国际养老指标体系设定经验研究

汤志伟 贺梦凡

（电子科技大学 公共管理学院，四川 成都 611731）

一、问题提出与文献梳理

我国人口老龄化趋势不容小觑，根据第七次全国人口普查结果，我国60岁及以上人口已超过2.6亿，占全国总人口的18.70%，其中65岁及以上人口已超过1.9亿，占全国总人口的13.50%[1]。与第六次全国人口普查相比，60岁及以上人口的比重上升5.44个百分点，65岁及以上人口的比重上升4.63个百分点。这些数据都表明，我国人口老龄化进程加快，养老形势严峻。同时，根据《中华人民共和国2021年国民经济和社会发展统计公报》[2]显示，2021年全国居民人均可支配收入达到35128元，比上年实际增长8.1%，城乡居民人均可支配收入比值为2.50，比上年缩小0.06。在我国全面建成小康社会、迈向共同富裕的背景下，城乡居民在养老方面不仅需要更为丰富的养老物质基础，也需要更为良好的养老社会氛围。老年人要享有更充分、更优质、更均等的养老环境、养老氛围与养老条件，这正是“老有颐养”的内涵与追求。

党的十九大报告指出，“中国特色社会主义进入了新时代”[3]。在新时代，“老有颐养”丰富了民生发展的目标，超越了以往民生发展中“维持基本生活为主”的单一目标，切实以“提升养老服务质量”这一问题为切入点，以老年人群对美好养老生活的期待为中心[4]，完善了民生发展的层次。同时，“老有颐养”是积极应对人口老龄化这一国家战略的重要体现。“老有颐养”既能让老年人群在应对人口老龄化的过程中更有认同感、获得感与参与感，又能让其他人群积极推动“老有颐养”建设发展，为自身的现在与未来积攒更多充实感、幸福感与安全感。此外，“老有颐养”有利于激发更多围绕“银发经济”的新产业与新业态出现[5]，形成经济增长新动能，从而促进高质量、高水平、高效能发展。“老有颐养”充分发挥了老年人的价值与作用，不仅使养老服务供给“以老年人为中心”，更加多样化与公平化地满足老年人群的实际需要，而且鼓励老年人在我国的经济社会发展中贡献更多的力量[6]，丰富老龄人力资源，创造更多的社会财富，从而实现社会效益与经济效益的共同提升。

目前，党和国家要求深圳建设好中国特色社会主义先行示范区，打造好“老有颐养”服务政策体系，为全国其他地区起到示范作用。因此，确立我国老有颐养指标体系，不仅能深化深圳“老有颐养”服务政策体系建设，而且能助推我国老龄事业蓬勃发展。当前我国学界关于“老有颐养”的研究多集中于以下几个方面：一是“老有颐养”的政策理念探析，如将老有颐养的基本内涵概括为健康、参与、乐活、安养四个方面，并明确了老有颐养的时代使命[7]。二是“老有颐养”的典型案例分析，如以江苏省昆山市为例，研究分析社区居家养老服务的现状与问题[8]；基于深圳实践，在介绍“老有颐养”深圳方案的主要内容的基础上，分析深圳方案的示范意义，进而提出深圳方案的实现路径[9]。三是“老有颐养”的实施举措与未来规划，如展望至21世纪中叶的三个阶段应采取“三步走”方略，从而全面建成中国特色养老服务体系，最终全面迈向“老有颐养”[4]等。总体而言，国内学界有关“老有颐养”的研究较少借鉴与梳理国际经验与特征，同时较为缺乏对“老有颐养”建设情况的评估，如“老有颐养”的指标体系设想与构建研究。而国外学界由于其本土进入老龄化的时间较早，一直持续关注养老保障等相关问题，因此形成了较为系统的养老保障研究体系，对我国构建老有颐养指标体系具有现实意义。

综上所述，本文通过梳理有关国际组织和发达国家养老相关指标，具体分析国际养老指标设定情况及特征，总结对我国构建老有颐养指标体系的经验启示，在一定程度上弥补了国内学界在该研究领域中的空缺，为今后我国开展老有颐养服务提供方向。

