检察权与侦查权的冲突与协调

李 丽

山西工程科技职业大学，山西 太原 030000

当前，刑事诉讼法治体系的建设需要重视对国家司法权力体系运转的调试。以满足人民群众对民主、法治的诉求为目的，在刑事诉讼领域要注重发挥检察机关的法律监督职能，补齐法律监督不足的短板，激发执法司法制约机制的活力。以审判为中心的诉讼体制改革，强调了证据在刑事指控体系中的核心地位，检警在“分工负责、互相配合、互相制约”原则和证据裁判规则的指引下，应当健全完善检警侦查监督与协作配合机制。在检察权与侦查权的“冲突”中寻求协作配合，在“协调”中发挥好法律监督职能。

一、检察权与侦查权

（一）检察权

我国《宪法》《刑事诉讼法》规定，人民检察院是国家的法律监督机关，代表国家行使检察权。根据《刑事诉讼法》《人民检察院组织法》的规定，检察权包括法律监督权、公诉权、建议权、抗诉权等。关于检察权的权力属性存在认识上的不一致，表现在以下方面：第一，检察权是一种行政权。[1]从检察机关自身的组织架构与管理方式上来看，全国设四级检察机关，上下级检察机关之间是领导与被领导的管理体系，上级检察机关可以纠正、撤销或变更下级检察机关的决定；从抗诉制度来看，上级检察机关认为下级检察机关的抗诉不成立的，可以不抗诉或向法院撤回抗诉。由此，检察权具有相当的主动性和自由裁量空间，在权力属性上具有典型的行政权色彩。第二，检察权是一种司法权。[2]从权力来源看，《刑事诉讼法》规定了检察机关依法独立行使检察权，对其他任何刑事诉讼活动享有法律监督权；从权力行使方面来看，检察权中的法律监督权更多表现为一种被动性和事后性；从权力监督来看，检察权的行使要遵守法律的程序规定，同样受到法律内外的监督，例如，监察监督与人大监督。由此，检察权在一定程度上具有被动性和程序性，在权力属性上突显司法权的属性。第三，检察权兼具行政权与司法权的双重属性。[3]

（二）侦查权

《刑事诉讼法》规定，公安机关享有对普通刑事案件的侦查权。侦查权是指公安机关为查明案情、收集证据等而依法采取的调查行为或强制措施。侦查权的行使表现为侦查行为的实施，具体包括实施侦查措施的决定权、启动侦查程序的决定权、执行侦查行为的决定权和监督侦查行为的决定权。对侦查行为的监督决定权属于外部的权力制约，其他三项决定权属于公安机关内部侦查权行使的构成要素。大陆法系实行“侦诉审”分离制度，即侦查权、检察权和审判权分由三个不同的国家专门司法机关享有。

我国对侦查权的权力属性同样存在分歧，主要存在三种观点，即行政性质说、司法性质说及双重性质说。第一，侦查权属于行政权而非司法权。侦查权是国家专门机关行使社会管理的职权，是一种执行权与管理权，具有职权性、主动性和裁量性；公安机关在组织体系和管理机制方面，符合“命令—服从”的行政管理特征，下级公安机关必须服从上级公安机关的命令；各级公安机关实行行政首长负责制。第二，侦查权属于司法权而非行政权。各国刑事诉讼的权力构造为“立案权—侦查权—起诉权—审判权—执行权”，这种刑事诉讼的权力构造同时也是刑事司法职能的构成，还是刑事司法活动的全部程序；如将侦查权划分为行政权，则人为割裂了侦查权与其他刑事司法权力的关联，破坏了刑事司法权力体系的统一性，不利于国家刑事司法活动的开展；侦查权也具有一定的被动性和程序保障性。第三，侦查权既是行政权也是司法权，具有双重权力属性。应当肯定的是，侦查权本质上是一种行政权；不可否认的是，侦查权也具司法权特征。[4]侦查权的行使是由侦查机关内部自主作出决定，采取何种侦查措施也是由侦查机关负责人决定，体现了较为明显的自由裁量性和职权性；侦查权的行使也要遵循刑事司法程序，为刑事起诉与审判提供证据裁判的基础，其目的是惩罚犯罪、保障人权，同样体现了司法权的性质。

二、检察权与侦查权的关系

近现代检察制度和侦查制度的形成受中西方文化、历史及社会发展的影响较大，尽管各国的刑事诉讼理念与制度在历史、文化、社会等方面存在差异，但检察、侦查理论的基础是统一的，即检察权与侦查权的设置是基于分权理论与权力制衡的基本理念。

