欧盟数字欧元的实践进度及前景

李 刚 赵 柯

[内容提要] 近年来，欧盟积极开展央行数字货币实践，加快确定数字欧元法律框架、稳步推进数字欧元路线图，并取得显著进展。欧盟加快推进数字欧元战略具有多方面的意图，包括促进数字经济发展、推进单一市场建设等，也是为了应对数字货币时代货币主权竞争、提升欧元的国际化水平。数字欧元在正式发行前还面临不少困难和挑战，如多重目标难以协调、内部数字环境一体化程度低、金融风险应对机制不匹配等。今后，如何实现平衡发展和妥善应对问题，将考验欧盟的政治决断力和意志力。

央行数字货币（CBDC）是法定货币的数字化形式，数字欧元是欧元的数字化形式。当前，央行数字货币已成为世界潮流。主要国家都在积极研究布局基于主权信用的央行数字货币。截至2022 年10月，共有105 个国家和地区（占全球GDP 总量的90%以上）正在探索央行数字货币，不同程度地推进研发和实验。①Central Bank Digital Currency Tracker,Atlantic Council.作为世界上的重要货币，欧元在储备货币等诸多指标上稳居第二，仅次于美元，在全球支付中的占比与美元大致相当，且为全球一半以上绿色债券发行的计价币种，②The International Role of the Euro, European Central Bank(ECB),June 2022,pp.4，23.在国际经济中发挥着举足轻重的作用。欧元的数字化即数字欧元的实践进度对欧盟是一项充满挑战且影响深远的战略性工作，更关乎未来国际货币金融体系的演变。

一、欧盟数字欧元的实践

作为欧元的数字化形式，数字欧元的开发工作正在有序推进，现已取得显著进展，很快将进行定点实验。

（一）积极开展央行数字货币实践。欧盟改变之前对数字货币的保守态度，越来越积极地推进央行数字货币研究。2013年12月，欧洲银行管理局就与虚拟货币相关的潜在风险发出警告，提醒消费者在购买、交易或持有比特币等虚拟货币时应该意识到没有监管和不受法律保护的风险。③Nermin Hajdarbegovic,“ Banking Regulator Issues Warning on Virtual Currencies,”CoinDesk,December 13,2013.2015 年2月，欧洲央行称，数字货币自产生以来就不稳定，但由于消费者和企业尚未广泛使用而未将它视为威胁。④Stan Higgins,“European Central Bank: Digital Currencies‘nherently Unstable’,”CoinDesk,March 2,2015.此后，以数字货币为代表的变革性金融科技浪潮席卷了金融市场基础设施和支付领域，欧洲央行对潜在的央行数字货币开展了研究，在金融市场基础设施、金融资产和金融生态系统三个领域分析和试验了新兴技术。在金融市场基础设施方面，欧洲央行分别与成员国央行和日本央行合作探索了分布式账本技术（DLT）和区块链等新兴技术的潜力。在金融资产领域，欧洲央行探索了加密资产和稳定币，以及央行数字货币潜在发行的问题。对于金融生态系统，欧洲央行与工业界和学术界积极讨论新技术、不断变化的商业模式和消费者需求对金融生态系统的影响。

这些探索研究帮助欧洲央行更为全面地了解到央行数字货币的优、劣势，促其逐渐改变态度。2018年11月，欧洲央行首次对央行数字货币表现出正面态度，声称可能像发行加密货币一样，基于分布式账本技术发行自己的数字货币。①Benoît Cœuré,“The New Frontier of Payments and Market Infrastructure: on Cryptos, Cyber and CCPs,”ECB, November 15,2018.2019 年底，欧洲央行成立了一个专家工作组，并与各成员国央行密切合作，研究欧元区央行数字货币建立的可行性、优点以及可能的影响。

以此为基础，欧洲央行及欧元区成员国进行了一系列央行数字货币实验。2020 年9 月，欧元系统央行数字货币高级别工作组启动了数字欧元的实验工作，从数字欧元分类账、隐私和反洗钱、限制流通中的数字欧元、离线访问4个领域进行了实验，以评估并进一步了解数字欧元报告中确定的设计选择的技术可行性。实验表明，上述4 个领域都没有重大的技术限制，能够满足数字欧元的设计要求，但对于部分解决方案，还需要确认是否能够以面向公众的零售数字欧元方式加以实施。

