欧盟能源安全政策调整及其影响*

董一凡

[内容提要] 欧盟根据其面临的能源和地缘安全新形势，大幅调整能源安全政策，能源政策呈现武器化、国家化以及对环境因素的忽视等特点，其核心目标从维护能源供应安全转为服务于俄西战略对抗。地缘安全观念对能源政治认知的重塑、供应安全担忧的泛化和能源危机的经济挑战等，推动了欧盟能源政策调整的主要推动因素。目前，欧盟能源安全政策调整已使欧俄能源相互依赖关系趋于弱化，但欧盟能源供应对外依赖性大、脆弱性高的状况很难改变，并且给全球能源格局和低碳发展进程带来较大负面影响。

长期以来，在全球能源和地缘政治变局中，欧盟将能源安全政策的建构和适时调整作为维护自身能源供应稳定和经济利益的重要手段。由于俄罗斯与欧盟之间能源经济关系极其密切，乌克兰危机给欧洲安全格局和地缘政治带来颠覆性冲击，欧盟需要顺应形势变化，大幅调整能源安全政策，这对欧盟自身能源安全现状、绿色转型发展前景乃至全球能源版图产生重要影响。本文拟总结欧盟能源安全调整的新特点，分析其主要推动因素，并展望其前景。

一、欧盟能源安全政策新特点

欧盟作为能源高度依赖进口的全球第三经济体，将能源安全特别是供应安全视作其经济安全的重要领域。20世纪70年代以来，欧盟逐步建立和完善其能源安全政策框架，并根据全球能源格局和地缘政治环境变化不断调整。2022 年的乌克兰危机推动欧盟能源安全政策出现颠覆性变化，体现出新的特点。

其一，能源安全政策武器化。自20 世纪50 年代末欧洲国家能源消费主力从煤炭转向石油以来，欧盟能源安全政策即基于化石能源高度依赖进口的基本情况，主要政策目标一直体现在经济层面，即通过维护能源供应的安全稳定性来保障自身经济利益。能源在国际关系层面是政治性极强的问题，但欧盟长期秉持以多元化和政治合作的战略处理相关关系，这也是符合欧盟现实利益的选择。显然，欧盟一直将地缘政治作为制定和实施能源安全政策的重要考虑因素，并始终坚持经济利益优先的能源安全政策。2014 年乌克兰危机后，欧盟委员会发布《欧洲能源安全战略》，比以往更强调应对市场冲击和供应中断的能力，但也承认在石油领域中欧盟与俄罗斯“相互依存”且“供应并未受到直接威胁”，①European Energy Security Strategy, European Commission，May 28，2014，pp.2-8.显示其继续认可相互依赖的互利性。近年来，随着全球大国竞争加剧，各国间经济相互依赖关系成为大国对抗的工具，武器化趋势愈发明显。大国特别是美西方国家根据其安全和地缘政治认知，往往谋求通过将经济依赖关系武器化打击战略对手，不惜将互利共赢变成经济利益共输的零和博弈。①Henry Farrell and Abraham L. Newman, “Weaponized Interdependence:How Global Economic Networks Shape State Coercion”,International Security，Vol.44，No.1,2019,pp.42-79.2019 年实现领导层换届后，欧盟不断强调构建和维护“欧洲主权”，主要举措之一就是打造所谓地缘政治委员会，将自身地缘经济资源和力量视为地缘政治工具，以达到影响大国政治、服务自身经济和外交利益的目的。②Lili Bayer，“Meet von der Leyen’s‘Geopolitical Commission’，”https://www.politico.eu/article/meet-ursula-von-der-leyen-geopoliticalcommission/（上网时间：2022年10月3日）

2022 年2 月底以来，欧盟对欧亚地缘政治和安全认知彻底发生改变，德国总理朔尔茨将其称作“时代转折”，欧盟及其成员国整体将俄罗斯视作安全威胁和敌手。欧盟看待欧俄能源相互依赖的态度发生转折，从视其为经济利益保障，转而将其视作与俄对抗的地缘经济武器。2014 年乌克兰危机后，欧盟对俄实施的经济制裁聚焦于金融融资和技术装备出口，仅从资金和技术领域对俄能源产业予以打击，未直接打击俄对欧盟及国际市场能源出口。而自2022 年2 月以来，欧盟先后实施多项能源制裁，包括6 月宣布对俄罗斯船运石油和部分管道油实施禁运，8 月起对俄实施煤炭禁运，壳牌、道达尔等欧盟能源企业从俄全面撤资，以及在船运、保险、融资、结算等金融和服务领域切断俄与国际市场能源交易，软性措施则包括制定并落实“2022 年底前将俄天然气进口同比减少2/3”的共同目标。俄罗斯经济对欧俄能源关系依赖程度比欧盟更大，2020 年俄占欧盟石油、天然气、煤炭的进口比重分别达36.5%、41.1%和19.3%，③Eurostat,“The EU Imported 58% of Its Energy in 2020 ,”https://ec. europa. eu / eurostat / web / products-eurostat-news/-/ddn-20220328-2.（上网时间：2022年8月1日）而疫情前俄GDP 的30%和政府预算的50%依靠油气收入，2021 年欧洲占俄原油出口的60.5%④Ben Cahill，“Oil Market Cannot Afford to Lose Russian Supplies，”https://www.csis.org/analysis/oil-market-cannot-affordlose-russian-supplies.（上网时间：2022年10月3日）和天然气的60.4%⑤“BP Statistical Review of World Energy - 2022 | 71st Edition，”https://www.bp.com/content/dam/bp/business-sites/en/global/corporate/pdfs/energy-economics/statistical-review/bp-statsreview-2022-full-report.pdf.（上网时间：2022年10月3日），欧洲是其最大市场。因此欧盟无疑在利用其市场杠杆优势，将欧俄双方能源关系“武器化”。正如欧委会主席冯德莱恩指出，欧盟的全面制裁就是为不惜代价给俄罗斯经济制造损失，⑥“Press Statement by President von der Leyen on a New Package of Restrictive Measures against Russia，”https://www.eeas.europa.eu/delegations/ukraine/press-statement-president-von-der-leyen-new-packagerestrictive-measures_en?s=232.（上网时间：2022年10月3日）欧洲对外行动署亦将俄煤炭出口下降列为“打击俄经济的成效”。⑦“The Strategy Against Russia Is Working and Must Continue，”https://www.eeas.europa.eu/eeas/strategy-against-russia-working-andmust-continue_en.（上网时间：2022年10月3日）欧盟并非不知能源制裁和欧俄能源关系脱钩对自身的经济危害，但仍坚持并持续收紧制裁，这意味其能源安全政策已偏离以能源供应安全促进经济安全的轨道。