（一）检警分离模式

检警分离又称“警侦检诉”，是英美法系国家常见的检警关系模式。该模式的主要特点在于，检察部门与警察部门在职权方面具有彼此的独立性，虽然检警在刑事诉讼中也存在合作，但是这种合作关系较为“宽松”，仍然以权力的分属为底线。例如，在英国，检察官与警察虽然在诉讼目的、利益导向方面具有一致性，共同执行刑事诉讼任务，但是其职能机构是分开的，警察自身享有相当大的自由裁量权；检察机关的任务是核查警方移交的卷宗和证据的合法性和合理性，若检察官认为移交的证据并不充分或存在非法现象，就可对警察提出对应的整改要求，但是检察官则没有权限对案件进行自主调查。

此外，美国的警察和检察官之间的关系也是完全分离的，但与英国并非完全一致。美国检察官不能指挥司法警察，但在具体案件中，他们往往密切合作，例如毒品犯罪、有组织犯罪等案件。美国检察官在很大程度上依赖警察调查的结果，在此基础上，他们各司其职，密切配合。例如，第一，美国的检察官与警察相互独立，前者无法对后者进行指挥；第二，美国检察官没有权限对公民实施监视、逮捕、拘留等行为，相应也没有对警察进行处罚的权限。美国检察官没有领导司法警察的权力，美国检察官的公诉权不同于大陆法系国家。

（二）检警一体化模式

检警一体化模式又叫做“检察机关为主，侦查机关为辅”模式，这种模式在大陆法系国家比较普遍。该模式的主要特征在于：检察部门享有较为宽泛的刑事诉讼活动的指挥与侦查权，并能够对侦查过程进行指导，侦查部门需按照检察机关的安排开展工作并配合其进行调查；通常检察官处于核心地位，对全部流程进行指挥，并制定相关的侦查流程，警察的职责则是配合检察官进行相关的工作，警察的具体侦查工作受到检察官的制约和影响。

例如，在德国，检察官直接领导警察开展刑事侦查活动。德国的法律确立了检察官和警察是“命令与服从式”的领导与被领导关系，法律明确规定检察官享有侦查权，警察只是检察官开展刑事诉讼活动的帮助者、协助者；法律规定，对发生的刑事案件，检察官既可以自己侦查也可以委派警察按照其安排开展相关活动；当然，在具体案件的办理中，根据法律的规定和诉讼职能的分工，德国警察有权对大部分案件开展侦查工作，而不用等待检察官下达命令。对同样隶属大陆法系的法国来说，其检警关系与国情紧密相关，检警关系设置不完全等同于德国。例如，侦查权由预审法官、检察官和司法警察共同行使；检察官拥有法律授予司法警察的所有权限；司法警察要听从法官或检察官的命令进行侦查，二者均拥有对司法警察的领导权。

（三）检警关系的混合模式

我国检警关系的设立具有混合特点，检警之间在刑事诉讼活动中既存在分离也存在合作，但保持了“分离为主、配合为辅”的权力制衡特色。例如，根据我国《宪法》《刑事诉讼法》的规定，检察机关是法律监督机关，依法独立行使检察权；侦查机关依法享有侦查权；检警遵循“分工负责”的刑事诉讼原则，各司其职；检察机关有权根据《刑事诉讼法》的规定，对特定案件享有立案、侦查权；检察机关可提前介入侦查环节，对侦查机关的活动进行指导、监督，“相互配合、相互制约”，共同服务于以审判为中心的诉讼体制改革。

三、国内外检察权与侦查权的比较

（一）国内外检察权的比较

在我国，检察机关曾依法享有对国家工作人员贪污贿赂犯罪案件和渎职侵权犯罪案件的侦查权。随着监察委员会的成立，检察机关仅对司法工作人员利用职权实施的特定犯罪享有立案和侦查权，但是检察机关仍然是国家的法律监督机关，依然享有法律监督权力，依法对侦查权的行使进行监督。此外，公诉业务作为检察机关的“亮色窗口”，公诉权是检察权中较为重要的标志性权力，除少量的自诉案件外都是由检察机关提起公诉。当然，抗诉权、建议权等也属于检察权体系中必不可少的权属。

在国外的刑事诉讼法中都不同程度地规定了检察机关享有一定的侦查权。例如，德国和日本的检察官是可以侦查刑事案件的，可以自行侦查也可通过指派警察来侦查；美国的检察机关可对重大贪污案、受贿案、警察腐败等案件直接侦查，鉴于英美法系在诉讼中奉行“当事人主义”模式，对侦查行为的监督则是重视控辩双方的平等来实现对侦查权的限制，这一点与大陆法系存在差异；大陆法系国家则采取“纠问式”模式，以追求事实真相为主要诉讼目的。

