基于社会投资人视角探究PPP项目内部审计策略的选择与运用

鲁晓东

[摘要]防控项目投资风险、实现合理投资回报是社会投资人投资PPP项目的核心诉求，这对内部审计职能发挥提出了更高要求，也为内部审计价值创造提供了更多空间。但是，社会投资人对审计资源的配置往往相对有限，PPP项目的审计模式和策略也比较落后，内部审计服务的供给能力与业务需求之间存在现实的矛盾。本文基于社会投资人的视角，以JH城乡污水治理PPP项目审计为例，介绍了在现实资源条件约束下对PPP项目审计策略的选择与运用，总结提炼了采用风险导向审计所取得的经验和效果，为优化PPP项目审计策略、提升PPP项目审计质量提供借鉴和参考。

[关键词] PPP项目   社会投资人   风险导向审计   审计策略

一、引言

近年来，建筑类央企充分利用国家在基础设施和公共服务领域推广使用PPP投融资模式带来的发展机遇，发挥自身在资金、技术、品牌、产业链等方面的资源禀赋优势，以社会投资人的角色积极开拓污水治理、道路桥梁、轨道交通等领域的PPP项目，力图实现企业“由工转商”的转型升级。但是，由于PPP项目具有建设周期长、资金回收慢、利益关系多、投资风险高等特点，加之企业转型过程中存在投资思维不成熟、风控意识较薄弱、管理能力存在短板等问题，投资失败的案例比比皆是，使企业遭受了惨痛教训。这对企业内部审计提出了更多需求和更高要求。

与此同时，建筑类央企尤其是所属各级单位，审计资源配置相对有限。无论是审计人员的数量、结构、能力，还是审计组织的理念、模式、手段，都与企业PPP业务风险防控对审计服务的内在需求存在很大差距。在现实资源条件的约束下，探究如何通过审计策略的优化解决审计服务供求之间的矛盾，对企业防控项目投资风险、提升内部审计价值具有重要意义。笔者近期组织实施了JH城乡污水治理PPP项目审计，按照风险导向审计要求，紧扣资金、目标和风控三要素，较好地解决了审计任务与资源之间的矛盾，取得了较好的审计效果。

二、JH项目审计任务

（一）项目基本情况

JH项目工程内容为在21个乡镇新建8座污水处理厂、改造14座污水处理厂，配套建设约750公里的污水收集管网。该项目批复总投资估算为7.15亿元，建设期为1年，運营期为29年。建成后，总污水处理规模约为2.4万吨/日，出水水质须达到城镇污水处理厂污染物排放一级A的标准。

2018年，央企所属D公司与民营企业F公司组成联合体作为社会投资人中标JH项目，并与政府方代表Y公司注册成立了SPV公司，作为投资、建设和运营JH项目的主体。JH项目是D公司投资的第一个污水治理PPP项目，具有重要的战略示范意义。该项目采用“PPP+EPC”的模式。联合体既是SPV公司的社会投资人，又是JH项目的建造承包方，负责设计、施工、采购、试运营等工作。

JH项目资本金投入比例为20%（D公司在SPV公司的股比为65%，对应的自有资金投入比例为13%），银行贷款融资比例为80%。联合体的投资回报来源包括建设期收益和运营期收益，其中运营期收益主要包括可用性服务费和（管网、泵站和水厂）运维服务费。政府方代表在SPV公司的股比为10%，保留表决权，放弃收益权。

（二）审计任务及挑战

审计团队接到D公司指派的审计任务时，JH项目刚完成竣工验收并转入正式运营，尚未办理竣工结算并接受政府竣工决算审计，在此之前，也未接受过D公司内部审计。本次审计的目的是通过对JH项目实施全面审计，及时查找项目潜在的亏损点和增效点，为迎接政府竣工决算审计做好准备，并评价本项目风险水平是否处于可控范围之内;同时，分析项目管理中存在的短板和不足，并提出有价值的管理提升建议，为D公司后续实施类似投资项目提供借鉴。经过分析，本次审计任务主要存在以下挑战。

1.任务复杂。JH项目为大规模基础设施建设工程，时间跨度较大，整体处于动态变化的状态。项目利益涉及人多、合同关系复杂、受外在因素影响大，不确定因素较多。单从社会投资人的视角看，就需要平衡建设期和运营期收益的关系，涉及成本、工期、质量、安全、运营等多重管理目标，缺少对项目管理绩效评价的一致性标准。审计结果能否得到多数项目利益方的认可还存在较大挑战。