其二，市场化褪色，国家化显现。长期以来，欧盟能源安全政策与欧洲构建单一市场的进程具有相同的逻辑，即通过在电力、天然气、可再生能源等行业构建内部充分竞争、互联互通的共同能源市场，破除行业垄断和非自由规则等掣肘，以行业自由化来促进能源生产积极性，增强国家间、区域间互通有无的能力，进而增加供应及降低价格，达到增强能源供应安全的目标。对外市场规则上，欧盟主张推动能源生产国和消费国一道建设共同接受的开放市场，在激励国际能源贸易和投资的同时，推动欧盟能源市场规则的国际化延伸。“构建一体化自由市场”的内容写入《里斯本条约》，市场自由化政策也被视作欧盟能源安全政策支柱之一。⑧崔宏伟：“欧盟能源安全战略分析的三种理论视角”，《德国研究》，2010年第3期，第32～33页。2022 年2 月以来,欧洲能源危机愈发严峻，欧盟及主要国家将此视为非正常状态，冯德莱恩呼吁对天然气和电力市场“紧急干预”。在现有市场机制运行下，欧洲能源价格和供应状况愈发偏离正常轨道，欧盟及各成员国在能源安全政策上的国家干预色彩愈发浓厚。欧委会高级官员承认，欧盟当前相关能源紧急政策具有收入再分配和公共调控性质，目的是应对俄罗斯引发的能源危机。

一是直接干预能源价格。能源虽是国计民生的关键要素，但欧盟长期以来仍重视能源市场自身调节作用，倾向于对消费端补贴来调节价格波动，平衡经济社会影响。但此次能源危机中，欧盟直接由官方出面进行价格干预，比如2022 年10 月欧盟峰会支持设定天然气批发价格上限，提出并实施给来自俄罗斯石油设定价格上限的政策，欧委会则提议给可再生能源、煤炭、核能等成本较低发电厂商设定180 欧元/兆瓦时的“超额收入上限”，改革欧盟天然气以荷兰TTF 天然气期货价格为基础的价格形成机制等，标志着欧盟在危机背景下，能源政策的非市场经济导向明显上升。二是能源调控政策的指令色彩加深。过去欧盟对能源市场和能源行业提出规则指令，聚焦于订立宏观的发展目标、原则性市场规则以及具体技术性标准等，几乎没有对能源消费、储备等提出紧急硬性计划。而2022年以来，欧盟认为其能源状况处于“非常时期”或“战时状态”，政策计划性明显增强，并且带有配给制色彩。如欧盟确定2022 年11 月前保证其天然气库存达到其储气库储量的80%的目标，并在2023年起将这一指标提升至90%。①European Commission,“Commission Outlines Options to Mitigate High Energy Prices with Common Gas Purchases and Minimum Gas Storage Obligations,”https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_22_1936.（上网时间：2022年8月4日）消费层面上，欧盟提出将2022年8月至2023年3月期间的天然气消费量较往年水平削减15%，削减淋浴、电器使用、公共场所供暖、天然气发电等方面能源消费，9 月又提出成员国有义务在本国每日电价高峰时段减少5%的电力消费，并要求在2023 年3 月达成降低10%总电力消费的目标。②European Commission,“Proposal for a Council Regulation on an Emergency Intervention to Address High Energy Prices，”https://eurlex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=COM%3A2022%3A473%3AFIN.（上网时间：2022年10月4日）各成员国为落实欧盟层面立法，纷纷就生产和消费领域能源消费的限制提出政府指令。三是公共手段介入能源企业经营。在过去很长时间，欧盟对于能源企业的政策一直坚持市场化导向，如通过拆分过于庞大企业等反垄断操作，推动国有能源企业私有化等。当前能源危机却造成欧盟能源企业经营状况的严重差异。一方面从事勘探、开采、冶炼等上游跨国企业因化石能源价格暴涨而利润激增，另一方面向企业和居民提供电力、天然气的公共服务能源企业则因能源现货和期货价格暴涨，使其履行现有合同因价格差距过大而出现大幅亏损。而且，公共服务企业过去在期货市场持有空头头寸进行价格对冲的惯常操作，也因能源现期货价格上涨而面临严重财务亏损，破产风险大增，甚至可能引发系统性金融风险。在此背景下，欧盟及各国加强了对能源企业经营的介入。对于高利润的化石能源生产企业，欧盟提出设立“临时收入上限”机制，实则是征收超额利润的暴利税，用于补贴消费者以及受能源危机冲击的企业。另一方面，欧盟各国在能源危机背景下掀起新国有化浪潮，以防止能源企业倒闭或减产，导致能源供应出现更大挑战。德国政府宣布斥资80 亿欧元购入大型能源企业Uniper 99%的股份，法国政府斥资97亿欧元购入法国电力公司（EDF）的市场股份，对该企业进行彻底国有化。欧盟国家希望通过国有化措施，既防止外资趁机染指本国重要能源企业，也试图以国家兜底直接介入企业经营，推动其加大能源生产的基础投入，防止其出于企业盈亏考量而减少能源生产。