二、国际养老指标体系设定情况及特征

包括联合国、世界卫生组织（WHO）、国际助老会在内的国际组织，以及美国、日本等发达国家，均出台了明确的养老指标体系。本文主要以联合国与世界卫生组织（WHO）为例对国际养老指标体系设定情况进行描述，并分析它们所共有的特征。

（一）联合国与养老相关的指标体系

联合国设定的养老指标体系主要是与健康相关的可持续发展目标（Sustainable Development Goals, SDGs）[10]以及《联合国老年人原则》[11]。

1.可持续发展目标（Sustainable Development Goals, SDGs）

可持续发展目标升级并代替了联合国千年发展目标（Millennium Development Goals,MDGs）。其中，有7个可持续发展目标与养老指标密切相关，概括起来分别是健康生活指标、终身学习指标、卫生保障指标、可持续资源指标、充分就业指标、包容性工业化指标以及居住与生活环境指标。这7个可持续发展目标既从物质生活方面对养老提出了要求，如让老年人平等地、可持续性地享有现代资源，拥有包容、安全以及抵御灾害能力的住所和生活环境，确保老年人有健康的生活方式等；又从精神文化方面对养老提出了要求，如老年人能够享有优质的、公平的学习机会，能够享受数字化转型的红利等；同时从社会氛围上对营造养老的良好风气也提出了要求，如让老年人能有尊严、体面地参与社会生产生活，为经济社会的发展贡献力量等。

2.《联合国老年人原则》

20世纪90年代以来，联合国发布了一系列保障老年人权益的规范性指标体系，其中《联合国老年人原则》规定了保障老年人权益的基本原则：独立原则、参与原则、照顾原则、自我充实原则以及尊严原则[12]。具体而言，独立原则的出发点是让老年人可以有尊严且独立地生活，打破年龄的歧视，在家庭与社会中依旧拥有相对独立性；参与原则的理念是鼓励老年人更多地发挥主体作用，参与到家庭、社会与国家的发展进步中，提升自身价值，丰富晚年生活；照顾原则强调老年人应享有家庭和社区的照顾和保护、保健服务以及各种社会和法律服务等；自我充实原则更加注重老年人在精神文化方面的需求，既希望社会为老年人创造更多选择与发展的机会，又希望老年人能自发地追求更高层次的需求；尊严原则是社会对老年人人道主义关怀的集中体现，无论老年人处于怎样的境遇都应受到尊重与公平的对待，都应该有尊严地生活。

（二）世界卫生组织与养老相关的指标体系

2007年，世界卫生组织（WHO）发布了《全球老年友好城市建设指南》[13]。在老年友好城市建设指南中，世界卫生组织从8个主题构建了养老的相关指标体系。这8个主题分别是：户外空间和建筑、交通、住房、社会参与、尊重和社会包容、市民参与和就业、信息交流、社区支持与健康服务[14]。其中，“户外空间和建筑”“交通”“住房”这3个主题使养老在物质层面追求更高的标准，如提供舒适的、足够的、无障碍的生活设施与环境，提供安全的、优惠的、便捷的居家养老配套服务等。“社会参与”“尊重和社会包容”“市民参与和就业”“信息交流”“社区支持与健康服务”这5个主题在精神、文化、社会、就业、环境等方面都体现了高层次追求与人文关怀，如举办多种多样的活动、搭建相互交流的平台、推广简单易懂的技术、提供贴心细致的服务等，使老年人与社会、与年轻人不脱节，让老年人有尊严、有选择地生活并发挥更大的主观能动性。

（三）国际养老指标体系设定的特征

除了联合国与养老相关的可持续发展目标（Sustainable Development Goals, SDGs）、《联合国老年人原则》和世界卫生组织（WHO）《全球老年友好城市建设指南》外，其他国际组织如国际助老会也发布了《全球老年生活观察指数2013》[15]。此外，发达国家如日本也明确了本国的养老指标体系，如 “黄金计划”[16]“新黄金计划”[17]和“21世纪黄金计划”[18]及部分地区的老年友好社区指标。在综合分析国际组织和发达国家的养老指标体系后，可以发现这些指标具有六大特征。

