合作治理视域下当前中国环境冲突问题及其机制构建

袁艳红

（信阳师范学院 法学与社会学学院，河南 信阳 464000）

不同的时代需要不同的治理方式。正如盖伊·彼得斯所言：“政府改革的复杂性迫使我们趋向于采取情景治疗法，即使在受到一套相当有说服力的理论引导时也是如此。”[1]随着人类迈入全球化与后工业化时代，社会的发展呈现出高度复杂性与不确定性。在此背景下，人类面临的风险与挑战越来越多，政府被置于复杂性、动态性与多样性的环境中。这使得原来工业社会形塑而成的以政府为中心的治理模式在应对这些问题时显得力不从心，并出现了治理困境。

后工业化时代多元化与个性化并存的社会状态，将人们的利益以及生存需要空前紧密地联系到了一起，“政府必须从根本上改变从传统中继承而来的社会治理的基本思路，必须逐渐地抛弃控制导向的思维和行动方式”[2]。20世纪90年代兴起的合作治理，为解决复杂社会下的复杂性难题提供了有效的行动方案。正如张康之所指出的，“多元共存的社会在运行机制和社会构成方式上必然是合作制的”[3]。只有多元主体之间构建起以合作为导向的共同治理图景，才能找到政策符合公共利益与可执行性之间的契合点。后工业化社会的构成多样化、主体多元化、需求个性化已经造就了新的社会形态，“从这一现实出发，我们需要建构的是一种合作治理模式”[4]。

一、核心概念缕析

（一）合作治理的内涵

有关“合作治理”的内涵，学者们基于不同的学科与视角对其有不同的理解：张康之把合作治理理解为“公民个人与民间组织以一种互动的伙伴情谊共同参与、共同主事的治理形式”[5]；敬乂嘉将合作治理界定为“为实现公共目标，在公共、非营利以及私人部门内部或跨部门之间所进行的权力与自由裁量权的共享”[6]；孔繁斌则从公共性的视角出发，认为合作治理的结构是一个多中心治理结构[7]；蔡岚从主体地位、实现途径角度出发，认为合作治理是多元主体在相互制约与相互监督条件下，以公共利益为出发点和归宿来确定共同的愿景、开展广泛合作的新型治理方式[8]。学界对合作治理的定义描述具有多样性，但不同注解的背后都强调了集体的平等的决策过程、协商的决策方法和共识的导向等。总的来说，合作治理是多元主体基于特定互惠目标且在自主、平等基础上，为解决一个复杂的、涉及面广的公共难题而协同合作的制度安排，其特征是多主体在平等基础上的共同努力、互惠互利和自愿参与。

不难发现，合作治理的亮点就在于“平等”，而“平等”的前提是每个决策者都拥有实质性权利和机会来反映其价值偏好，“治理结构越是拥有平等的内涵，公众就越会积极地参与到治理过程中来”[9]。合作治理因其平等化、合作化与开放化等特征，使其能够为解决复杂社会下的复杂性难题提供有效的行动方案，并可能成为后工业化时代的一种理想治理模式。

（二）环境冲突的界定

在国外，与“环境冲突”相关的概念主要是环境集群行为、环境集合行为、环境集聚行为等。古斯塔夫·黎朋、西皮奥·西格尔等学者对集群行为进行了解释。罗伯特·帕克是最早从社会学角度定义集群行为的学者之一，他认为集群行为是在集体共同的推动和影响下发生的一种情绪冲动行为[10]。斯梅尔塞则把集群行为视为人们在受到威胁、紧张等压力情况下，为改变自身的处境而进行的努力[11]。结合学者既有研究成果，本文将环境冲突定义为由生态环境问题所诱发的污染者与受害者之间的冲突事件，是社会冲突在环境问题上的表现。

二、当前我国环境冲突的演变机理

环境冲突虽然具有突发性，但是作为社会冲突的类型之一，其形成与发展过程仍具有内在的传播逻辑，其发生机理可以概括为“冲突源→民众环境利益受损→体制内诉求阻梗→民众挫折感产生→刺激性语言的诱致→民众寻求体制外诉求方式→政府处置不当→暴力冲突”。显而易见，环境冲突的演化是一个高度动态性的过程，具有动态博弈的特征，从潜在期到被感知和感受，再到显现和全面爆发期，每一个演化阶段都涉及利益相关者的选择策略博弈。这一过程蕴含着从生态环境污染到社会和谐稳定的复杂关联。具体演化机理如下：