2020 年，法国央行与多方合作积极开展了央行数字货币的多项实验，包括与欧洲投资银行和法国兴业银行合作在区块链上使用央行数字货币进行证券结算实验；与国际清算银行以及瑞士央行联合开展“Jura 项目”，实验央行数字货币进行跨境支付和结算等，在测试数字欧元的潜力方面发挥了重要作用。2020 年底，意大利银行协会宣布开展数字欧元实验，主要集中在两个方面：技术基础设施的可行性，分布式账本技术支持的货币可编程性应用场景。②“Italian Banking Association Launches Digital Euro Project,”Ledger Insights,December 22,2020.德国央行2021年3月测试了一种基于区块链的分布式电子证券分类账，并研究将区块链技术和智能合约与传统支付方式结合使用。③The Bundesbank’s Trigger Solution, Deutsche Bundesbank,The Monthly Report,Vol.73,No.4,April 2021,pp.67-69.此外，西班牙、立陶宛等多个成员国央行都进行了侧重点不同的央行数字货币实验。

（二）加快明确数字欧元法律框架。欧盟一直高度重视法律建设，同样重视数字欧元战略实践中的法律框架建构。根据欧盟法中的授权原则，欧盟创建央行数字货币需要坚实的法律依据。基于欧洲央行的权限，使用数字欧元作为法定的欧元纸钞、硬币的补充，是合法的。④Annelieke A. M. Mooij,“European Central Bank Digital Currency: The Digital Euro. What Design of the Digital Euro Is Possible within the European Central Bank’s Legal Framework?”BRIDGE Network Working Paper Series,No.14,May 2021,p.20.但是，数字欧元的设计和发行运营涉及众多政策选择和细节，需要明确的法律基础。2022 年4 月，负责提出立法倡议的欧盟委员会就数字欧元立法开启公共咨询和相关定向咨询，以征集专业和公众意见，为2023 年提出数字欧元法案作准备。数字欧元法案将建立和规范数字欧元作为一种新形式央行货币的关键设计特征和基本面，以契合《欧盟运作条约》（TFEU）第127条关于欧洲央行维护价格稳定之职责的规定，为数字欧元奠定法律基础。根据欧洲央行等欧盟各机构及其主要领导人的意见，现已确定作为数字欧元法案基石的主要原则。

第一是数字欧元的主权属性。这是数字欧元的根本性质。欧洲央行开发数字欧元的重点是零售央行数字货币，旨在为每个人创造使用央行货币进行数字零售支付的可能性，确保公共资金在日常交易中仍然可以广泛获取和使用。数字欧元报告指出，数字欧元可与其他形式的欧元（如现金欧元、央行储备和商业银行存款）等值兑换，是以数字形式记录的欧元系统的负债，作为现金的补充而不是替代。在民众越来越多地以电子方式进行支付的世界，数字欧元将为所有人提供使用央行货币进行支付的额外选择，提供与纸币相同的服务：获得一种免费、易于使用且在欧元区普遍接受的安全支付工具，这也是发行数字欧元的一大关键政策目标。①Seraina Grünewald,Corinne Zellweger-Gutknecht,and Benjamin Geva,“Digital Euro and ECB Powers,”Common Market Law Review,Vol.58,No.4,2021,pp.1029-1056.

第二是高标准的隐私和数据保护。这是数字欧元的关键原则，②Christine Lagarde and Fabio Panetta,“Key Objectives of the Digital Euro,”ECB,July 2022.也是其区别于其他央行数字货币的最显著特征。隐私必须从一开始就嵌入设计中，避免整个支付系统内用户交易的可追溯性，保护交易过程的匿名性，并解决、减轻中央实体和市场主体过度干涉有关人员隐私的风险，遵守“数据最小化原则”。

第三是保证金融稳定，避免数字欧元成为投机对象。这是数字欧元的底线原则。欧洲央行执委兼央行数字货币工作组主席帕内塔（Fabio Panetta）指出，为了避免干扰金融体系的运作，数字欧元要成为一种方便的支付手段，而不是一种有吸引力的投资形式，需要确保数字欧元不会破坏商业银行体系、取代现金、挤压创新或成为较小国家的影子货币。③Fabio Panetta,“Central Bank Digital Currencies: Defining the Problems,Designing the Solutions,”ECB,February 18,2022.

