虑低效的原因，并有针对性的进行改造开发。

第二种，由企业主导，政府牵线，将产业类型相近或同一产业链中的两家产业联合在一起。内蒙古地区地域辽阔，工业企业用地成本较高，通过这种模式既可以降低企业用地成本，同时，还可以减少产品运输中因路程遥远产生的资金消耗。通过这种联合经营的方式，还可以激励低效企业，两家企业互帮互助，互利互惠，能够有效地实现低效工业用地的再开发。

4 低效工业用地再开发对策建议

4.1 健全法制保障体系，强化公众参与

各地区应在国家下发的有关文件的基础上，针对本地区工业用地发展实际情况，根据不同产业类型，合理划定各项指标范围，明确低效用地认定标准，出台更具有实际操作性的低效用地再开发实施细则。在低效用地再开发规划编制的过程中，要综合各有关部门意见，强化公众参与，经过企业自身和多方论证，最终确定实施，以实现低效用地再开发的预期目标。

4.2 调整利益分配，调动各方积极性

完善奖励机制，调整各方利益分配，规范再开发或补偿机制，制定争议解决办法，积极引导低效用地再开发工作的全面展开。在实际调研中，包头市高新技术产业基地通过集中厂房租赁的方式，极大地降低了企业的前期投入，不仅吸引了大量中小型工业企业入驻，还促进了土地的节约集约利用。所以，笔者认为，政府可以直接投资或者吸引第三方投资建设集中厂房，以租赁方式提供给本地区企业入驻，因为租赁费用较低，可以吸引低效工业企业入驻，也可以为其再开发提供一个选择。

4.3 因地制宜，创新再开发思维模式

当前，一些南方发达地区已经成功展开了低效用地再开发试点工作，并取得了良好成效。内蒙古地域辽阔，不同地区、不同类型工业用地利用情况存在差异[14]，应该因地制宜，在结合南方经验的同时，探索适合本地区低效工业企业的再开发模式。将政府主导与企业主导相结合，提供多样化改造方式，兼顾社会、经济和生态效益，创新低效用地再开发模式，促进工业企业的更好更快发展。