对于检察权中的公诉权，美国是公诉独占主义模式，被害人无权自诉；英国则是警察起诉为主，检察机关起诉为辅；法国是职权主义模式，与我国类似，都是以检察机关公诉为主，被害人自诉为辅。而对于撤回起诉及变更起诉的规定，德国是不允许在审判开始之后进行撤回公诉的；我国则是可以的。关于审判监督及上诉抗诉权，大陆法系是法官主导，检察机关监督仅为防止权力的滥用；英美法系则是控辩双方平等，自由展开辩论，法官与检察官都不会参与，检察官也没有监督的必要；英美法系通常是限制检察官的上诉权，并且有法律明文规定；大陆法系，检察机关及被告人都有抗诉或上诉权利。

（二）国内外侦查权的比较

侦查权是法律规定的专门机关的权力，属于国家的刑罚权。在国内，侦查权的主要享有者是公安机关，检察机关、国家安全机关、军队保卫部门、监狱等机关依法也享有侦查权；侦查机关的侦查工作具有相对的独立性；侦查权作为国家的一种公权力，其行使的目的一要追究违法犯罪，二要维护司法公平正义。

西方国家在预审过程中，侦查大多由警察进行。以英国为例，将大多数刑事案件的调查权下放给了司法警察，检察官并不专门负责调查；美国联邦调查局通常会调查违反美国联邦法律并构成犯罪的案件，而州警察局则调查违反州法律的案件，检察机关的职能是在警察调查了一些政府官员的犯罪行为之后，决定是否启动法律程序，美国联邦和州机构通常有权直接进行调查。在这种情况下，检察机关可以参加警方协助的调查活动；德国和意大利则规定侦查活动是在司法警察的领导和控制下进行的。

四、我国检察权与侦查权冲突的现象及原因

（一）检察机关有效履行职责问题

检察机关在行使具体检察职权的过程中应保持公平、公正等原则，并保持监督的中立性与客观性，必须保持对案件客观真实性的目的追求。现代的检察官制度首创于1808年《法国刑事诉讼法》，检察官的具体权利与义务内容最初可见19世纪80年代的《德国刑事诉讼法》《联合国关于检察官作用的准则》都对检察官的具体职责进行了明确规定。对于检察职权的界定，在理论界仍然存有争议，这也是导致检察职能未能充分发挥效能的原因之一。例如，检察职能或检察职权的“原则说”“理念说”“制度说”等观点，[5]虽然在理论阐述上不尽相同，但都坚持了检察在追诉犯罪过程中的主导地位。

检察机关在追诉犯罪时应当践行客观主义是世界各国刑事诉讼法的共同要求。我国《刑事诉讼法》中有关客观全面收集证据义务、非法证据排除义务、审查起诉过程中应深入系统地进行并中立、真实地对是否进行起诉等规定为检察官应尽的职责。然而，司法实践中，受各种因素的影响，检察职能的发挥并不理想。

检察官的客观职责要求对侦查机关移送的证据进行实质性审查，并据此决策是否起诉，公安机关、检察机关及法院在刑事诉讼中相互配合、相互制约。而在实践层面，侦查机关在侦查行为中占据主体地位，侦查行为自我决定，很少受到外部限制；除逮捕外，其他强制措施的使用和侦查行为的开展也很少受到限制。侦查行为的自主性、裁量性使检察机关难以对其加以限制。

检察机关指导侦查活动是非常有必要的，通过检察机关提前介入侦查，能够为证据收集提供指导，保证取证工作的质量，及时发现、纠正不法的侦查行为并排除非法证据，防止“带病证据”进入诉讼领域，使之符合诉讼需要。实践中，检察机关一般只对重大复杂疑难案件或社会影响较大的案件进行侦查阶段的指导，而在大多数的普通案件办理中，检察官都是被动地参与侦查。

（二）证据质量问题

证据是整个刑事指控体系的核心。刑事证据的质量高低直接决定了案件办理能否经受住考验。根据《刑事诉讼法》的规定，大多数刑事案件由公安机关负责立案侦查，证据的获取当然也应有公安机关负责。但是，在“侦查中心主义”的干扰下，相当数量的案件会被“带病起诉”，从而难以保障程序正义和实体公正。检察机关是公诉部门，是一种衔接性的部门，主要针对公安部门所提交的案件证据开展审核工作，并把满足具体要求的案件提交给法庭，所以起着侦查与判决的衔接作用。刑事执法司法的过程要求侦查部门在开展侦查时应重视证据的合法性、真实性和关联性，而检察机关的侧重点在于审查证据的合法性。另外，由于侦查部门并不直接参与指控、审判过程，而直接参与指控、审判的检察部门并未直接参与侦查过程，导致检察机关与侦查机关在证据的质量保障方面存在有效、充分协作的短板。