（三）稳步推进数字欧元路线图。欧盟在对央行数字货币的探索过程中，形成了明晰的数字欧元发展路线图，显示数字欧元战略实践总共要历经研究、审查、调查和实现四个阶段。

首先，研究和审查阶段的目标任务现已完成。在充分研究探索的基础上，2020 年10 月2 日，欧洲央行正式发布数字欧元报告，系统研究了数字形式的中央银行货币——数字欧元，包括原因、潜在影响、功能设计可能性、技术和组织方法以及可能的后续工作，开启对数字欧元项目的审查阶段。在这一阶段，进行相关技术实验的同时，欧洲央行发布了一份调查问卷，以收集公众对发行数字欧元的好处和挑战及其可能设计的看法。2021 年4 月，欧洲央行发布了面对公众的咨询结果和综合分析报告，指出公众和专业人士对于这种数字货币的最大关切首先是隐私性（43%），其次是安全性（18%），以及在整个欧元区支付的能力即泛欧覆盖面（11%）、无额外成本（9%）和离线可用性（8%）。④Eurosystem Report on the Public Consultation on a Digital Euro,ECB,April 2021,p.10.

其次，调查阶段工作正在有序推进。2021 年7月14日，欧洲央行宣布决定启动数字欧元项目的调查阶段，这也标志着审查阶段的结束。调查阶段于2021 年10 月开始，为期两年，研究如何设计数字欧元并将其分发给零售商和公众，及其对市场的影响和欧洲法律法规可能需要的修改。在此阶段的基础上，将作出对于是否开发数字欧元的决定。预计到2023 年底，调查阶段将转为实现阶段，以开发和测试提供数字欧元所需的技术解决方案和业务安排，这可能需要3年时间。此后，欧洲央行才会决定是否真正发行数字欧元。⑤“Eurosystem Launches Digital Euro Project,”ECB, July 14,2021.2022 年3 月，欧洲央行发布关于支付偏好的报告，作为数字欧元调查阶段的部分工作，定性研究了新型数字支付方式的特征，探索了数字欧元的可能应用场景；9 月，欧洲央行宣布将与西班牙凯克萨银行（Caixabank）、法国支付和交易服务商世界线（Worldline）、美国亚马逊公司等合作开发数字欧元不同功能的基础架构。

数字欧元路线图的稳步推进使数字欧元的开发进展走在主要发达经济体央行数字货币的前列，领先于尚处理论研究和政策辩论阶段的美英央行数字货币建设，与日本基本同步。

二、欧盟数字欧元发展的动因

不同国家的经济金融环境、国情不同，央行数字货币的发行动机并不相同，对央行数字货币的关注点、侧重点也不一样。欧盟数字欧元开发工作有它自己的动机和原因，主要缘于自身战略动机和外部战略压力。

欧盟自身在数字欧元发展方面具有多重战略动机。首先是数字经济发展的需要。数字化转型是欧盟推动经济社会转型发展的两大支柱之一，是欧盟推动经济复苏与应对大国竞争的关键抓手。而欧元的数字化是欧盟数字化转型战略的题中应有之义。在数字经济时代，欧盟失去了工业经济时代长期领先的光环，明显落伍。联合国贸发会议发布的年度《数字经济报告》显示，全球数字经济的财富及其创造力长期以来高度集中于美国和中国，2019 年两国合占全球70 个最大数字平台市值的90%，而欧洲在此类平台市值中的份额仅4%。①Digital Economy Report 2019, United Nations Conference on Trade and Development,September 2019,p.xvi.欧洲议会2020年发布的《欧洲数字主权》报告承认，欧盟在数据收集与数据可及性上落后于中国，数字人才储备上落后于美国，在数字领域依赖外国技术。欧盟已意识到其在数字化进程的国际竞争中处于相对落后的位置，高度重视数字化发展的影响。②Tambiama Madiega, Digital Sovereignty for Europe, European Parliamentary Research Service Ideas Paper,July 2020,p.2.新冠肺炎疫情更是激发了欧洲提高数字技术能力和独立性的动力。