其三，能源安全的气候环境问题相对边缘化。随着气候变化成为全球治理的重要议题，欧盟逐渐将应对气候变化、推进能源结构高效和低碳转型纳入能源安全战略的大框架，能源可持续发展以及应对气候变化成为其能源政策支柱和目标之一，欧盟的能源政策和气候政策的联系愈发紧密。从能源安全的角度看，欧盟将发展可再生能源生产视作减少外部化石能源依赖的重要路径，保护生态环境与供应安全和价格稳定可接受性一并被列作能源安全战略目标。欧盟近年来发布的《欧洲绿色协议》和“适应55%目标”等能源政策框架，均立足于按期实现“2050 年碳中和”目标，持续调整和强化能源产业发展的宏观目标、实践路径、产业规划以及配套政策措施，应对气候变化和能源转型政策趋向明显。而2022年以来，随着能源危机加剧，欧盟能源安全政策更加倾向于实现供应安全和稳定价格的目标，气候环境方面的考量明显淡化。危机背景下，欧盟将“脱俄”和保供应摆在能源安全政策突出位置，过去具有争议甚至被列上淘汰日程的能源，成为危机下的短期“备胎”而被加以启用。在欧委会2022 年7 月公布的天然气节约计划中，欧盟提出“有必要临时启用柴油和煤炭等碳密集程度更高能源替代天然气”，这与过去欧盟强调淘汰煤炭、压缩化石能源使用的论调大相径庭。①“Save Gas for a Safe Winter,”European Commission，July 20，2022，pp.1-17.荷兰、德国、奥地利、希腊等国纷纷采取延缓煤电厂淘汰进程、启用被封存煤电厂来扩大电力供给，实则在短期内逆转了尽快淘汰煤电的能源转型趋势，各国在禁用俄煤后亦在澳大利亚、印尼、南非等国大幅增加煤炭采购。在核电和天然气方面，欧盟和各成员国默许甚至鼓励的态度更为明显，2022 年7 月欧洲议会通过能源投资分类授权立法草案，允许将天然气和核能项目列为“支持环境可持续”的能源投资项目。欧盟核电第一大国法国摒弃2035 年核发电比重降至50%的目标，而将核电作为保障法、欧能源安全的重要支柱。过去大力主张“弃核”的德国亦明确提出延缓本国核电站退役时间。欧洲国家过去因担忧核事故风险而排斥核电发展的立场，正因能源政策“供应压倒环境”趋势而改变。荷兰、丹麦等国过去因气候、地震等问题削减本国天然气开采，日前亦在讨论或实施增产或勘探海上天然气的计划。以化石能源消费作为衡量标准，欧盟为其能源安全政策付出较大气候代价。欧盟统计局称，2022 年上半年欧盟石油产品、硬煤和褐煤消费量分别上涨8%、7%和12%；②Chris Campbell,“Climate Graphic of the Week: EU Payments for Russian Fuel since War Reach beyond €100 bn,”Financial Times,October 8,2022.2022 年 1 季度欧盟温室气体排放达 10.29 亿吨，同比增长8%。显然，欧盟转向中短期供应安全的倾向进一步推高了其温室气体的排放水平。在能源相关的财政政策上，欧盟及各国帮助消费者和企业应对能源价格冲击的补贴措施大幅消耗财政资源，挤压了清洁能源投资。据欧洲智库统计，自2021年10月至2022年9月间，欧盟各国能源补贴已花费3410 亿欧元，③Kate Abnett，“European Governments Spend Half a Trillion Euros on Energy Crisis - Report，”https://www.reuters.com/markets/europe/european-governments-spend-half-trillion-euros-energy-crisisreport-2022-09-21/（上网时间：2022年10月4日）9 月底德国又宣布该国将采取2000 亿欧元能源救助计划。而欧委会3 月公布的“为欧盟重新供能”的能源保障框架计划中，2022～2027年对太阳能产业的额外投资仅为260亿欧元。