（一）有限参与下的冲突酝酿阶段

环境冲突的事前酝酿阶段具有两个表征：第一，当地群众利益受损。企业在经济利益最大化的驱使下，忽视了对周围环境和群众健康的保护，导致当地居民环境权、生存权与健康权受到极大威胁。地方政府及其相关部门在环境监管中处于主导地位，但出于自身利益考量，可能在环境监管方面动力不足。地方政府在环境监管中的不作为、乱作为现象，在一定程度上影响了公众的健康权益，从而使其萌发了以非理性方式解决问题的原始动机。“在这个意义上，环境冲突首先是一种利益冲突，是不同群体在环境资源和环境利益分配的冲突。”[12]此时，如果地方政府能采取相应的补救措施并启动危机管理机制，就有可能将潜在危机“化解”于萌芽状态。第二，正常渠道救济无效。潜在危机继续积聚后，利益相关者便会通过一定的方式与渠道，向政府部门合理表达意愿或者提出诉求，以维护和实现自身的合理权益。这些表达可能是理性与温和型的，也可能是非理性和宣泄型的。当通过行政和司法救济渠道得不到重视或满足不了利益诉求时，当地群众的愤怒和不满情绪就会加剧。此时，一些受害者便会选择借助网络进行“造势”，希望通过集结更多的人群加入活动来扩大事件的影响力。

（二）舆论抗争下的冲突显现阶段

环境污染冲突事件的显现阶段是当利益相关者通过投诉、上访、起诉等体制内渠道反映正当诉求无效或不受重视后，发生从“孕育点”的潜在环境冲突到“生成点”的显性环境冲突的路径转向阶段。当体制内诉求被忽视或诉求失败后，公众的愤怒情绪便开始高涨，对政府或企业的不信任感也会进一步蔓延。在这种情况下，当地群众开始在更大群体范围内传导共同意识和情绪，以获取广泛的群体认同感，寻求以舆论抗争的方式迫使事件得到解决。此时，利益相关者的目标导向逐步从简单的利益诉求向多元复杂的动机转化。随着潜在危机的进一步聚集，当地群众认为通过合法渠道已难以保障自身的环境权益，加之各种流言蜚语的影响，便可能转投非理性途径。当受到某刺激源（当事人或处置者不恰当的语言或者行为）诱导时，当地群众的对抗情绪将会最终走向升级。这个阶段中，在群体共同心理情绪的相互感染下，更多各怀心思的非利益相关群体纷纷加入进来，并不断吸纳利益趋向的个体，致使事件超出当地群众的预想，具有民众聚集性参与和大范围失控的趋势，从而对地方政府构成巨大挑战。

（三）群体极化下的冲突爆发阶段

冲突不会偶然发生，每一个社会冲突爆发背后都隐藏着深刻的因果关系。美国社会学家斯梅尔塞的价值累加理论告诉我们，群体性冲突事件生成实际上是在各种因素的综合刺激作用下从隐性到显性、从局部触发到全面爆发的“价值累加”过程。从连续性来看，爆发阶段发生在事件升级之后，当环境冲突进入显性阶段，意味着主体之间开始有结盟与实质性动作。随着矛盾的不断升级，源自少数民众的失望和愤怒情绪会逐渐感染，使得事件有了“传递持续性”和“磁铁效应”。当群众情绪累积量突破“社会安全阈值”达到质变时，集体行动开始在社会舆论的推波助澜下，转变为毫无明确目标的非理性行动或泄愤性群体性事件。此时一旦有带头者出现，聚集群众的行动手段便会随着负面情绪的不断累积从柔和逐渐演变成暴力。与之相伴随的是冲突事件在人员和地域上的扩散，同时行为客体也随之扩大，由导火索事件的相对方转向政府及其相关部门，甚至是与之毫不相干的目标。

综上，我们可以看到环境冲突往往是由一系列的原生事件、次生事件、衍生事件以及耦合事件相互影响、相互叠加、相互交织而成，其演化有着强烈的路径依赖。每个阶段的发展对前一阶段具有一定的依赖性，“过程不一定是连续的，可能是跳跃的。但是，基本上包含潜在阶段、被感知和感受阶段、显现和爆发阶段以及后续的平息或者复发阶段”[13]。