从2020 年2 月开始，欧盟密集出台《人工智能白皮书》《欧洲数据战略》《欧洲新产业战略》《2030数字罗盘：欧洲数字十年之路》等政策文件，以数字基础设施建设为具体途径，加快欧盟数字化转型，以确保欧洲数字经济的领先优势和竞争能力。数字欧元的发行可以促进经济数字化，带来创新机遇和新的商业模式，支持各行各业发展，创新欧洲经济。③Tanja Heßdörfer, “Digital Euro Will Bring Innovation Opportunities,”OMFIF,October 19,2021.在一定程度上，它能够填补提供数字支付解决方案，使支付服务提供商的业务流程更有效率进而降低成本，还可以将数字欧元用于支持金融部门的数字化，从而支持更多企业，尤其会刺激初创企业的发展，促进更广范围的经济增长，助推欧盟到2030年实现数字化转型的目标。

其次是推进单一市场建设的需要。欧盟单一市场一直是欧洲一体化进程的标志性成就，旨在确保人员、货物、服务和资本在欧盟范围内的自由流动。但是，欧盟单一市场建设近30 年来，欧盟各成员国间仍然存在明显的技术、法律和官僚机制障碍，特别是金融服务等领域仍然固守成员国内部市场，电子商务等领域的规则、标准和实践在成员国间也有很大差异。而单一市场的成败是攸关欧盟前途的政治和安全问题，也是现实的经济问题。欧洲议会的研究显示，完整的欧盟单一市场带来的经济收益相当于欧盟GDP 的5%至8.6%，其中，欧盟数字单一市场建设带来的收益将是最大的。④Marco Hafner,“Why the EU Single Market Has Still Not Reached Its Full Potential,”Rand,November 8,2017.

2022 年6 月，欧洲工业圆桌会议（ERT）等五家主要的欧洲商业协会联合向欧盟内部市场专员布雷顿（Thierry Breton）发出公开信，要求欧盟委员会减少市场分散化和恢复停滞不前的单一市场以推动欧洲一体化进入新阶段，将数据流动自由确立为人员、商品、服务和资本之外的单一市场“第五自由”。⑤Businesses Call for Fresh Political Engagement to Renew Economic Integration in the Single Market, Joint Statement by Eurochambres,Business Europe, DIGITALEUROPE, ERT and EuroCommerce, June 27,2022,p.2.

央行数字货币作为数字时代数字技术和国家权力的集大成者，在消除市场壁垒特别是金融和数字市场领域的壁垒方面具有潜力。欧盟希望通过提升数字欧元在欧元区内的普遍可用性，推动成员国共同完善单一数字市场建设，进而融入并推动数字时代欧洲的一体化进程。⑥宋鹭、李欣洁、蔡彤娟：“数字欧元的典型特征、深层机制与前景分析”，《国际贸易》，2022年第4期，第91页。此外，作为一种潜在的货币政策选择，数字欧元将维护货币政策传导机制，增加货币政策传导渠道，提升货币政策的有效性，促进市场间的连通。同时，数字欧元将可能改善欧元系统的信息供应，如数字欧元交易可以作为中央银行的额外信息来源，进而帮助维持甚至增强欧元系统实时收集金融数据的能力，这有助于消除金融市场碎片化。

（二）欧盟外部的战略压力助推了数字欧元的发展。面对政治、经济、科技大变局下的整体国际权力格局变迁和大国竞争回归，欧盟感受到前所未有的外部战略压力，这催生了其自主性战略构想。从这个意义上说，数字欧元战略的实施可谓欧洲自主性战略的一项重要目标和内容。

首先，欧盟面临数字货币时代货币主权的竞争。私人科技巨头开发的数字货币和其他国家央行数字货币的蓬勃发展挑战了欧元在欧洲地区的主权货币锚地位。在私人数字货币方面，近年来，比特币、私人科技巨头支持的数字货币等非主权货币空前发展，并在全球范围内积极推动货币传输的去中心化，在占据一定的市场后逐渐侵蚀主权货币的地盘，挑战主权货币的地位，造成金融生态的去政府化。然而，货币稳定和支付系统的平稳运行向来取决于个人获取、使用主权货币的广泛性和自由度。因此，面对私人数字货币的强力竞争，为了抵消各大型科技公司主导之加密货币的风险、避免对欧元的金融稳定性和货币政策产生不良影响，央行货币必须能够填补生产体系及金融体系中所有空隙，作为锚的欧元必须以适应数字经济需求的形式提供价值和服务。①Markus Brunnermeier, Jean-Pierre Landau, The Digital Euro:Policy Implications and Perspectives, Policy Department for Economic,Scientific and Quality of Life Policies, European Parliament, January 2022,p.22.数字欧元发展提上日程是题中应有之义。