二、欧盟能源安全政策调整的主要推动因素

由于地缘相近、资源禀赋和经济结构互补等原因，长期以来俄罗斯是欧盟最大、最重要的能源伙伴，能源安全问题也是欧盟考虑对俄关系和欧亚地区地缘政治的关键因素，双方经济也得益于紧密的能源合作。地缘安全环境变化对欧盟能源安全、供应链安全认知的影响，以及能源危机对欧盟经济安全产生的挑战，共同构成了欧盟能源安全政策调整的推动因素。

首先，地缘安全观的变化重塑欧盟能源安全观念，是欧盟能源安全政策调整的根本原因。长期以来，欧盟能源高度依赖进口，因而将拓展合作和防范风险摆在能源安全政策的突出位置。在中东占据全球能源供应主导地位的时代，欧共体认为发展与阿拉伯国家的良好关系是维护能源安全的重要保障。而在石油危机、两伊战争、海湾战争、伊拉克战争等对能源供应稳定造成巨大冲击的地缘政治动荡面前，欧盟（欧共体）始终选择从务实角度应对危机，即通过能源供应多元化、启动储备机制、推进替代能源等方式予以对冲。而欧盟的能源供应多元化战略，则须在能源领域打造良好外交关系才能保障稳定供应。④程卫东：“欧盟能源供应安全的国际战略及其困境”，《欧洲研究》，2015年第3期，第15～26页。在务实的能源安全认知下，长期来欧盟对外能源合作并未受到意识形态、地缘政治、阵营对抗的干扰，而是以自身经济利益作为优先考虑。如冷战时期，意大利、奥地利和联邦德国与苏联合作，成功修建多条油气管道，西欧天然气甚至一度八成来自苏联。冷战后，欧盟为对冲油气依赖中东的风险，以及抓住苏东阵营融入世界市场的机遇，将俄罗斯作为分散能源供应风险的重要合作伙伴，俄石油占欧盟进口份额从1990 年的6.4%一度升至31.2%，1996 年取代沙特成为欧第一大石油进口来源地，而1990年俄对欧天然气出口份额则高达56%。①董一凡：“欧俄能源合作中的大国博弈”，《国际问题研究》，2020年第1期，第89～107页。2006年前后欧盟一度将俄罗斯能源视作促进进口多元化、有利于欧能源安全的力量。②Andrew Monaghan，“Russia-EU Relations: An Emerging Energy Security Dilemma”，Pro et Contra,Volume 10,Issue 2(2006)，pp.1-13.此后欧盟虽因地缘政治冲突和多次天然气断供对俄罗斯能源供应不信任加剧，但仍认为与俄长期互惠合作符合双方利益。欧盟第一大能源消费国德国与俄能源利益深度捆绑，将维系对俄合作视作促进自身利益的方式，在欧盟内坚持巩固欧俄能源合作。③熊炜：“失重的“压舱石”？经贸合作的“赫希曼效应”分析——以德俄关系与中德关系为比较案例”，《外交评论》，2019年第5期，第81～103页。默克尔政府长期强调“北溪-2”天然气管道是“纯商业项目”，即是经济利益和务实主义主导德国能源安全观的例证，也影响了欧盟的能源安全政策倾向。欧盟在2015年“能源联盟”文件中指出，应考虑“能源生产国和过境国将能源作为外交政策工具的问题”，但也强调“条件成熟时在市场开放、公平竞争、环境保护和安全等方面与俄罗斯重构能源关系促进互利共赢”。④“A Framework Strategy for a Resilient Energy Union with a Forward-Looking Climate Change Policy,”European Commission，February 25，2015，pp.7～17.

2022 年乌克兰危机爆发，从根本上改变了欧洲的地缘环境、安全观念和对俄认知。欧委会主席冯德莱恩和欧盟外交与安全政策高级代表博雷利发表联合声明称：“俄罗斯将战争带回了欧洲，其目标不仅是乌克兰，而是颠覆欧洲的稳定和整个国际和平秩序。”⑤“President von der Leyen and HR/VP Borrell Condemn the Barbaric Attack by Russia against Ukraine，”https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ac_22_4102.（上网时间：2022 年8月4日）欧盟将俄罗斯视作“带来战争的国家”，将俄罗斯与西方之间的对抗称为“民主与专制、秩序与侵略的冲突”。在此基础上，地缘政治对抗成为塑造欧盟能源安全政策的主线，这在欧盟能源安全政策发展进程中前所未见。欧盟将俄欧经贸关系作为与俄罗斯进行地缘政治对抗的武器，将制裁措施的目标定为“给俄罗斯造成尽可能大的经济损失”，以“遏制其军事行动”。欧盟深知相关行动将推升其供应问题和能源成本，甚至引发俄罗斯以切断或减少能源供应进行报复。然而，随着遏制和打压俄罗斯成为欧盟地缘政治主要议程和“政治正确”，欧盟将能源政策武器化的经济成本视作“应对俄罗斯威胁”的必要代价。在此背景下，欧盟能源安全政策的主要长期目标是加速脱俄，以减少俄以能源作为地缘政治工具的影响力，使俄因能源收入减少而加速“失血”；短期目标则是应对防范俄天然气大幅减供甚至断供，填补因减少自俄进口出现的需求缺口，对冲相应经济损失。因此，与传统能源安全战略中“以能源保障平稳和价格可接受”为政策的目的不同，当前欧盟能源安全政策是以能源领域的影响力达到服务于与俄战略对抗的目的，与传统能源安全理念大相径庭。正如欧委会能源委员西姆森指出，欧盟讨论能源问题最重要的议程是支持乌克兰。⑥“Remarks by Commissioner Simson at the Press Conference of the Energy Council Meeting，”https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/speech_22_1474.（上网时间：2022年8月4日）