三、合作治理模式嵌入环境冲突治理的可行性

合作治理作为一种新的治理模式，是历史发展的必然结果，也契合了当代中国社会治理的目标与范式。随着社会发展和进步，中央相关政策的出台、现代公民素质的提高、政府行政能力的提升以及民主法治的有效推进为合作治理模式的生成提供了坚实的支撑。

（一）中央相关政策的出台为合作治理提供有效保障

“以‘治理’来解决我国政府管理中积弊已经成为了社会各界的共识。”[14]国家层面就优化治理主体、治理方式、治理能力、治理体系等进行积极探索，先后出台了一系列旨在强化多元主体联动共治的重大制度创新举措。早在2004 年，党的十六届四中全会就提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”[15]。此后， “社会协同”“公众参与”屡次出现在党和国家的重要文献和报告中。继2014年《政府工作报告》提出“推进社会治理创新”“注重运用法治方式，实行多元主体共同治理”[16]之后，2016年出台的《“十三五”生态环境保护规划》更是明确提出了“形成政府、企业、公众共治的环境治理体系”[17]的要求。自党的十八大提出“多元共治”理念以来，十八届历次全会都把构建多元共治的治理体系纳入提高社会治理水平的重要内容之中，并作为今后我国社会治理工作的一项重要目标。尤其是党的十八届三中全会公报所提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”[18]，更是对新时期我国社会治理尤其是环境治理体系的发展提出了具体要求和目标。为了进一步完善社会治理格局，党的十九大报告提出了“打造共建共治共享的社会治理格局”[19]，这一科学论断与指导思想彰显出浓郁的“合作治理”意蕴。党的二十大报告在社会治理方面要求“完善社会治理体系”[20]，提出要“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”[20]，这一战略部署为多元化社会治理机制建设指明了方向。综上，党中央的高度重视为合作治理的进一步推进提供了有力的保障。

（二）现代公民素质的提高是合作治理的基础

在现代社会中，公民素质不仅提供了国家现代化的人文基础，也是社会治理现代化的重要内容。现代公民素质是一个综合的概念，主要表现为公民意识、公民能力和公民精神三个方面。第一，公民意识是公民把人民当家作主的责任感、使命感和权利义务观融为一体的自我认识。公民意识是构成公民素质的重要内容，体现了公民的精神风貌。第二，公民能力是公民影响政治决策、参与行政的实际能力。公民能力的提高有利于增加政府的合法性和政治的稳定性，也是判断一个国家民主程度的最真实和直接的标准。第三，公民精神即公民对自身公民身份的自觉认知和责任担当，包含爱国精神、公共精神和奉献精神等。公民精神的本质是社会认同,即公民的社会责任感,表征着人自身的发展和历史的进步。随着社会的进步和现代民主政治的发展，中国公民的综合素养得到了前所未有的提升，从而为合作治理模式在中国的实施提供了契机。就环境冲突而言，公民只有具备较强的公共参与意识和公共参与能力,多元主体合作共治的治理结构才能真正形成。

（三）政府行政能力的提升是合作治理的关键

虽然合作治理强调不把问题解决的责任完全交给政府，但是政府的引导作用不可或缺，不能被弱化。全球治理经验表明：治理绝非意味着政府的隐退，一个强有力的政府恰恰是保障治理有效性的基础性条件。[21]这就对政府行政能力提出了新要求。政府行政能力是政府能力的重要组成部分，意指政府在推动经济社会发展过程中所具有的决策能力、执行能力和服务能力。其中，政府决策能力指的是政府在履行其职能时做出决定及制定政策的能力和水平，是政府行政能力建设的重要内容，决定着地方治理的成效；政府执行力是政府实现既定战略目标的能力和效能，是政府行政的生命力，其强弱直接影响着政府为民服务的效果和政府自身的公共形象；政府服务能力是政府提供优质公共服务、满足社会和公众需求、为经济社会发展提供良好外部条件的能力，也是政府合法性基础的重要来源。就环境冲突而言，只有地方政府具备良好的制度供给能力、达成共识能力、利益调节能力以及工具运用能力，坚持和运用科学的思想方法和工作方法，才能在合作治理过程中发挥引导作用，为多元主体合作的可持续化创造良好的外部条件。