在央行数字货币方面，数字时代的主权数字货币是以国家信用为背书的法定货币的数字化，具有法偿性，其重要性毋庸置疑，因而央行数字货币是未来货币变革的重要方向、大势所趋，目前主要国家都在积极研究、布局实验基于主权信用的央行数字货币。未来央行数字货币领先者无疑有先机赢得更大的市场份额。如果欧元数字化落伍，欧洲地区将出现货币替代，主权货币锚将旁落，货币主权将失去根基。因此，法国央行行长维勒鲁瓦（François Villeroy de Galhau）表示，“在数字货币和支付方面，欧洲必须尽快采取必要的行动，否则将面临货币主权受到侵蚀的风险，而这是不可接受的”。②François Villeroy de Galhau,“Roads for the Future: Central Bank Digital Currency (CBDC) and Innovative Payments,”Banque de France,June 29,2021.时任德国财长肖尔茨更是直言不讳：“这样的支付系统将有利于（欧洲）金融中心及其融入世界金融体系，我们不应该把这个领域留给中国、俄罗斯、美国或任何私人供应商。”③Nikhil Raghuveera,“Design Choices of Central Bank Digital Currencies Will Transform Digital Payments and Geopolitics,”Atlantic Council,April 23,2020.货币数字化已然成为一些国家的地缘政治工具，数字欧元发展并在央行数字货币领域占据领先地位的地缘政治压力正在增大。

其次，欧元面临国际化水平有待提升的压力。经济主权是欧盟自主性战略构想的重要支柱，而加强欧元的国际使用是实现经济主权的核心要义之一。多年来欧元的国际化停滞不前，国际地位实质性下降，不足以保护自身经济安全。加强欧元的国际地位攸关欧洲一体化、欧洲经济自主权、欧洲经济韧性乃至欧洲在世界上的影响力。欧元国际地位的提高能够使欧盟更好地保护其公民和企业，维护其价值观并促进其利益，还将使国际经济不易受到与单一主导货币相关的冲击，有助于提高国际金融体系的弹性。从2018 年9 月时任欧盟委员会主席容克提出要加强欧元的国际作用开始，欧盟陆续推出一系列推进欧元国际化的政策宣示和措施，以使欧元成为一个更具主权特性之新欧洲的脸面和工具，并将确保欧元在国际上发挥更大作用视为经济和金融领域战略自主权的三大支柱之一。④The Hour of European Sovereignty--Authorised Version of the State of the Union Address 2018, September 2018, pp. 10-11; Council Conclusions on Achieving the EU’s Economic and Financial Strategic Autonomy in an Open Economy: One Year after the Commission’s Communication,Council of the European Union,March 29,2022,p.3.

货币的全球吸引力取决于数字化不太可能改变的国家基本面，但数字支付方式特有的属性可以使货币的国际采用更简便，如更具安全性、低交易成本和捆绑效应。央行数字货币的特定设计对于其全球推广以及最终以它计价的货币的国际作用非常重要。因而，不少国家给央行数字货币赋予促进国际使用的价值。在此情况下，欧元的数字化使人们对其国际化寄予厚望。欧洲央行指出，创建数字欧元有助于填补现有跨境货币支付基础设施的空白或改善其效率低下的情况，特别是通过改善不同货币支付系统之间的互操作性，进一步提高欧元国际地位。⑤Report on a Digital Euro,ECB,October 2020,p.14.欧元在数字时代发挥更大作用必须以创新的数字金融解决方案和有效的欧元数字支付为基础，以应对数字时代的新形势和新要求。借助数字欧元的研究和推广应用，欧盟希望欧元把握数字货币的时代潮流，在数字化方面取得创新突破，确保数字欧元作为主权数字货币在国际应用中的竞争优势。①邓宇：“欧元再国际化面临的新形势与未来思考”，《银行家》，2021年第10期，第100～103页。

三、欧盟数字欧元发展的前景

数字欧元的开发是一项创新性工程，面临很多现实和潜在的挑战，其前景取决于如何实现平衡发展、如何应对各种挑战，取决于能否实现数字欧元战略的既定目标。

（一）多重目标难以协调。欧盟在实施数字欧元战略的过程中，设定了一系列原则和政策目标，以照顾各相关方的利益诉求，但很多目标难以兼顾甚至是竞争性的，能否完全实现尚有很大疑问。