2.信息缺乏。虽然JH项目已经完成竣工验收并转入正式运营，但是在投资决策、前期准备、项目建设等阶段均未接受过内部审计。相关资料整体缺乏系统性，甚至部分资料缺失。审计团队需要在较短时间内梳理归纳现有信息，全方位摸查项目的合同关系、边界条件、权利义务、预期目标、风险因素等关键信息，工作量与工作难度较大。

3.资源有限。根据D公司要求，JH项目审计需在1个月内完成，并出具审计报告。笔者所在的审计团队共有4人，大多数成员的专业背景为财务审计、内控管理，缺少PPP项目审计经验。尽管可以从业务部门抽调1—2名工程造价、运营管理方面的专业人才，但与繁重的审计任务相比，审计资源仍显匮乏，不利于高质量完成审计项目。

三、审计策略的选择

经过评估审计任务、盘点审计资源，审计团队认为JH项目审计要取得成功至少应遵循呼应D公司管理层关切、抓住项目管理主要矛盾、发挥审计团队专业特长三条原则。据此，审计团队决定放弃传统建设项目审计通常采用的制度基础审计模式，采用风险导向审计模式。

（一）总体审计策略

与制度基础审计相比，风险导向审计将审计关注的重点由注重内控测试转变为注重风险管理、由事后查错纠弊转变为事前风险防控。在实践中，风险导向审计重视与企业目标直接关联的风险分析，密切关注高风险领域，并根据风险评估结果调整审计策略与确定审计重点，合理配置有限审计资源，精准揭示风险隐患，并据此提出合理化的审计建议，促进组织增加价值。

（二）具体审计策略

根据风险导向审计模式的理念，结合JH项目的实际特点和现实审计资源的限制，审计团队确定的具体审计策略为：以资金为主线，以目标为龙头，以风控为抓手，评价影响项目预期投资收益目标实现的关键风险控制情况，并提出有价值的管理咨询建议。

1.以资金为主线。从管理上来看，JH项目需要经过投资决策、项目建设、运营维护、资产移交等多个阶段，协调平衡项目实施机构、SPV公司、EPC总包单位、项目融资机构、产品服务对象等若干利益方的关系，通过复杂的项目管理活动最终实现项目的预期目标。但是，从社会投资人的视角，JH项目本质上就是用一定数量、尽可能晚的资金流出，挣回更多、尽可能早的资金流入。抓住资金这条主线，既可以达到透过现象看本质、复杂问题简单化的效果，又可以较好满足社会投资人的要求。

2.以目标为龙头。建筑类央企作为社会投资人开展PPP项目，在承担社会责任、讲究政治担当的基础上，还要追求合理的投资回报，确保国有资产的保值增值，表现为实现预期投资收益目标（如内涵报酬率等），这是企业管理层关注的焦点。在JH项目管理的不同阶段、不同环节，会存在成本、工期、质量、安全、环保、运营等多重管理目标，但是这些目标的管控最终都要服务于预期投资收益目标的实现，这也是D公司管理层所关切的事情。

3.以风控为抓手。在确定以资金为主线、以预期投资收益目标为龙头后，JH项目风险可相应界定为预期投资收益目标实现的不确定性。受各种主客观条件、内外部因素的影响，JH项目的各种投资边界条件会发生变化，导致预期投资收益目标的实现存在不确定性。本次审计的主要思路就是评价受托责任主体是否对JH项目各种投资边界条件及其背后关联因素的变化进行识别，并评估其影响的性质及程度;是否对超出预期、不可接受的负面变化提出解决或应对的方案，以确保预期投资收益目标始终处于可控状态。以风控为抓手，既可以明确审计重点，将有限审计资源用在刀刃上，又可以由此及彼、层层深入，深挖风险背后的深层次原因。

四、审计策略的运用

（一）理解投资收益模型

D公司内部对JH项目进行投资决策时，可研报告在对项目现金流进行识别、分析的基础上，采用现金流量折现法建立了投资收益测算模型，并将D公司投资内部收益率和动态投资回收期作为该项目取舍的关键指标。根據2018年投决时点确定的或预计的投资边界条件，可研报告测算出JH项目预期D公司投资内部收益率和动态投资回收期分别为12.5%和11.05年。

该模型很好地体现了资金、目标和风险的逻辑，可以直接作为本次审计策略的整合逻辑框架。审计团队在审前调研阶段对该模型进行了集体学习，确保全体成员能充分理解该模型的内在逻辑、熟知投资收益指标的影响要素以及不同影响要素之间的牵制关系，在审计团队中构建起全局、系统的框架审计思维，最终能满足“以资金为主线、以目标为龙头、以风控为抓手”审计策略运用的需要。