（四）民主法治的有效推进是合作治理的前提

民主与法治是良好社会制度规范与政治环境的保障，以民主法治为基础的多元主体合作共治是我国社会治理实践探索的经验总结。如前所述，治理实际上是多元主体合作，既包括区域间的内部合作网络,也包括政府与市场、社会间的外部合作网络。经验证明，经由协商民主的过程，既能使多元主体切实感受到公共利益的重要性，也能使公共政策最大限度地代表民意，还能更好地激发参与者的治理热情与责任意识。正如何包钢所言，不能把民主仅仅理解为自由选举，还应包括“建议、参与、协商、公民权、参与范围及真实性等”[22]。而法治则为合作治理各方的理性参与提供秩序，不仅可以规范政府权力触角在治理过程中的延伸,而且可以弥补其他主体因盲目性而导致的缺陷。环境冲突的存在本身并非问题之所在，真正的症结在于国家是否具有完备的法律制度体系对之予以积极地引导和规制。在社会快速转型期，切实把民主和法治贯穿于合作治理的全过程，既能保证合作治理主体的平等地位，又能维持良好有序的参与环境。就环境冲突合作治理而言，民主法治一方面可以引导参与者理性表达诉求，切实保障民众的合法权益；另一方面，参与主体在表达利益诉求时，必须在法治轨道上进行，不能采取非理性行为。由此可见，将民主法治作为现代政府治理环境冲突的基本范式，可以为治理冲突事件构筑长效治本之策，也契合了现代国家社会治理的客观要求。

四、当前我国环境冲突合作治理机制的实现路径

冲突并不完全是负功能，它能保持社会结构弹性，具有社会安全阀作用。[23]冲突可以释放由社会不公平形成的社会张力，而社会张力的适度存在往往代表了一个社会的活力。因此，环境冲突是正在发展的环境治理中需要面对的经常性问题。在利益分化和利益主体多元化的社会中，良好的制度并不是表现为没有矛盾和冲突，而在于其能够容纳矛盾和冲突并具有解决纠纷的能力。为了更有效地治理环境冲突，需要加强冲突治理机制建设。

（一）完善责权利界定机制，提升合作治理能力

构建生态环境合作治理模式必须以明确各治理主体的权力边界、责任范围及职能定位为前提，这是实现环境冲突合作治理的关键。[24]环境冲突的善治，有赖于政府、企业、社会公众等多元主体构成开放的整体系统和治理结构，但主体的多元化意味着利益的多元化与需求、矛盾的多样化，同时各主体之间容易出现“利益博弈”。因此，环境冲突合作治理必须厘清治理责任、理顺权利关系、构建责任清单，这有助于提升合作共治的能力，避免因多元治理主体间的不合作、不协调陷入“人人参与治理”又“人人都不治理”的困境。

首先，政府要以“规划者”“引导者”和“培育者”的身份嵌入地方环境冲突治理系统，通过建立指挥平台、完善相关制度、制定应急预案等，积极发挥在冲突化解中的“掌舵人”功能。虽然合作治理强调的是各治理主体在平等基础上的共同参与，但是这并不意味政府主要责任人角色的淡化。“走向合作社会的历程是在政府引导下前进的”[25]，“同样，在走向环境合作治理的历史进程中，环境友好型政府也应当发挥一定的引导作用”[25]。其次，企业作为市场经济主体和环境污染的主要制造者，在追求利润最大化的过程中，应该肩负起应有的社会责任。除了按照循环经济要求带领本企业向生态文明理念要求的方向转变外，企业还要积极响应政府政策，承担部分公共产品的供给，并在必要时提供力所能及的支持。再次，公众作为环境污染的主要受害者，也是冲突治理的重要利益相关者。公众在被法律赋权后，应大力提升环保意识，积极参与到环境治理决策、执行与监督的各个环节中。最后，环保组织作为社会公众与政府、企业之间的“桥梁”，因其广泛的民众基础和强大的组织网络，具有整合社会力量的功能，在冲突治理中的“润滑剂”作用不可或缺。一方面，环保组织可以通过公众参与的形式为政府提供环保领域的专业信息与决策建议；另一方面，环保组织还可以利用自身较强的灵活性与机动性来聚合社会资源，协助政府化解环境冲突。