首先，高标准的隐私要求与公共政策目标难以平衡。高标准隐私保护要求避免整个支付系统内用户交易的可追溯性、保护交易过程的匿名性，并解决、减轻中央实体和市场主体过度干涉有关人员隐私的风险，遵守“数据最小化原则”。这可能有悖于打击洗钱、恐怖主义融资和逃税漏税等非法活动的公共政策目标，不符合欧盟一直以来追求的公共利益。如何判断利弊和寻求这些利益之间以及这些利益目标与私密性保护之间的平衡，并非易事。

其次，包容性要求与成本效益目标相冲突。数字欧元需要满足的核心目标之一就是包容性，这意味着要确保欧元区所有人口都能无歧视、无障碍、无差别地使用数字欧元，而且基本服务免费，也无需银行账户或特定知识门槛。但是，欧洲国家数字基础设施较为落后。无论欧元区数字基础设施的完善，还是技术上的重大创新，都需要大量投入。同时，欧洲银行业联盟（EBF）要求，在发布数字欧元之前，应该估算其建立、集成、运营等一系列操作成本及其与预期收益的差距，同时考虑其他私人解决方案以及对现有解决方案的影响，而且任何与开发相关的费用都应由欧元系统承担。欧洲央行则要求，数字欧元的设计应最大限度地降低既有支付系统的成本，从而使货币和支付的生态系统更加具有环保性。

（二）区内数字环境参差不齐。从深层次看，数字欧元的顺利普及受制于欧盟内部数字环境发展水平的较大差异，涉及客观条件和主观认识，需要欧洲央行和各相关方付出更多更大的努力。

首先，欧盟数字基础设施发展不充分、不平衡。数字基础设施是数字市场和数字应用发展的必要条件，而欧盟的数字基础设施相较于经济水平明显落后。网络宽带速度是衡量数字基建的重要标准之一，但欧盟的移动和固定带宽平均速度截至2021年9 月均低于其他主要发达国家和中国。②“Speedtest Global Index,”Speedtest,September 2022.同时，欧盟不同地区之间的数字基础设施差距也较大。如互联网接入率，欧洲北部和西北部为最高、达到94%以上，中部和西南部则为89%以上，南部和东部只有75%以上；城乡之间的差距更大，城市地区为82%以上，农村地区只有62%以上。③Robin van Kessel, Brian Li Han Wong, Ivan Rubinić, Ella O’Nuallain, Katarzyna Czabanowska,“Is Europe Prepared to Go Digital?Making the Case for Developing Digital Capacity:An Exploratory Analysis of Eurostat Survey Data,”Plos Digital Health,February 2022,pp.5，9.互联网基础设施建设的不平衡使数字欧元在推广应用中面临很大障碍。

其次，欧盟成员国民众对数字欧元的认识及支付习惯存在较大差异。数字欧元的主要目的是在日益数字化的世界中保持央行货币的可接受性和可用性。为了让数字欧元发挥这一作用，人们需要具备应用能力并愿意使用它。一般来说，一个地区经济金融越发达，消费者对数字货币这一支付工具的需求越强，但是支付习惯、安全风险考虑等方面因素是变量，有时会在其中起到逆转作用。在欧元区国家的日常交易中，整体上看，使用率最高者是现金支付方式，其在西班牙、塞浦路斯等国为最高比例，均达到80%以上；而在芬兰、荷兰等国家，非现金支付方式的使用率更高，达到65%以上。④Study on the Payment Attitudes of Consumers in the Euro Area(SPACE),ECB,December 2020,p.19.从支付习惯的差异可以看出，数字欧元实现泛欧洲支付的任务十分艰巨。同时，欧盟成员国民众对数字欧元的接受度不尽相同。荷兰民众认知度和接受度较高。荷兰央行2021 年6 月的一项调查显示，该国大约一半人愿意在中央银行开立数字欧元的经常账户，这表明数字欧元在荷兰很有潜力。德国的情况则不太乐观。德国央行2021 年的一项调查显示，该国3/4 以上的人没有听说过数字欧元，还有一半以上的人对未来引入数字欧元持怀疑态度。①Guillaume Lepecq,“Germans Are Skeptical about a Digital Euro and Object to Cash Payment Limitations,”Cashessentials, June 25,2021.

