新业态从业人员职业伤害保障制度建设的思考

王志梦，李 林

（河北大学 管理学院，河北 保定 071002）

随着社会经济的发展，出现了一部分区别于传统劳动者的新业态从业人员，新业态是指基于不同产业间的组合、企业内部价值链和外部产业链环节的分化与融合、行业跨界整合以及嫁接信息及互联网技术所形成的新型企业、商业乃至产业的组织形态。产生新业态主要是由于信息技术革命、产业升级以及消费者需求倒逼等原因[1]。新业态从业人员是指在新型企业、商业以及产业中工作的人员，其区别于传统的劳动者，这部分从业者工作时间、地点更加灵活，具有临时性和季节性，并且工作弹性更大，例如外卖人员、快递人员以及网络主播等。在《中共中央 国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》（2020年中央一号文件）中明确提出需要开展新业态从业人员职业伤害保障的试点工作，从而稳定农民工就业[2]。解决新业态从业人员职业伤害保障问题，在维护其人员最基本的权利，适应社会经济高质量发展过程中产业结构转型升级以及培育经济增长新动力，维护社会公平，进而促进社会和谐发展等方面都具有重要意义。

一、文献综述

（一）国内研究现状

新业态是经济社会高质量发展的必然结果，其从业人员的职业伤害保障成为社会公平的新内容。新业态从业人员无论是否具有劳动关系都应该化解职业伤害风险[3]。目前在我国已经有部分地区进行了新业态从业人员职业伤害保障试点工作。在部分试行办法中，政府发挥主导作用，制度设计包含社会保险制度的特征[4]，确保做好与工伤保险制度的衔接，开放的参保对象以及参保范围、待遇水平、筹资水平等都设计了合理范围。根据各个地区的具体情况可以分为四条路径去优化新业态从业人员参加社会保障，分别为纳入性保障、融入性保障、衔接性保障以及创设性保障[5]。各种新业态从业人员的社会保障并不是完善的，在发挥保障该领域的从业人员基本权利和分散职业风险的同时也表现出一些不足[6]。针对目前的情况，设计出一个统一的制度模式存在困难，只能因地制宜，在不断的试行过程中，归纳总结出一个相对完善的新业态从业人员的社会保障制度，从而促进新业态从业人员职业伤害保障的发展与成熟。

（二）国外研究现状

在国外，新业态从业人员具有不同的概念界定以及代称，但是整体上的特征相似。在美国，有研究发现职业伤害发生率和就业的不稳定性有较强的正相关性[7]，不稳定的职业是影响职业伤害发生率的一个重要原因，例如，美国具有带薪休假的职工的职业伤害率比不具有带薪休假的职工低28%[8]，即具有劳动关系的可以享受带薪休假。因此，建立相关的灵活就业人员的职业伤害保障具有紧迫性。在相关制度模式建立过程中会具有多方面的重点与难点，特别是从业者短期利益会减少[9]。日本在这部分群体的职业伤害方面已经有了尝试与试行，即工伤保险的特别加入制度，在雇主缴纳了工伤保险费后，发生工伤则有基金支付各类工伤费用，其制度设计有助于非劳动关系的就业者直接加入[10]。在英国，工人如果受伤可以依据普通法要求雇主承担过失责任，或者要求雇主承担违反成文法的责任。但如果雇员的独立性较强，则可能要自己承担事故伤害的责任。英国对雇佣中的控制程度不仅仅看合同约定的做法，还需要根据司法案例中对于下层劳动者权益的关注程度。部分欧洲国家，如意大利、德国和英国，已承认第三种类型的雇佣，在过去的20多年中，这些国家使用了“准从属性雇佣”（quasisubordinate employment）这个概念，意大利工伤保险已扩展至这个领域。

二、新业态从业人员就业及职业伤害保障制度试点现状

（一）新业态从业人员就业现状

在社会经济高质量发展的过程中，产业结构不断优化升级，互联网成为社会经济发展的一个创新点，共享经济在国民经济促就业中发挥了重要的作用。新业态从业人员数量不断增多、规模不断扩大，其收入参差不齐、职业风险较高，社会经济中也由此产生了一些相关问题。根据《中国共享经济发展年度报告》，在2020年我国共享经济参与者人数约为8.3亿人，其中服务提供者约8 400万人，平台企业员工人数约为631万人。通过研究机构的数据显示，2020年我国快递从业人员以及外卖从业人员超过1 000万人，但是其收入数据显示，快递从业人员的收入总体上呈现出东部较高、中西部较低，超过五成的快递从业人员月收入在5 000元以下，快递从业人员月收入超1万元的占比也仅为1.3%。从现状来看，新业态从业人员的收入呈现出不均衡的状态，并且其工作过程中风险系数较高，快递从业人员、外卖从业人员等意外事故率较高，当他们出现职业伤害时，由于大部分没有工伤保险，需要自己承担绝大部分的后果，如医疗、康复以及再就业等等，这给他们的生活造成极大的压力。因此，新业态从业人员工伤保险的缺失使他们因事故致贫的可能性增大。