此外，欧盟与美国的能源安全保障合作力度以及对美能源依赖程度明显增加。2022 年2 月以来，欧盟把深化跨大西洋关系和北约框架下防务合作作为最重要安全保障，也更重视通过美欧能源合作对冲能源去俄化的挑战。美国和欧盟委员会在2022年3月、4月和5月连续发表关于能源安全的联合声明，强调共同应对欧洲能源安全问题、对抗俄“能源讹诈”、推动供应多元化降低对俄能源依赖等，美欧还于3 月25 日建立能源安全联合工作组协调技术问题及落实联合声明的相关承诺，美欧在能源领域进行了前所未有的密集沟通协调，也显示了能源安全合作从属于美欧走近并携手遏制俄罗斯的战略格局。

其次，新形势下欧盟将供应焦虑延伸到能源领域。欧盟能源消费结构、经济产业结构和资源禀赋，决定了其化石能源等原料和大宗商品进口比重高的现实。在过去的全球化进程中，欧盟由于跨国公司对外投资增加和产业结构调整等，部分原料、中间和最终产品进口比重较高，欧洲一些国家将这些现象视作产业链、供应链不安全的标志。如德国曾在2019年提出所谓“闭环产业链”设想，谋求将某些行业全产业链生产和供应转移到欧盟或德国境内。新冠肺炎疫情暴发以来，欧盟等经济体曾短期面临医疗物资供应高度依赖进口等问题，所谓“供应链安全”问题的担忧和炒作随之上升，成为政界、战略界和经济界共同热议的话题。而疫情以来欧盟曾面临医药产品短缺、芯片荒、海运物流不足等多轮产业链供应链紧张并付出经济代价，如芯片短缺而使欧洲汽车企业减产或停产。埃森哲曾估算，欧元区供应链断裂每年造成1127亿欧元经济损失，占其GDP 的0.9%。①“From Disruption to Reinvention: The Future of Supply Chains in Europe，”https://www.accenture.com/us-en/insights/strategy/ukraine-future-supply-chains-europe.（上网时间：2022年8月4日）近年来，欧盟发布《关键原材料韧性》战略、《关于企业可持续尽职调查指令的立法提案》等政策框架，推动加强掌控供应链安全的能力，在氢能、太阳能、海上风电、芯片等产业发展的战略规划中，也强调要维护关键材料和中间产品供应稳定，增强本土生产能力。

欧盟的能源安全问题很大程度上仍然属于供应安全问题。2022 年乌克兰危机前，欧盟对能源供应的担忧就已经不断加剧。由于全球性复苏和经济活动重振，2021年化石能源出现明显的供需失衡局面，而欧盟2021 年石油、天然气、煤炭消费分别同比增长5.3%、4.3%和12.9%，欧盟自认“能源进口依赖度升至30 年来的最高水平”。②“State of the Energy Union 2021: Renewables Overtake Fossil Fuels as the EU’s Main Power Source，”https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_21_5554.（上网时间：2022年8月4日）而俄罗斯因季节性变化减少供气，欧洲和亚洲国家为争夺天然气供应来源而出现价格战等，进一步加剧欧盟能源供应保障的困境及其担忧。此外，欧盟还对光伏产品、稀土、风电塔架、钢材、铜、电池板等可再生能源关键原料高度依赖特定国家的情况深表担忧，担心地缘政治风险影响相关产品供应，进而拖累欧可再生能源产业发展，政策界为此大力鼓吹所谓“供应来源多元化”“加强全产业链掌控”“发展矿产和供应可靠伙伴关系”等。③Agatha Kratz，Charlie Vest and Janka Oertel，“Circuit Breakers:Securing Europe’s Green Energy Supply Chains，”ECFR，Policy Brief，May 11,2022.在新地缘形势下，欧盟一方面基于地缘对抗考虑不断升级对俄经贸、金融制裁，联合美、英等国对乌加强军援，助推冲突升级，另一方面则担忧国际能源市场因俄受制裁和地缘冲突而加剧供需失衡、供应紧张和成本推升等问题，同时担忧俄以大幅减少或直接中断天然气供应作为地缘对抗工具或报复手段，使欧洲爆发经济和民生危机。因此，欧盟将“供应安全焦虑”的思维投射到能源安全政策上，认定俄罗斯为“不可信”的能源供应国，坚定贯彻“降低依赖”的思路。欧盟的能源进口多元化和增强自身供给能力等政策措施，都反映了将供应转向“自主掌控”以及“可信伙伴国家”的倾向。比如在天然气方面，欧盟大力在中东、非洲、中亚找气同时，十分注重与美国、挪威、英国等西方阵营内国家的供应合作。在可再生能源领域，欧盟也加紧制定维护稀土、锂等关键矿产和中间产品安全的战略，并加大与相关资源国的资源外交力度。欧盟相关做法与芯片、产业链等领域中美国推动“友岸外包”“民主国家产业同盟”等立场十分类似，事实上将能源纳入“供应链安全”的战略框架。此外，供应焦虑也反映到民意上，据2022 年5 月“欧洲晴雨表”民调显示，87%的受访者认为应降低欧盟对俄能源依赖，86%的受访者认为减少油气进口并投资可再生能源对欧盟整体安全十分重要。④“Eurobarometer:Europeans Set Defence and Energy Autonomy as Key Priorities for 2022，”https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_22_3756.（上网时间：2022年8月4日）