再次，欧盟成员国在数字领域的制度规则不够统一。欧盟立法往往允许成员国根据本国国情进行差异化转换，而欧盟委员会的执法政策对成员国突破欧盟立法，引入国家规则或行政要求的行动缺乏针对性，这导致欧盟成员国在诸多领域各自为政，特别是新兴的数字技术和经济领域。在单一数字市场战略的背景下，2022 年7 月欧洲议会通过了《数字市场法》（Digital Markets Act）和《数字服务法》（Digital Service Act），标志着欧盟往一套统一的数字规则前进了一大步，但这两部法律聚焦的内容更为宏观，侧重于规范数字市场秩序，未能实现避免数字单一市场监管碎片化的目标。欧盟要想真正实现成员国制度规则的统一还需要多方努力，如欧洲议会在数字欧元法案中厘清确定相关规则位阶，等等。

（三）金融风险应对机制不相匹敌。欧盟金融风险应对机制本来就不够完善，更加难以与数字欧元的金融风险相匹。这是一项艰巨的挑战。

欧盟目前的金融风险应对机制缘自全球金融危机和欧债危机。2008 年爆发的全球金融危机极大地冲击了欧洲金融市场，引爆了欧洲的主权债务危机，暴露了欧洲银行业务的国际化和银行业监管的国家化之间的内在矛盾，使得欧元区国家认识到长期以来欧元区金融系统的分散化、破碎化难以抵挡债务风险和危机，因而反推欧洲银行业联盟的成立以及欧洲稳定机制、单一处置基金两大金融稳定工具的运用。欧盟希望通过获得金融监管权并建立金融风险共担机制来推动金融一体化，解决统一货币和分散监管之间的矛盾，其核心诉求就是打破银行业同主权之间的负反馈效应，建立一个对风险统一预警、统一处置的机制，防止金融市场分割，实现金融、货币政策的统一传导。②尹晓君、林林：“欧洲银行业联盟评述”，《银行家》，2013年第9期，第87～90页。经过多方多轮谈判在欧债危机过去5 年后才达成艰难的一致，促成以“单一监管机制”“共同存款保险机制”和“单一清算机制”三大支柱组成的欧洲银行业联盟的落地。然而，因为涉及欧盟和成员国法律的修改，这些机制建设的程序复杂和过程漫长，欧元区核心国之间尚未达成完全一致意见，尤其德国还表示反对，加上欧洲银行业面临数字化和可持续发展的挑战等原因，欧洲银行业联盟至今尚未完全发挥上述三大机制应有的功能。

其次，数字欧元带来了新的金融风险。在英美市场导向型金融体系中，资本市场尤其是股票市场在资源配置中发挥核心作用；在欧洲大陆的银行导向型金融体系中，银行中介是金融体系结构的核心部分。银行管理存款和支付、发放和分配信贷，并在这个过程中以银行存款的形式创造货币；数字货币的出现则将冲击银行现有的商业模式。数字欧元的发行可能会以多种方式对欧盟银行中介和金融体系产生负面影响。③Fabio Panetta,“Evolution or Revolution? The Impact of a Digital Euro on the Financial System,”ECB,February 10,2021.

数字欧元的可获得性有可能促使出现私人存款走向数字货币的结构性转移，使银行的资金更加具有脆弱性，削弱银行的盈利和信贷分配能力以及为实体经济融资的能力，引发欧洲银行业联盟担心“数字化挤兑”和周期性、结构性金融脱媒现象。欧洲央行提出了一种分层薪酬结构（tiered remuneration system）的解决方案对数字欧元持有量进行限制，以确保数字欧元不会成为一种与其他金融工具竞争的投资形式，并初步考虑允许个人平均持有3000至4000 数字欧元。④Fabio Panetta,“The Digital Euro and the Evolution of the Financial System,”ECB,June 15,2022.但是，考虑到欧元区拥有3.4 亿人口，如果都按照限额把银行存款转换成数字欧元，欧元区存款将海量减少，银行的平均贷存比（LDR）将显著上升，立陶宛、爱沙尼亚等小国将首先受到严重冲击。