新业态从业人员与传统劳动者有显著差异。传统劳动者为到达法定年龄，具有劳动能力，以从事某种社会劳动获得相应报酬作为主要生活来源的工作者。依据法律和合同规定，劳动者和用人单位具有劳动关系。但是新业态从业人员具有相对灵活的工作时间与地点，例如外卖从业人员，他们的工作时间并不固定，主要是根据自己的意愿从平台接单，工作地点也不固定，根据配送范围随时调整。网络主播的工作时间和地点的灵活性更强，部分签约网络主播可能会在公司提供的场所以及规定的时间进行工作，但是也有一部分主播并没有签约公司，其工作时间与场所更加灵活。新业态从业人员还具有一个非常重要的特点，即一部分工作者与雇主没有签订劳动合同，相当一部分人为兼职。所以当这部分群体发生职业伤害时，除了基本医疗保险以及购买的商业保险外，并没有其他保险来保障其之后的康复以及再就业。

（二）我国部分地区职业伤害保障制度试点现状

对于新业态从业人员这一新兴群体，他们的职业伤害保障成为建立健全社会保障体系的一个重要部分。在《中共中央 国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》（2020年中央一号文件）、《国务院办公厅关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》及《人力资源社会保障部 财政部 农业农村部关于进一步推动返乡入乡创业工作的意见》等文件中，都明确表示要开展新业态从业人员的职业伤害保障试点工作。目前，我国浙江省金华市、东阳市、义乌市、湖州市、衢州市，江苏省南通市、太仓市及苏州市吴江区，山东省潍坊市等地区进行了新业态从业人员职业伤害保障的试点工作，详见表1。

表1 各地区职业伤害保障制度试点模式比较

续表

（三）我国部分地区职业伤害保障制度试点实施效果

截至2019年3月，苏州市吴江区新业态从业人员已有2.2万人纳入职业伤害保障制度，受理理赔报案37起，其中确认符合享受待遇条件人员25人，11人已完成赔付，已支付21.31万元。在政策出台后的2个月中，大约有1.5万新业态从业者参加保险，是该群体参加养老保险总数的19%。

江苏省在2019年有2 016.31万人参加工伤保险，比上年增加了12%，这从侧面体现了新业态从业人员纳入职业伤害保障制度有一定幅度的上升。

2020年3月底湖州市实施新业态从业人员“1+1”职业伤害保险模式，在政策文件出台后，就将万余名新业态从业人员纳入到职业伤害保障制度中。湖州市韵达快递有限公司的一名快递员商某在工作过程中摔伤，韵达公司将该从业者的职业伤害认定申请提交到人社局，人社局与商业保险公司联合调查核实后作出职业伤害认定。商某获得8 000元的医疗费以及工伤期间的工资，成为湖州市新业态从业人员职业伤害保障受益第一人。

2020年7月份，衢州市人社局等三部门出台了《新业态从业人员职业伤害保障试行办法》，将全市10 000余名的新业态从业人员纳入到保障模式之中，改变了新业态从业人员因伤致贫的困境。

2021年广东省在出台新业态从业人员职业伤害保障政策后一周之内大约有1 600家企业申报参保，并且为1.45万人申报。

山东省潍坊市在实行灵活就业人员参加工伤保险以及办理新业态从业人员职业伤害保障之后，参加工伤保险的人数逐年增加，见表2。

表2 潍坊市参加工伤保险人数

各个试点地区出台相关政策意见后，部分新业态企业积极响应，也有部分企业处于了解调查阶段，但是随着政策的不断完善以及新业态企业保险意识的不断加强，政策的参与者出现大幅度的增加。

（四）我国部分地区职业伤害保障制度试点模式评析

我国新业态从业人员职业伤害保障制度试点中的三种制度模式在运行过程中表现出不同的优缺点，根据SWOT分析法来具体分析不同制度模式的可行性。

1.优势

三种制度模式都具有降低企业用工风险，特别是部分新业态从业人员所从事的工作风险系数较高，从而减少了企业与从业人员的纠纷，降低了从业人员职业伤害后的生活压力，保障了新业态从业人员的基本权益。

