国有企业全面预算管理存在的问题与对策研究

花 月

(南通市公共交通集团有限公司，江苏 南通 226001)

1999 年，当时的国家经贸委要求国有大中型企业建立现代企业制度，其中一项重要内容就是建立以现金流为重点的全面预算管理制度。 2011 年，国资委要求进一步深化中央企业全面预算管理工作。2018 年9 月，中共中央、国务院发文要求全面实施预算绩效管理。 2019 年，财政部开始逐步推进信息化条件下的预算管理一体化建设。 二十多年来，国有企业的全面预算工作呈现出从无到有，从财务预算、经营预算到追求预算绩效的改革历程。 但与此同时，面对日趋严峻的经济形势、复杂多变的市场环境和不断增加的内部管理要求，多数国有企业仍处于向全面预算管理的转型期，甚至停留在“为考核而预算”的阶段。 因此，直面国有企业全面预算管理中的问题，并提出对策，充分发挥全面预算管理的管理、防范、管理和内控等功能，对当前的国有企业改革而言无疑具有紧迫性和现实性。

一、 国有企业实施全面预算管理的重要价值

一般而言，预算是指财务人员对主营业务和经营成本的预测并编制预算案实现效益最大化。 全面预算则是一种预算管理体系，不仅涵盖业务预算、成本预算、财务预算，还涵盖薪酬预算、投资预算等。同时，全面预算也是一种立足于自身经营管理、渗透经营各环节的全流程管控体系。 全面预算管理作为现代企业的基本制度被纳入国有企业改革。 随着信息化水平的日益提高，国有企业必须结合全面预算管理的体系化和信息化，回归业务思维，建立服务于企业战略规划、业务本位的全面预算制度，才能解决流于形式主义或仪式化等问题，以及改变管理实践中的短视行为，实现企业生产经营和投融资战略目标[1]。

国企改革的实践证明，全面预算管理是国有企业改革和完成掌握国民经济命脉使命的重要抓手，实施全面预算管理可以充分发挥国有企业的计划、协调、资源分配和控制职能。 全面预算管理具有其他企业制度无法比拟的优势:

(一)有利于提高国有企业管理水平

通过全面预算管理可以在国有企业内部建立精细化、集约化管理，改变过去比较涣散的管理模式。为了适应市场竞争和实现战略发展目标，通过预算案的编制和实施来对各部门的经营行为进行控制，以财务信息和预算标准为依据，合理配置各部门的人力、资金、技术和信息流等。 全面预算管理是精细化管理的重要手段，国有企业高层管理者可以运用收集和反馈来的财务数据，实现对经营活动各个环节精细化的研判和把控。 可以说，全面预算管理本身就是企业运行的数据化呈现，有助于量化企业运营和投资的各个环节。

(二)有利于提高国有企业的经济效益

国有企业既要兼顾社会利益，又要在市场经济中做大做强，主要目的仍是营利。 全面预算管理不仅是财务部门的事，还要全员参与，应使所有员工树立成本效益意识。 例如在降低运营成本方面，国有企业采用全面预算管理，可以通过可信的历史资料和数据整合，并结合财务信息反馈对一般性支出和“三公”经费的必要性、合理性进行审核，避免资源浪费。 2007 年以来，国家开始加强国有企业利润的收缴管理，提高税后收益的收缴比例，要求足额上交资本收益。 建立全面预算管理制度，可以避免国有企业过多地将税后红利用于职工福利，实现整体社会利益和企业利益的平衡。

(三)有利于新时代国有企业在价值链和产业链上的攀升和资源合理配置

全面预算管理必定以企业发展战略为导向，帮助国有企业协调各种资源完成自身使命。 国有企业不应仅满足于资源优势，还要为国家和社会进步做出更大贡献，这就要求国有企业必须在现有科技和产业上继续攀升，提高技术创新能力。 而全面预算管理的实施可以合理地安排资本预算和研发预算支出，通过预算绩效考核对研发进行追踪和监督。 另外，全面预算管理还有辅助决策的职能，可以帮助企业高层判断哪个投资项目更具前景，制定合理的投资预算，从而防范投资风险，提高决策的科学化水平，避免项目失败造成损失。