（二）识别关键风险因素

在充分理解投资收益模型的基础上，审计团队在审前调研阶段主要利用头脑风暴、专家访谈等方法，围绕预期投资收益目标实现这个龙头，按影响现金流入（出）的数量、时间、风险三个维度，分资金筹集、资金使用和资金回收三个阶段，对影响JH项目预期投资收益目标实现的关键风险因素进行了识别。

1.资金筹集阶段。JH项目资金来源主要是资本金投入和银行贷款融资。本阶段的关键风险因素包括：（1）能否在政策范围内争取最低的资本金比例，尽可能地利用财务杠杆？（2）其他股东（尤其是民营股东）持续出资能力和意愿如何，能否按比例跟投？（3）股权比例的设计是否充分考虑建设期收益分配以及运营责任的分担？（4）银行贷款能否落实到位？融资条件尤其是增信条件是否满足要求？（5）银行贷款成本、期限是否合理，是否对还本付息产生压力？（6）资金是否根据建设进度、融资要求分批到位，是否存在资金闲置的问题？

2.资金使用阶段。JH项目资金使用包括建筑安装工程费、设备及工器具购置费、工程建设其他费、预备费、建设期贷款利息等方面。本阶段的关键风险因素包括：（1）概算编制质量如何，是否得到政府批复，对投资控制效果如何，是否存在超概算投资的风险？（2）施工图预算和工程量清单编制质量如何？是否已经过政府财政部门或审计部门的评审认可，并可作为竣工结算的依据？（3）工程结算是否符合PPP项目合同规定的计价定额、取费标准、主材价格等结算规则？（4）关键设备、材料采购是否符合政府规定的采购方式，或遵循了政府规定的认价程序？（5）工程竣工（结）决算文件编制的质量如何，是否存在重大审计风险？（6）是否建立、健全严格的资金管理制度，建设资金的拨付、支出是否符合制度规定的审批程序？（7）资金是否专款专用，是否存在拆借、挤占、挪用、转移建设资金和资金流失、损失浪费等情况？（8）建设单位管理费是否超概算，支付是否合理，依据是否充分？

3.资金回收阶段。JH项目资金回收包括建设期收益和运营期收益。资金能否按期、如数回收对整个项目的成败至关重要。本阶段的关键风险因素包括：（1）是否从全生命周期的角度对建设期收益和运营期收益进行合理规划、平衡？（2）是否在联合体内部对建设期收益进行合理分配，并能按期合规回收？（3）可用性服务费年投资回报率能否随着银行贷款利率进行同向调整？（4）可用性服务费回款的周期有多长，频率有多高，能否满足银行贷款还本付息的需要？（5）水厂、管网、泵站运维服务费能否覆盖维护支出？（6）污水处理初始水价是否合理，是否约定了水价调整机制？污水处理数量能否达到保底水量（若有）？（7）污水处理收费是否考虑了水厂设备的更新改造支出？若未考虑，是否与政府方约定了单独结算？（8）水厂运营方案、运营体系是否符合政府要求？水厂、管网、泵站的维护及污水处理出水标准能否达到政府考核标准？（9）政府付费是否被纳入政府年度财政预算和中长期财政规划？

（三）实施现场审计验证

结合识别出的关键风险因素，审计团队制订了具有针对性的审计工作方案，根据每位成员的专业背景和特长做好分工，在审计现场对JH项目投资边界条件的变化进行深入分析，揭示影响预期投资收益目标实现的问题或风险。在此基础上，进一步深挖各项问题或风险背后、涉及项目管理各环节的深层次原因。

经统计，本次审计对JH项目共提示审计风险6项，披露审计问题27项（见表1），涉及投资决策、造价管理、采购管理、合同管理、进度管理、运营管理、财务管理等多个维度，基本实现了对建设项目重点领域全覆盖。但是，因本次审计以资金为主线，加之受审计人员专业限制，在质量、安全等工程管理方面的审计发现分布相对较少。

（四）提交项目审计报告

对上述审计发现进行评估，JH项目2018年投资决策时所依据的部分重要边界条件已经发生确定变化或很可能发生变化，将对投决时的预期投资收益指标值产生重大影响。审计团队在撰写审计报告时，继续抓住预期投资收益目标这个牛鼻子，采用定量和定性相结合的方式予以披露，提高了审计报告决策的有用性。

1.定量评估。在审计时点，JH项目概算投资额、银行贷款期限、建设期长、单位污水处理成本等重要边界条件已经发生确定变化。此外，以下边界条件虽然仍未最终确定，但D公司领导层比较关注，且具备量化评估的可行性：（A）是否可争取将资本金比例由20%调减为15%;（B） D公司是否受让F公司持有的24%股权;（C）能否提高单位水价以覆盖单位污水处理成本。