“1+1”制度模式给予新业态企业更大的自由选择权，在工伤保险和商业保险二者中选择最适合自己的模式，促进产业平稳高效运行[13]。将新业态从业人员纳入到工伤保险显著的优点为制度衔接统一，并且消除了劳动力流动的壁垒，促进了劳动力的自由流动。开展职业伤害保险，这种制度模式在不调整原有社会保险制度模式的前提下将新业态从业人员进一步纳入社会保障体系之中，体现了社会互助共济原则，并且在这种制度模式中，无论保险费的多少都不会导致传统的工伤保险的攀比，维护了现有社会制度的稳定。职业伤害保险是一种新的保险形式，其参保对象、待遇保障、补偿形式不会受工伤保险、医疗保险等制约，同时，这种制度模式的适应性更高，将没参保人员纳入进来，更加符合这一社会保障制度全覆盖的特征。

2.劣势

“1+1”制度模式无法回避新业态从业人员自身的固有特点，如灵活性等，使得当他们被纳入工伤保险后，持续性无法保证，只能缩短周期，而且该部分人员有时并不只在一个平台从事工作，这就为工伤保险管理加大了难度。将新业态从业人员纳入到工伤保险，加大了企业的成本，可能会导致用工的减少，对就业率有一定负面影响。开展职业伤害保险容易形成制度补丁，使原有工伤保险制度的统一性遭到破坏[14]。

3.机遇

“1+1”制度模式作为一种创新模式，在湖州等地区的试点运行取得了良好的成效，因为各个新业态企业可以根据自身状况以及目前的阶段目标选择参保方式，新业态企业对其抵触性较小。将新业态从业人员纳入到原有的工伤保险可以借鉴工伤保险运行模式，只需调整参保对象以及工伤认定的部分程序。开展职业伤害保险不会受《工伤保险条例》的制约，制度设计时的思维更具有独立性。

4.挑战

“1+1”制度模式面临的挑战主要为如何坚持制度的统一性，如何进行责任分担，即单位和商业保险公司各自的负担比例以及从业者个人负担的责任如何划分，这些在实际操作过程中很难明确。此外，如何确定价格也是难点，新业态企业参加工伤保险，会增加用工成本，加大经济压力[15]。如果购买商业保险的价格高，会给新业态从业人员的生活增加压力，如果购买价格较低的商业保险，可能无法满足补偿职业伤害的经济损失。

将新业态从业人员纳入到工伤保险的最大挑战是调整原有的法律法规[16]，以及缴费周期，这就会导致原有的工伤保险相关规定无法适用，管理工作的难度进一步加大。开展职业伤害保险还需要规避逆向选择道德风险，避免造成社会资源的浪费，充分保护社会成员的公共利益。

三、我国新业态从业人员职业伤害保障制度设计的难点

（一）参保对象的复杂性

新业态从业人员区别于传统的劳动者，所以参保对象相对于传统的工伤保险更加复杂。首先，缺乏明确的劳动关系。传统的劳动者与单位签订了劳动合同，具有明确的劳动关系，并且我国目前的劳动法律法规在保护劳动者权益时也都依据是否具有劳动合同，但是新业态从业人员缺少明确的劳动关系，这就使他们在遭受职业伤害时维护劳动权益存在较大困难。其次，管理具有虚拟性。新业态企业对从业人员的管理并不是专业人员的现场管理，大多数是平台拟定的规则，这在一定程度上降低了管理的效果，从业人员的工作管理规范性降低。

（二）工伤认定程序的争议性

新业态从业人员在发生职业伤害后，由于职业本身的特点，在进行工伤认定时程序较为复杂，原因主要为工作时间灵活，工伤保险认定时明确规定，工伤是发生在工作时间以及工作时间前后的工作伤害，但是新业态从业人员的工作时间灵活性较大，所以职业伤害发生后，存在较大的争议性。同时，新业态从业人员的工作时间具有不确定性与主观性，例如外卖从业人员，他们可以依据自己的主观能动性选择是否接单，根据美团数据显示，骑手每天工作4小时以下的占比高达52%，工作4～8小时的骑手占比约为39%，工作8小时以上的约为9%；工作地点灵活，传统劳动者的工作地点具有明确性，但是新业态从业者的工作地点具有不固定性的特点，例如外卖骑手在送外卖的过程中具有很大的灵活性，骑行的路线选择较多、不唯一，非传统的工作地点以及上下班路线，这些不确定因素都加大了职业伤害认定的困难。