在危机时期，风险可能更加明显。当存款人对整个银行业的信心下降时，流动资产可能会更加快速地从商业银行转移到数字欧元，这会增加银行挤兑的可能性和严重性以及发生频率，从而削弱金融稳定。这种风险甚至可能自我实现，导致储户减少银行存款，并在正常时期放大波动性。

结语

面对一系列困难和挑战，在后续工作中，欧盟将在正式发行之前对数字欧元进行全面、平衡的评估，征集公开意见，并与国际清算银行（BIS）等国际组织、其他成员国央行及大型金融机构合作。事实上，设计一个满足欧盟所有相关方要求的数字欧元是极其困难的，需要在各种政策目标之间进行权衡取舍，而如何取舍最终将是一个政治决定。①Alexander Bechtel and Daniel Otto-Schleicher,“Possible Characteristics of a TIPS-Based Digital Euro,”EU Blockchain Observatory and Forum Working Paper,2021,p.10.而数字欧元获得欧盟各机构和主要成员国的广泛支持。在2022 年初庆祝欧元流通20 周年时，欧盟对欧元的未来作了规划与展望，数字化是其中的重点工作。欧盟委员会主席冯德莱恩表示，“欧元是未来货币，未来几年将成为数字货币。”欧洲央行行长拉加德称，“我们将更新这些纸币的面貌，并赋予它们数字维度。”②European Commission,“20 Years of the Euro in Your Pocket,”January 1,2022.欧元区成员国普遍强调“欧元必须适应数字时代，支持欧洲央行关于货币数字形式的工作”。③“Reflections on 20 Years of the Euro:Joint Article by Eurogroup Members，”Eurogroup,December 31,2021.欧盟经济界的代表德国工业联合会（BDI）认为，引入数字欧元可以带来益处。④BDI,“Responsible Coexistence with Autocracies in Foreign Economic Policy Making,”Discussion Paper on Shaping Global Economic Relations with Systematically Challenging Counterparts,July 2021,p.9.德国、法国、西班牙等主要成员国都已公开表示支持欧洲央行的数字欧元工作。

关于央行数字货币对现行国际货币体系能产生多大的影响，在学界一直有争议。有些研究认为央行数字货币将颠覆现有的国际货币格局，有些研究则认为它只是一种噱头，还有的研究指出它将在跨境支付等特定领域发挥关键作用。但无论如何，多数国家及主要经济体都在加快发展央行数字货币，全球央行数字货币体系轮廓日益清晰。在此情况下，针对央行数字货币的全球治理逐渐成为需要大国合作的议题。二十国集团（G20）、BIS、国际货币基金组织（IMF）、金融稳定理事会（FSB）等国际组织和机构已在开发规则、监管标准、跨境支付等领域启动央行数字货币方面的全球合作。

货币与权力如影随形，央行数字货币的逐渐普及将给国际货币权力竞争增添新的维度，从而推动国际政治格局和形势的嬗变。由此可以推知，全球央行数字货币竞争不可避免且会逐渐加剧。全球央行数字货币竞争将成为未来国际货币权力竞争和国家间竞争的重要领域。由于制度创设的初始优势很可能转化为长期优势，当新的国际议题出现时，大国肯定会将自身的偏好纳入新的国际制度和规则设计中，从而锁定对己有利的利益分配结构。⑤田野：“大国竞争的根源：基于报酬递增机制的分析”，《中国社会科学》，2022年第9期，第98～99页。因而，围绕央行数字货币这一新议题的竞争，值得关注的问题除了开发的先后和进度的赶超等，还有在相关国际标准和规则制定上的主导权竞争。作为欧元区内且开发进度领先的央行数字货币，数字欧元强调隐私保护等规范性特征，欧盟积极参与央行数字货币国际合作，有意借此引领和输出央行数字货币的相关规则和标准。特别是，2021 年10月，欧盟与七国集团（G7）其他成员共同发布《零售央行数字货币的公共政策原则》的报告，提出了货币和金融稳定、数据隐私和运营弹性等13项共同指导原则。⑥G7, Public Policy Principles for Retail Central Bank Digital Currencies(CBDCs),Ministry of Finance,Japan,October 2021.这是全球首个央行数字货币技术规范和行动准则，其中充分汲取了欧洲的数字货币理念。未来，央行数字货币将成为大国之间合作与竞争的一个新兴领域。