在JH项目投决时采用的投资测算模型及边界条件的基础上，审计报告接受上述已经发生明确变化的边界条件，采用情景模拟分析法，对（A）（B）和（C）是否成立的八种不同情景分别影响预期投资收益指标值的情况进行了测算评估（见表2）。报告阅读者将各情景的定量评估结果与投决时预期值进行对比，可以直观评估JH项目审计时点面临主要风险的影响，并选择符合自身利益的最优对策。这具有很强的实践指导意义。

2.定性披露。在审计发现中，还存在一些对JH项目预期投资收益目标有重要的直接或间接影响、但在审计时点进行量化评估必要性不大或结果不可靠的问题或风险。比如，工程造价管理、采购管理不规范带来的政府审计大额审减风险，工程质量管理不到位带来的运营期运营成本上升风险等。

针对这些问题或风险，审计报告选择采用定性分析的方式，从造价管理、采购管理、合同管理、工程管理、运营管理等多个维度分别进行披露。披露时，首先描述问题或风险的基本事实，其次分析可能产生的后果（对预期投资收益目标的影响、合规性风险等），最后提出有针对性、可执行的管理提升建议。这对SPV公司后续整改以及D公司加强监管都具有重要的指导意义。

五、结论与建议

按照风险导向审计理念，运用“以资金为主线、以目标为龙头、以风控为抓手”的审计策略，审计团队克服了审计任务繁重、审计资源紧张的困难，较好地实现了既定的JH项目审计目标，审计成果得到了包括D公司管理层在内人员的一致认可。实践证明，该审计策略具有很好的推广运用价值。

（一）成果与经验

1.找准角色定位。JH项目利益关系人众多，有着不同的利益诉求。比如，政府方更多关注社会效益、生态效益，社会出资人更多关注投资收益，EPC总包单位更多关注承包利润等。本次审计首先找准D公司审计任务指派的定位，从社会投资人的立场来思考问题、选擇审计策略，确保了策略的直接有效性。

2.采用框架思维。本次审计遵循风险导向审计“目标—风险—控制”的逻辑思维，依托利用现金流量折现法建立投资收益测算模型，对影响投资收益目标实现的关键风险及其控制措施进行评估，进而在决策、成本、进度、质量、运营等不同项目管理环节深挖存在的问题，提高审计工作的系统性、整合性。

3.抓住主要矛盾。在D公司内部，不同的管理部门对JH项目有着不同的管理诉求。比如，生产管理部门更关注成本、进度、质量目标，法律风控部门更关注合规目标等。本次审计抓住了D公司获取合理投资回报、确保国有资产保值增值的核心诉求，统一协调了内部不同的管理目标，有利于审计结论得到多数相关人员的认可。

4.合理配置资源。本次审计克服了制度基础审计“控制—风险—目标”工作逻辑所带来的弊端，充分发挥现有审计团队专业技术背景，将审计资源集中优先用于高风险领域，避免出现对低风险事项审计过度或对高风险事项审计不足的现象，提高了审计效率。

5.强化风险意识。风险导向审计促使审计工作由事后监督向事中跟踪、由价值保护向价值创造的升级，更加关注项目当前及未来需要应对的风险。同时，通过审计过程中对项目风险识别、评估而形成的风险事件库的建设和优化，有助于业务管理部门、SPV公司提升风险管控水平，从而提高内部审计价值增值能力。

（二）不足与建议

由于该审计策略以资金为主线，以预期投资收益为目标，因此更多关注的是项目的经济效益目标，对于合规性、社会效益、环保效益等目标关注相对偏弱，对于工程管理安全、进度、质量等领域关注相对不足，这当然也是受审计资源限制所带来的结果。另外，由于本次审计介入的时间节点是竣工验收后转运营，因此对项目运营、资产移交、全生命周期等阶段的风险及控制缺少实践验证。

建议在PPP项目审计中推广运用该审计策略时，社会投资人应尽可能早地从PPP项目前期进行审计，充分发挥其事前风险防控的优势。同时，通过多个PPP项目审计的滚动实施，不断积累风险数据，优化风险评价体系，提高风险导向审计的精准性。另外，进一步加强审计资源配置，为PPP项目审计提供基本智力支撑。

（作者单位：中国城乡控股集团有限公司，邮政编码：100029，电子邮箱：luxd@curg.com.cn）

主要参考文献

[1]李玲，陈任武.风险导向内部审计在现代企业中的作用分析：兼论风险导向内部审计的特点[J].财会通讯（学术版），  2006（12）：79-81

[2]杨爱群.风险管理与风险导向内部审计[J].经济师， 2005（7）：140-141