（三）地区的差异性

从国家整体情况来看，地区之间发展不平衡，所以制定统一的新业态从业人员职业伤害保障制度是无法实现的，这就需要各地区根据自己的确实需要制定完善职业伤害保障制度。各个地区对该制度的需求程度是不同的，见表3。

从表3中可以看出，经济较发达的省份，骑手的工作数量较大。所以，这些省份对新业态从业人员的职业伤害保障的需求较大，并且这些省份经济水平较高，在经济方面可以给予较大的支持。但是考虑到全国的情况，该制度无法做到统一以及在各个地区人员流动过程中难以衔接，故而在设计制定新业态从业人员职业伤害保障制度时，地区间的经济发展差异也是必须充分考虑的。各个地区的试点只是在制度成形之前的一个试验，要做到全国大范围的实施，就必须有一个统一的制度框架，在完整统一的制度框架之下，各个地区可以有所调整，从而为社会经济的发展发挥最大效用。

表3 骑手工作数量排名及GDP

四、推动我国新业态从业人员职业伤害保障制度建设的思考

（一）完善相关法律法规，为其提供法律保障

新业态从业人员职业伤害保障制度建立的过程中应该以法律为指导，完善的法律法规为制度的建立以及运行提供规范性的指导。

首先，应该建立健全相关法律法规。目前的试点地区发布的大多是政策建议或者意见，其应用实施的过程中，在新业态企业和从业人员心中的权威性较低。若在具体实施过程中，具有较高层级的法律文件[17]，则执行时有法可依，执行力度会增大。所以，各个试点地区在对新业态从业人员职业伤害保障制度模式不断调整之后，应该申请提高制度的法律层级，大力推进相关法律法规建设，大大提高制度模式的稳定性，加快新业态从业人员职业伤害保障制度建设的步伐。

其次，政府应该为新业态行业、企业提供相关的政策优惠，特别是参与职业伤害保障制度建设的企业。为了鼓励新业态企业积极地为从业人员办理职业伤害保障相关的保险，政府可以制定相应的税收优惠政策。新业态企业没有为部分从业人员办理社会保险的目的之一就是降低用工成本，如果国家强制将新业态从业人员纳入工伤保险，则会提高用工成本，降低新业态企业的积极性，减少对灵活就业人员的雇佣，失业率会上升，或者企业将这部分成本转嫁给消费者，在一定程度上会减少消费，降低消费需求，产生一系列连锁反应[18]。为了削弱不良反应，政府应给予部分政策优惠，从而达到预期的效果。

（二）明确划分相关主体责任，加大落实力度

1.激发新业态企业主体意识

随着“互联网+”的广泛应用以及5G时代的到来，新业态获得充足的发展，国家也给予大力支持。新业态企业在享受更多权利的同时也应该承担更多的义务，不仅是在创造经济增长方面作出贡献，在社会全面发展方面也要作出重要贡献，特别是在从业人员的职业伤害保障方面，新业态企业应该承担自己的责任，为其从业人员的职业伤害提供相关的保障。例如，为其从业人员购买商业保险，当从业人员遭受职业伤害时，分散风险，或是积极地响应政府号召，把新业态从业人员纳入工伤保险范畴，并积极申报从业人员等，将一系列具体工作进一步落实。目前大多数新业态企业都是通过平台进行管理，在很大程度上弱化了职业培训，这也是现在职业伤害发生率较高的一个原因。在促进新业态从业人员职业伤害保障过程中，新业态企业加大职业培训是一个重要的举措[19]。

2.提高从业人员的保险意识

新业态从业人员的维权意识较为淡薄，参保意识较低，所以最根本的一个途径就是提高新业态从业人员的维权意识和参保意识[20]。可以通过社区开展教育讲座，定期交流，将保险、职业伤害保障制度等的重要性、必要性进行适当的宣传；可以通过微信公众号加大宣传，使公众的参保意愿提升，促进地区制度的建立。主观条件和客观条件均具备后，才能促进一个制度模式更快速的发展。

3.商业保险公司发挥补充作用

商业保险公司进一步开展对新业态从业人员职业伤害的数据分析、伤害负担的精算以及研究制定相关的职业伤害保险，以供新业态企业以及从业人员购买。在研究制定职业伤害保险时，应该充分考虑购买者的购买能力以及特殊性，同时制定事故发生后的应对工作方案，特别是伤害后的康复工作应该格外关注。