（三）证据收集的自主权问题

如上文所述，公安机关是刑事案件的主要侦办机关。在具体案件的侦查过程中，检察机关主要是指导、辅助公安机关开展侦查活动以保证侦查的合法性和正当性。刑事证据收集自主权缺失的原因在于检察机关对侦查权缺乏有效监督与制约，而绝大多数冤假错案的源头在侦查环节。当然，公安机关拟采取逮捕强制措施时需要经过检察机关的批准，但这并不意味着检察机关享有案件侦查的自主权，可将其称为“准司法审查”。由于检察机关缺乏案件侦查的自主权，仅能通过行使法律监督权对侦查主体的执法司法行为进行约束，即使是提前介入侦查仍然无法彰显侦查自主性的功能，往往会造成侦查主体错失获取最佳证据的机会。

五、解决检察权与侦查权冲突的有效途径

（一）坚持习近平法治思想

坚持用习近平法治思想协调解决检察权和侦查权之间的不协调是我国正确处理检警关系的一剂良药。党的十八大以来，习近平总书记创造性提出了关于全面依法治国的一系列新理念新思想，包括“坚持以人民为中心”“坚持中国特色社会主义法治道路”等，是党和国家践行“司法为大局服务、为人民服务”的深刻阐述。在协调解决检察权和侦查权的过程中，要坚持运用法治思维破解难题；在检警之间既要重视相互协作配合也要加强监督制约，做到在“协作中有制约，在制约中发展协作”，充分建设好、运行好、发挥好检警侦查监督与协作配合办公室等检警监督与协作平台。

（二）统一思想，达成共识

检察权与侦查权的所谓冲突实则属于对“相互制约”刑事诉讼原则的忽略。检察权中的监督权、建议权是检察机关制约侦查权的有效渠道，监督权、建议权不是对侦查行为挑刺、不是给侦查机关添堵，而是在侦查环节达到双赢共赢的效果。通过监督权、建议权的行使，让侦查机关赢在侦查行为的“合法化、规范化、高效化”，赢在全面履行刑事指控职责上。因此，检察权的行使就是要以“我管”促“都管”，需要检警在思想上形成统一认识。当然，检察机关也应积极探索合法合理的监督方式，科学运用法律监督手段指导侦查工作。此外，检警刑事司法职能的目的是一致的，都是为了惩罚犯罪、保障人权，这也为检警在监督与配合方面开展合作提供了坚实的刑事司法理念基础。

（三）丰富监督类型，以监督促配合

检察权与侦查权之间的监督与配合是检警关系的核心，如何在监督的过程中推动配合是一个复杂的问题，也是协调检警关系的重心。通过丰富检察监督的类型可以实现以监督促进检警的配合：第一，加强对重大复杂疑难案件的介入。重大复杂疑难案件，要么案件事实曲折复杂，侦破难度较大，可能还涉及理论与实务的冲突；要么在社会上产生了重大影响，将此类案件作为检察监督的重点案件，可以在侦查阶段指导侦查机关科学、全面地收集证据，避免案件的办理不当给司法机关造成舆情波动。第二，普通案件的主动抽查。在检警真正达成共识之前，检察监督的主动性、依职权性仍不能弱化，检察机关应当主动抽查部分案件的办理情况，及时发现、及时纠正，防止“带病起诉”。第三，探索类案监督机制。监督权仅是检察权之一，检察机关对侦查行为的监督在人力资源安排上较为紧张，为了提高监督的实效性和质量，利用大数据构建类案监督机制，可以将研判结果直接用于指导类似案件的侦查，既节省检察资源又提高了监督效率。

（四）打造高素质的检察与侦查队伍

实践中，检察机关和侦查机关的工作人员存在专业素养参差不齐的现象，在案件办理中容易产生争议和矛盾。为了能够高效率高品质的办理案件，也为了实现“在监督中促进配合，在配合中完善监督”，检警应当形成长期性、制度性的“同堂学习”、信息共享等交流机制，共同提升检警人员的专业素养和执业能力，实现检警联合办案的同向化、高效化。