二、 国有企业全面预算管理存在的问题

随着新冠肺炎疫情的暴发和中美贸易摩擦的持续，不利的经济形势和复杂多变的市场环境对国有企业的运营和管理造成更大的挑战。 而全面预算管理作为一种全新的企业管理机制，本身就是一个矛盾混合体，如预算目标与企业长期经营目标不一致、预算标准过于宽松、预算管理的刚性和柔性冲突、将全面管理等同于财务管理等。 当前国有企业实施全面预算管理的主要问题归纳如下:

(一)全面预算管理中成本费用控制与经营投资的矛盾

国有企业大体可分为三大类:市场竞争类、功能开发类和公共服务类。 市场竞争类国有企业的预算编制追求净利润，而扩大经营和增加投资必然导致企业运营费用和财务支出的增加。 这与企业降低成本的预算目的客观上存在着矛盾冲突。 而且，全面预算考核仍以年度为单位，而重大的投资项目或研发项目从投入到产出需要几年时间[2]。 过于强调预算达标，无视全面预算管理中的成本控制和经营投资的矛盾，无疑会诱发企业的短视行为，高层决策畏首畏尾，导致企业在长期竞争中失利。 而公共服务类国有企业需要严格控制公共产品的成本费用，功能开发类国企需要优化债务结构。 在这两类国企中，过于强调一个年度的成本或债务管控，可能会出现“短期省小钱，长期花大钱”的现象。 由此可见，仅仅考核成本费用的控制是片面的，要深化全面预算管理，就要正确认识成本费用控制与经营投资在预算领域的冲突。

(二)全面预算管理中预算目标的设定不够科学

首先，在预算管理实践中，经常出现预算目标与企业战略不一致问题。 这表明企业的预算目标缺乏前瞻性，高层片面追求短期战绩，未能意识到一时的成功可能是未来业务发展的阻碍。 其次，大多数国有企业虽采用增量预算的方式设定预算目标，但常常会导致预算过于充裕，企业经营仅满足完成任务[3]。 再次，国有企业的预算目标又常常会出现过于刚性的现象，目标容错率不高，执行过程中可调性不足，忽视市场的动态变化。 过于刚性的预算管理体系呈现出一刀切的情况。 最后，对非财务目标关注不够，国有企业的预算编制人员多是财务人员，他们不参与实际业务，对业务并不熟悉，过于依赖纸面数据，对业务发展缺乏深刻认识，从而导致财务数据在源头上失真。 尤其是在去产能化的形势下，仍在增长的业务可能走到了产品生命周期的尽头，在做此类预算时就涉及战略取舍的问题。 因此，预算目标的设定与企业战略的配合是每一个缺乏活力的国有企业需要认真考量的问题。

(三)全面预算管理中的连续性和衔接问题

全面预算管理需要纵向地考虑历史情况，兼顾对未来的预测，还需要横向地考虑各部分的预算工作衔接问题。 历史数据的缺失、人员的更迭、业务的剧变，甚至财务系统的故障与更换都会影响全面预算管理的衔接。 财务数据本身的滞后性，缺乏外部数据，尤其是行业数据的参照，造成历史数据参考价值低，不利于全面预算管理的连续运作。 规模庞大的国有企业的业务部门、财务部门和管理部门之间平常缺乏紧密的联系，出现部门孤岛现象，企业的部门利益壁垒和部门利益冲突的存在容易导致预算管理流于形式。 全面预算管理需要全员参与，不仅仅属于财务部门的事情。 业务部门人员若未能及时更新业务关联的投入、成本、收入等信息，极易造成业务数据和财务数据“两张皮”现象，难以满足日常预算管理的需要。

(四)全面预算管理中的绩效考核问题

当前，有的国有企业仍存在预算绩效工作落实不到位的问题，没有切实履行“花钱必问效，无效必问责”的预算绩效考核理念。 长期以来，有的国有企业过于重视预算编制，轻视预算执行和绩效考核，没有建立预算和绩效一体化机制，常常导致预算过于充裕，没有学会过“紧日子”，导致考核带有主观随意性，而且缺乏必要的激励机制。

三、 加强国有企业全面预算管理的具体对策

受新冠肺炎疫情和贸易摩擦的冲击，及国内宏观经济进一步下行，国有企业面临的市场环境日趋严峻。 国有企业唯有继续完善信息化和体系化的全面预算管理，立足于自身业务和战略规划，才能防范经营风险，实现高质量发展。 针对上述列举的问题，加强全面预算管理的具体对策如下:

(一)厘清业务预算、财务预算、投资预算和全面预算的关系

业务预算包括对企业主营业务活动成本、费用、收入等方面的预算。 业务预算始终是全面预算体系的前提和基础。 财务预算对业务预算起到制衡作用。 业务部门不能片面追求业务增长，过多地消耗企业资源。 财务部门应当推动业务部门制定合理的预算，实现从业务到财务的转变。 而投资预算作为一种专项预算，更多地体现了企业长远的战略需要。前三者和全面预算是局部和整体的关系。 具有战略导向的全面预算管理，可以纠正财务预算过于死板的问题，实现业务和财务的双向平衡。 国有企业作为国家长期发展战略的执行者，更应注重长远的发展，一方面利用好财务预算的制约作用，另一方面利用好业务预算和投资预算的增长和突破作用[4]。

(二)提高预算目标制定的科学化和专业化水平

预算编制要有前瞻性，以企业发展战略为导向。 有条件的企业可以设置专门的预算管理委员会和预算管理办公室，按照专人专事原则，在企业管理体制上形成全面预算管理的建制。 在制定预算目标时，需要业务部门和财务部门的共同努力，在执行时，需要将预算目标层层分解，责任落实到各预算执行单位和具体人员身上。 制定预算目标需要从实际出发，根据实际情况进行调整，避免过度依赖历史年度业绩指标，如根据不同事业部门的经营特点调整考核指标。 执行预算目标制定或调整的程序要保证严肃性和权威性。 此外，国有企业需要加强对员工的宣讲和培训，令其牢记预算目标的设定是为了实现对企业资源的高效配置，避免意见分歧造成的内耗。

(三)加强全面预算管理全过程的管控

解决全面预算管理的连续性和衔接问题，关键是建立全过程的管控。 首先，要重视预算编制，处于行业领先地位的国有企业根据企业内外部环境和经营战略的转变，可以尝试滚动预算，及时调整年度预算目标。 其次，要把预算评估贯穿于预算全过程，落实对预算执行的评价考核工作。 最后，国有企业要善于运用信息技术，赋能全面预算管理的全过程管控。 国有企业除了采用财务信息系统外，还可以采用区块链、大数据、云计算等技术，实现对预算数据的信息共享和动态反馈，尽可能消除部门之间的信息不对称现象，改善跨部门沟通，突破部门信息孤岛障碍。 国有企业还需要对全体业务人员的预算技能和财务技能进行相应培训，促进预算管理工作的全面展开。

(四)提高全面预算管理绩效工作能力

全面预算绩效管理就是要把预算和绩效统一起来，形成绩效管理和预算审查挂钩机制。国有企业要根据项目的绩效表现分类管理，定期考核，尤其是对绩效差的项目敦促改进乃至取消。将预算绩效评估置于项目预算审批之前，改变事后管理方式，使事前绩效评估成为预算申请的必备要件。在对预算绩效评估评判方面要公开公正，可以尝试引入行业内外来专家或第三方专业机构对全面预算绩效实施评估、监控和评价。另外，对专项资金或项目，国有企业可以建立绩效定期报告制度，对专项资金的使用进行风险预警和重点监控。国有企业的预算考核激励机制，除了侧重对业务的考核，还要体现人文关怀和人力资源开发的理念，例如引导员工的职业成长，将其技能进步与人才绩效挂钩。

此外，很多国有企业的全面预算管理已经发展成为一个全方位、全过程、全覆盖的闭环体系。在此情形下，协调企业其他管理手段修正全面预算刚性问题就显得尤为必要，这些手段包括企业文化、行政管理等，以弥补全面预算管理本身的不足。

四、结语

全面预算管理是提高国有企业管理水平和核心竞争力的重要抓手。在解决和完善预算内在矛盾、预算目标科学化、预算过程管控和绩效考核四大难题的过程中，国有企业需根据自身行业特点和战略定位，在预算信息化和体系化的更高水平上再次回归业务本位。新时代新形势下，国有企业运用全面预算管理手段提高主营业务的竞争力，既要使企业管理依托全面预算管理，又不受其束缚，在解决全面预算管理具体问题的实践中，实现业务和财务的双向平衡。