（三）建立联动机制，规避道德风险

建立职业伤害保障的联动机制，各个机构部门相互配合，职业伤害保障部门、劳动能力鉴定机构以及康复机构共同发挥作用，在新业态从业人员发生职业伤害后，从认定到赔付再到康复实现一条线的管理模式，简化程序，提高职业伤害保障的效率。

加大各个层面的监督，合理规避道德风险。首先是政府部门的监督，促进符合条件的企业积极参保，以及确保参保过程的规范性；其次是工会的监督，保证从业人员在遭受职业伤害后可以有序获得法定补偿，康复后可以帮助其重新回归社会生活，实现再就业[21]；最后是媒体监督，各个媒体应该秉承合法公正、开放透明的原则，维护社会成员的利益，监督各界的行为，为新业态从业人员职业伤害保障制度平稳运行保驾护航。

（四）因地制宜，完善制度模式设计

新业态从业人员职业伤害保障制度模式在试点阶段，各地应该考虑该地区社会经济状况，设计符合自身发展的内容完整、运行完善的制度模式。根据目前已有的试点地区，以及社会保险的经验，制度模式应该包含以下几个方面：

第一，参保对象，有些是本地区的新业态从业人员，而有的试点则将在本地区工作的外籍新业态从业人员也包括在内，参保对象范围的大小应该符合地区发展目标，另外新业态从业人员工作稳定性较差，参保对象的确定应该充分考虑到这一点。

第二，涉及主体，例如，养老保险由政府、企业、劳动者共同承担，工伤保险由政府和用人单位共同承担。新业态从业人员职业伤害保障制度涉及几方主体取决于所选择的制度模式，只由用人单位承担，提高了用工成本，不利于新业态企业的繁荣发展，但是可以简化流程；用人单位和从业人员以及政府共同承担，体现了权利义务相统一以及责任共担的原则。

第三，缴费基数，有两种方式：一种是以从业人员的工资为依据，这种方式可以激励从业人员的工作积极性，但是管理难度较大，因为从业人员可以同时注册多个平台，其具体的收入无法精确计算，另外，部分新业态从业人员是兼职人员，存在重复缴费的问题；另一种是定额缴费，即每个周期固定的缴费数额，这种方式计算与管理较为简单，但是激励作用较小。

第四，保险待遇，在从业人员遭受职业伤害后，保险待遇可以参照工伤保险待遇，这个具有非常强的借鉴性，但是比较困难的是从业人员流动性较大。如果职业伤害出现在流动时期，则争议较大，这需要和伤害认定一起讨论。伤害认定较工伤认定难度大，因为工伤认定的大部分情形在新业态从业人员职业伤害中争议较大，比较突出的就是上下班途中所遭遇的交通事故，新业态从业人员工作时间以及地点具有极大的灵活性，所以很难具体界定上下班的路线。伤害认定机构可以由工伤认定机构来担任，因为他们具有丰富的经验以及熟练的工作流程，可以大大缩短磨合期。

第五，职业伤害康复，职业伤害保障制度应该加大职业伤害康复的关注力度，这方面可以有两种办法。一是经济补偿，让受伤者自主选择康复方法以及康复程度，二是建立康复机构或者与第三方康复机构合作。政府自己建立成本太高，与第三方康复机构合作，既具有专业性又降低成本，所以可以作为优先选择方案。

在建立新业态从业人员职业伤害保障制度过程中困难较多，既有这部分群体特殊性的原因，也有原有的社会保险既定框架的限制，但是建立该制度是一个必然的趋势，是“互联网+”时代发展过程中我们必须面临的一个问题[22]，更是社会经济高质量发展、健全社会保障制度的必然要求。随着大数据时代的发展，信息技术逐渐完善，为新业态从业人员职业伤害保障制度的建立提供了充分的物质技术条件，为信息交流与资源共享奠定了基础，总之，这部分群体的职业伤害保障制度的建立条件充分并且意义重大。建立新业态从业人员职业伤害保障制度可以为新业态行业的发展创造良好和谐的社会环境及用工条件，降低行业风险，减少用工争端；对于灵活就业人员来说，能够保障其基本权利，减少后顾之忧，使他们可以更加放心地投身工作，增加收入；对于社会保障制度来说，能够扩大制度的覆盖范围，促进制度的进一步完善与发展。各地在制度的建立与完善过程中，需要政府、企业、社会等各个方面的支持与配合，借鉴相似的、已有的制度模式，构建符合自身特征的新模式。