其三，当前能源危机对欧洲经济带来严重威胁。欧盟作为能源进口经济体，经济发展走势很大程度倚赖能源供应和价格稳定。2014～2018 年，国际石油价格周期性走低，成为后欧债危机时期欧盟经济复苏的一大助力。然而自2021年下半年以来，国际能源供应持续趋紧，特别是2022 年2 月以来能源危机的爆发和加剧，已成为对欧洲经济发展的最主要威胁，甚至威胁其民生和社会稳定。经济方面，能源价格高企严重冲击经济活动。能源价格是拉高欧盟通胀率的最直接因素，2022 年来欧元区通胀率屡屡刷新历史峰值，9 月通胀率高达10%，其中能源通胀率达40.8%。欧洲企业和居民在高通胀率面前经济活动意愿降低，9 月欧元区采购经理人指数（46.1）创1998 年以来最低。荷兰国际集团预计2023 年欧元区经济将衰退0.6%，甚至可能将欧盟再次推入经济衰退。有研究显示，能源价格飙升令德国在2030 年前将遭受2600 亿欧元经济损失。①Euobserver，“Russia’s War to Cost Germans €260bn，”https://euobserver.com/tickers/155745.（上网时间：2022年8月4日）同时，能源价格高涨和供应短缺严重打击欧洲制造业，欧洲铝、铜冶炼产能关停近半，造纸、纺织、化工等行业均面临停产和企业倒闭威胁，意大利工业联合会表示“能源价格、供应困难或致意工业体系瘫痪”。俄罗斯廉价能源曾是德国工业成功的支柱之一，能源危机将直接打击德工业核心竞争力并严重降低其潜在产出，②Benjamin Wehrmann，“What Happens if Russia’s Gas Supplies to Germany Are Cut?”https://www.cleanenergywire.org/factsheets/whathappens-if-russias-gas-supplies-germany-are-cut.（上 网时 间：2022 年10月4日）许多德国企业甚至因能源因素而将工厂迁至美国，加剧欧产业空心化趋势。③Felix Holtermann，“Deutsche Unternehmenbauenihre Standorte in den USA immerweiteraus，”https://www.handelsblatt.com/technik/itinternet / wirtschaftspolitik-deutsche-unternehmen-bauen-ihre-standorte-inden-usa-immer-weiter-aus-/28697464.html.（上网时间：2022年10月4日）此外，能源危机还蔓延至货币金融领域，危及欧盟金融稳定。能源价格飙升使欧洲公共能源企业面临规模巨大的亏损风险，很可能导致此类企业大规模违约或破产，相关企业债务或在资本市场爆雷，芬兰经济部长米卡·林蒂莱认为欧洲能源部门或将面临“雷曼时刻”。④Nathalie Thomas,“Power Producers Call for Collateral Change to Avert‘Lehman’Moment,”Financial Times，September 5,2022.同时，能源危机导致金融市场普遍看衰欧洲经济，促其债市、汇市不断趋弱，欧元对美元汇率在2022 年以来已下跌14.74%，跌破平价至1：0.973，为2002 年以来新低，而欧元汇率走低将进一步导致通胀和能源进口成本加剧上升，与经济下行的趋势形成恶性循环。德国与意大利国债息差达250 个基点，显示欧洲债务风险不断加剧趋势。因此，欧洲的能源供应稳定和价格下降已经成为其事关其经济走势、产业安全、财政金融稳定的关键因素，甚至影响到未来欧盟在国际经济格局中的地位，保障能源安全、缓解经济冲击的重要性前所未有。

三、欧盟能源安全政策调整的前景

欧盟作为全球第三大经济体和能源消费地，也是全球气候变化和绿色发展的重要引领力量，其能源安全政策调整不仅对其自身的能源供应局面产生影响，也将产生较大的外溢效应，给全球能源格局、绿色发展等带来冲击。