（二）构筑沟通交流机制，防止冲突的社会放大效应

缓释环境冲突的理性选择就是积极打通民意表达渠道。目前环境冲突之所以会出现“起因很小→不当应对→迅速蔓延”，并且很快呈现出“群体聚集→规模升级→行为升级→迅速处置→事态平息”的演化路径，其重要原因在于环境风险问题的沟通不畅、交流受阻。沟通作为环境冲突治理的重要环节之一，其作用不容忽视，既具有知识启蒙、理念传递、态度改变等特性，还具有“公众参与”和“制度内缓解”功能[26]。沟通能架构起政府与公众的对话平台，弥合公众、政府、专家的风险认知差异，进而可以预防环境冲突的发生。

要建立规范化、制度化的平等协商机制，一方面要创新多元多层协商议事规则程序及操作方式。通过充分利用已有制度优势，同时借助专家学者的力量进行合理的流程设计，制定多元主体沟通协商议事规则，清晰界定沟通协商事项的范围，从而实现多元多层协商过程的真实性与可预见性。另一方面，要搭建多元主体间的沟通协商平台。有序的沟通和对话交流平台，有助于冲突“可控地显现”，从而发现冲突各方真正的关切点所在。[27]通过平台实现合作信息的及时推送、共享和应用，使公众遇到问题时能及时反馈、及时沟通、及时处理。这不仅能避免冲突风险的进一步放大，还能为下一步利益整合奠定基础。

（三）畅通利益表达机制，保障公众参与权

环境冲突的参与者最直接的参与动力来源于自身利益被忽视。民众在面对环境侵权时，往往首先想到的是用体制内理性、合法的方式维权，如果其合理利益要求得到满足，维权行为即会终止，民众非理性情绪之下的极端行为就能得到避免，冲突也就不会爆发。因此，一个合理的行政法制度设计，必须扩大相对人参与的渠道并兼顾与平衡社会各方利益诉求[28]。

完善利益表达机制需要采取以下几方面措施：第一，完善信访协商制度。信访协商本质上是一种民主政治参与制度，有助于消除冲突、化解矛盾。第二，应保障公众的环境权。公众环境权的保护不仅包括法律体系上明确规定的环境权，还包括地方政府在实践中维护和尊重公众的环境权。第三，应积极培养和发展环保非政府组织。为发挥环保非政府组织在环境冲突治理中的积极作用，政府既要在法律支持和政策保障方面给予其必要的发展条件，又要加快推动非政府组织“去行政化”步伐，保证其自治性、志愿性、独立性、非政府性的组织特征，使其在政策参与过程中的表达功能得到充分发挥。第四，大众传媒作为社会的舆论机构，应充分发挥其利益表达功能。

（四）扩大公众参与机制，释放多元主体活力

在后现代公共行政下，环境冲突善治的实现有赖于治理主体的多元参与。公众参与不仅是政府治理实现“善政”向“善治”转型的实践理路与方法，也是环境冲突治理工具的重要补充，更是实现环境公平的有效途径。面对环境公共危机和环境权诉求，“时空分离”的纵向治理模式亟待转型为“时空一体”并具有自组织结构的网状治理模式，而“最好的办法就是鼓励那些一向被排除在决策范围外的成员，使他们有更大的个人和集体参与空间”[1]。

新时代扩大环境冲突公众参与机制可以从以下几方面入手。首先，推动信息公开，保障公众的知情权与监督权。环境信息公开是公众了解政府行为的直接途径，也是公众监督政府行为的重要依据。推动环境信息公开，一要健全信息反馈机制；二要提高环境信息的透明度；三要使新媒体发布环境信息成为常态，尤其要有效发挥大数据在信息共享方面的作用。其次，丰富参与方式，加强深度协商。要在原有参与方式（问卷调查、听证会和座谈会等）基础上，积极开辟和拓宽公众参与的渠道，增加深度参与的适用频率，以集体智慧提升公众参与的影响力和主动性，真正实现环境决策民主化。再次，完善主体界定，提高参与能力。在遴选参与主体方面，既要充分考虑参与者构成的科学性和代表性，又要注重参与主体的实际表达能力。最后，保障公众监督，推进公益诉讼。环保公益组织在环境调查和监督、环境风险预防和解决等方面的功能日益凸显，未来应当注重培养环保公益组织的环境公益诉讼参与意识，引导环保社会组织依法开展环境公益诉讼，充分发挥其在冲突治理中的价值功效。