其一，欧盟能源安全形势很难得到有效改善。此次欧盟的能源安全政策调整，既是面对能源供应危机不断加剧的应对之策，也是谋求能源“加速脱俄”以追求所谓“长期安全”和“避免受制于人”，从而服务西方与俄罗斯的地缘政治斗争。传统的能源安全目标被定义为“在不危及一国主要价值和目标的前提下，确保以合理的价格提供充足、可靠的能源供给”⑤Daniel Yergin，“Energy Security in the 1990s，”Foreign Affairs，Vol.67，No.1，1988，pp.110-132.，而如果将“遏制和对抗俄罗斯”视作所谓“主要目标和价值”，则欧盟在供应稳定和价格方面作出牺牲无可厚非，2022年第38周欧盟从俄进口天然气（6亿立方米）仅为进口总量9.1%，⑥“European Natural Gas Imports，”https://www.bruegel.org/dataset/european-natural-gas-imports.（上网时间：2022年10月4日）未来欧俄能源贸易关系渐行渐远将不可避免。然而，当前的能源安全政策调整却让欧盟离供应和价格方面安全更加遥远，并使其付出越来越大的代价。在供应方面，欧盟从俄罗斯管道气转向国际市场液化气，意味着其能源供应将从稳定、高效的局面，转向参与国际液化气市场的激烈竞争，同时仍保持高对外依赖度，依赖对象则转为美国、中东和非洲国家。如美对欧LNG 出口量从 2019 年 142 亿立方米飙升至 2021 年的222亿立方米，美占欧LNG 进口份额已从2019年的16%升至44%。⑦European Commission，“EU-US LNG Trade，”https://energy.ec.europa.eu/system/files/2022-02/EU-US_LNG_2022_2.pdf.（上网时间：2022年8月4日）对欧盟而言，其能源安全的地缘政治风险未必降低，如欧盟长期以来谋求“战略自主”，降低对美国防务、科技等领域依赖，而欧盟能源脱俄则意味着能源领域增加对美依赖，使其“战略自主”以及独立对外政策更加困难。欧盟增加对中东国家油气进口，一定程度是在重回石油危机前的老路，中东的供应可靠性却令人怀疑。如2022 年4 月以来阿尔及利亚因外交争端而威胁对西班牙减供天然气，并于7 月正式实施，德国总理在9 月访问海湾三国，卡塔尔仅承诺对德增加15万立方米液化气供应，这对德能源危机而言仅是杯水车薪。

从能源成本来看，相关政策调整并不能使欧盟较好应对国际能源市场冲击。石油和天然气已经形成成熟的全球性市场，价格的基本面主要取决于全球供需关系变化，地缘政治冲突则会加剧价格抬升的趋势。即使是理论上实现能源独立且有余力大量出口能源的美国，也无法阻止国内的油气价格飙升。对于欧盟而言，能源价格冲击愈发严峻，欧洲TTF 天然气期货价格在2022 年8 月18 日达每兆瓦时229欧元，是2月23日（每兆瓦时79.41欧元）的3 倍，被视作“紧急替代能源”的煤炭价格也在2022年7 月接近每吨380 美元，达2021 年同期4 倍之上，同时LNG 替代管道气还要增加巨额基础设施、解压、运输等成本。另外，全球能源贸易市场性因素大，即使西方盟国也不会为了“政治正确”而背离市场规律，牺牲自身经济利益，挪威首相就明确质疑欧盟的“天然气价格上限”提议。①“Norway PM again Rejects EU Idea of Gas Price Cap -VG，”https://www.reuters.com/world/europe/norway-pm-again-rejects-euidea-gas-price-cap-vg-2022-09-09/（上网时间：2022年10月4日）同时，俄罗斯与沙特等欧佩克成员国组成的“欧佩克+”体制对国际石油价格有较强掌控力，而天然气、煤炭等化石能源在全球范围内中短期供应紧缺的状况难以改变，因此欧盟经济将持续为能源问题付出巨大成本和代价。2022 年上半年欧盟对外贸易出现2007 亿欧元巨额逆差，其中能源进口额高达3763 亿欧元，同比高达151.5%，而疫情前欧盟每年能源进口额也仅为3000 亿欧元左右，而2022 年1～9 月欧盟天然气进口总量（3026.9 亿立方米）却几乎与2021 年（3001.5亿立方米）持平。

其二，推动全球能源格局分化重组。欧盟在能源总量、石油和天然气方面均是全球第三大消费方，其能源安全政策调整势必引发全球能源市场供需关系变化，进而造成全球能源格局分化重组。一是俄罗斯能源贸易的东向。随着欧盟能源脱俄及美西方对俄全面制裁的长期持续，俄欧互为对方能源第一大来源地和市场的地位恐一去不复返，2022年1～9 月，俄对欧输气占欧天然气进口量从2021年的36.9%降至19.5%。然而，俄并不强烈担忧欧盟市场萎缩，甚至主动以“北溪”管道检修受阻为由，先后将该管道对欧供气量降至最大运力的40%和20%，直至“无限期暂停”。而即使俄对欧能源出口数量减少背景下，能源价格飙升却使2022年上半年俄对欧出口额增长78.9%，贸易顺差从246 亿欧元增至906亿欧元，但2022年1～9月俄对欧输气量（590亿立方米）仅为2021年同期53.3%，②“European Natural Gas Imports，”https://www.bruegel.org/dataset/european-natural-gas-imports.（上网时间：2022年10月4日）这显示欧盟能源政策武器化战略短期内难以造成俄罗斯收入减少，反而使俄罗斯从能源价格高涨中获利。与此同时，俄大力拓展发展中国家能源市场，国际能源署（IEA）预估，美、欧、英、日、韩等国减少的对俄石油进口量中2/3 被印度、土耳其等发展中国家市场消化，③“Russian Oil Export Down 115,000 Barrels/Day in July 2022，”https://www.hellenicshippingnews.com/russian-oil-export-down-115000-barrels-day-in-july-2022/（上网时间：2022年10月4日）中俄东线天然气管道项目年运量预计于2023 年提至380 亿立方米，俄与诸多亚洲国家还在探索人民币结算能源交易，扩大合作关系及应对西方制裁。美能源战略学者丹尼尔·耶金指出，亚洲将成为俄石油的“默认市场”。④Weizhen Tan，“Asia Will Become the‘Default Market’for Russian Oil, Dan Yergin Says，”https://www.cnbc.com/2022/03/30/asia-will-become-the-default-market-for-russian-oil-dan-yergin-says.html.（上网时间：2022年8月4日）随着俄欧能源脱钩加大，俄作为全球重要能源供应国将更多转向非西方市场，欧盟市场则逐渐被美国、中东、非洲填补，引发国际能源贸易流向和供需关系组合的变化。二是能源消费国竞争加剧。欧盟计划至2022 年底将额外增加500 亿立方米LNG 进口以替代俄管道气，达到2021 年全球LNG 贸易量的10%，欧盟大规模进入全球LNG 市场，将加剧近年来LNG 需求失衡局面，欧盟将与不断增长LNG需求的亚洲产生激烈的价格和供应来源竞争，加剧全球能源市场混乱。欧盟与亚洲还将就煤炭进口出现价格竞争，澳大利亚、南非、印尼等煤炭出口国均大幅提升对欧出口。巴基斯坦、孟加拉发展中国家因财力不足以应对价格战，自身能源安全保障也将受到影响，这将加剧全球范围内的能源供应动荡和“能源贫困”问题。

其三，欧盟及全球气候治理和碳中和进程将受到冲击。欧盟虽将可再生能源发展视作能源脱俄的重要抓手，但一改过去高调激进推进碳中和并将其置于能源政策最优先位置的态度,在能源安全领域的供应稳定、价格可接受、绿色环保的政策三角中优先倾向前两者，而在欧洲民意和政治上都出现这方面的明显转向。2022 年4～5 月“欧洲晴雨表”进行的民调显示，认为推进能源自主达（26%）、应对经济挑战（24%），应成为2022 年欧盟最优先事项的民意比重高于应对气变（22%）；认为应对气变有益于增加福祉的比重比此前民调下降2 个百分点，认为应对气变损害经济的比重则增加4 个百分点。①European Commission，“Key Challenges of Our Times the EU in 2022，”https://europa.eu/eurobarometer/surveys/detail/2694.（上网时间：2022年8月4日）在政治环境方面，欧洲过去支持激进转型的政党都已在危机面前更趋务实。德国绿党联合主席、副总理兼经济和气候部长罗伯特·哈贝克公然支持以重启煤电来减少俄气消费，②Joshua Posaner and Hans Von Der Burchard，“Germany Prepares New Gas-saving Plan, Despite Russia Turning the Taps back on，”https://www.politico.eu/article/germany-fresh-gas-saving-plan-russiablackmail-nord-stream-pipeline/（上网时间：2022年8月4日）欧盟委员会负责气候的副主席蒂默曼斯也表示危机下煤炭“并非禁忌”，欧盟可推迟淘汰煤炭来保证短期能源安全。在政策层面上，欧盟绿色转型立场逐渐软化的趋势也较为明显。德国多年来是欧盟和全球能源转型急先锋，而其议会2022 年7 月通过的新版《可再生能源法》，将2030 年可再生电力生产比重目标定为80%，放弃2035年电力生产碳中和的目标，也让其倡导的2045年实现全面碳中和的愿景蒙上阴影。然而，欧洲近年来面临的极端干旱、风力不足等造成水电、风电生产波动，进一步暴露可再生能源生产供应的脆弱性，能源结构绿色化面临更大挑战。随着全球能源危机持续加剧，欧盟作为受冲击最大的经济体之一，其气候政策在目标引领、发展援助、清洁能源合作等方面的资源投入和务实行动将明显下降，空洞的政策主张承诺与双重标准将进一步显现。在全球气候治理中，大国的作用、政治意愿、合作积极性等都将受到影响，无论是西方国家还是发展中国家恐怕都谋求缓解经济和能源领域的冲击，削弱应对气候变化的力度。

结语

面对全球能源市场动荡加剧和地缘政治对能源安全的激烈冲击，欧盟积极推动能源安全政策调整，然而其主要政策目标却是地缘政治斗争和意识形态对抗，而非务实保证能源安全，谋求将能源安全建立于己方绝对安全和绝对不依赖，以及俄罗斯的市场和需求的不安全上，忽视国际能源市场和供应格局的市场化和全球化程度。欧盟能源安全政策调整将加剧而非减少成本冲击和供应紧张，将产生新的对外依赖，与其战略自主的愿景亦背道而驰。与此同时，欧盟在供应安全优先倾向下，应对气变、推进经济与能源碳中和的政治意愿和实际行动上都将进一步萎缩。近年来，全球极端天气发生的频次、烈度、类型及造成的经济社会损失不断升级，2022 年欧洲极端干旱对物流、能源、农业等造成全面冲击，已显示气候变化对欧盟构成严峻挑战。气候变化和能源安全既是能源转型的动力，但也带来愈发严重挑战。不断加剧的能源供应、气候变化危机是欧盟和全世界面临的共同威胁，如何走上一条既兼顾应对短期和长期挑战，又平衡发展安全和综合安全关系的能源政策道路是个难解的问题。欧盟当前服务地缘政治、聚焦短期问题的做法并非合理之道，如何应对环境、发展、政治、安全等综合性问题，要求欧盟应具有全球合作的政治意愿和切实行动。