1.夯实老年人生活的物质基础

联合国的可持续发展目标中提到促进持久、包容和可持续的经济增长，促进充分的生产性就业和人人获得体面工作[10]；《联合国老年人原则》中的独立原则明确要求老年人能够通过提供收入、家庭和社会支持以及自助，享有足够的食物、水、住房、衣着和保健[11]；国际助老会发布的《全球老年生活观察指数2013》指出，老年人收入保障情况包括养老金覆盖面、老龄贫困率、老龄人口的相对福利水平、人均GDP[15]。由此可见，国际组织在养老指标设置中注重老年人生活的物质基础，以优质的物质生活条件为养老奠定长足发展的基石。

2.关注老年人的精神生活

联合国的可持续发展目标中提到确保包容和公平的优质教育，让全民终身享有学习机会[10]，即终身学习指标；2007年世界卫生组织发布的《全球老年友好城市建设指南》中，第5个主题“尊重和社会包容”提到：持续举行跨代共融公众教育活动、举办多层次与多样化的活动、提供适应长者需求和偏好的服务与产品、通过媒体推广长者正面形象、鼓励长者参与决策过程等[13]。这些都表明国际组织在养老指标设置中注重老年人的精神世界，要在满足老年人物质基础的前提下满足精神需求，让老年人和社会共同追求更高层次的需求。

3.营造良好的生活空间环境

联合国的可持续发展目标中提出建设包容、安全、有抵御灾害能力和可持续的城市和人类住区[10]，即居住和生活环境指标；《联合国老年人原则》强调老年人应能生活在安全且适合个人选择和能力变化的环境[11]；《全球老年友好城市建设指南》中第1个主题指出，舒适的户外空间和建筑包括提供保障长者安全的小区环境、设有足够的户外休息区、设有适合长者使用且数量足够的卫生间、设有无障碍的设施等[13]。综上，国际组织在养老指标设置中注重老年人的生活空间环境，通过为老年人构建特定的生活空间与居住环境，更有针对性、更加公平地满足老年人多层次的需求，使其更有获得感与幸福感。

4.充分保障老年人实现自我价值和尊严

《联合国老年人原则》指出，老年人应能追寻充分发挥自己潜力的机会；老年人的生活应有尊严、有保障，且不受剥削和身心虐待；老年人不论其年龄、性别、种族或族裔背景、残疾或其他状况，均应受到公平对待，同时不论其经济贡献大小均应受到尊重[11]。这些都表明国际组织在养老指标设置中特别重视老年人自身价值的实现，通过活动、平台、组织等促使社会创造老年人发挥作用的条件，并鼓励老年人积极参与社区、社会事务，更加有尊严、受尊敬地实现老年人的价值。

5.坚持平等、独立原则

《联合国老年人原则》强调老年人内部不分年龄、种族、性别、经济贡献大小应该受到公平对待[11]，同时在多个国际组织的指标中都明确提出老年人与青年人一样享受继续教育的权利，享受知悉和参与社区和社会事务的权利。由此可见，国际组织在养老指标设置中特别强调公平、独立原则，在满足老年人物质、精神文化等多方面需求的同时，国家、社会与家庭不能忽视老年人应有的权利与自由，也不应以年龄为由歧视、排斥或剥夺老年人的选择权，而应该平等地将老年人作为独立自主的个体来看待，让老年人同样拥有健全的人格尊严。

6.从可及性到多样性、弹性化再到预防性服务

从日本的“黄金计划”“新黄金计划”和“21世纪黄金计划”看，日本养老服务经历了注重可及性养老服务即家庭护理，再到提供多样化、弹性化服务，最后转向预防性服务的系列过程[18]；世界卫生组织发布的《全球老年友好城市建设指南》中也提到鼓励服务人员尊重并细心地服务长者、制定方案让长者知悉在紧急突发事件中作应变等预防性的服务指标[13]。这些都表明国际组织和发达国家在养老指标设置中逐渐从单一服务走向多样服务，从被动服务走向主动服务，从服务当下走向服务未来，更加注重多层次、宽领域、全方位的养老服务体系构建。

三、国际养老指标体系设定对中国的经验启示

将国际养老指标体系设定情况、共有的六大特征与相关规范性文件相结合，对我国设定老有颐养指标体系具有重要的借鉴意义。

（一）优化老有颐养的物质保障维度指标

坚实的物质基础既是实现老有颐养的基本保障，又是确保老年人安度晚年的重要支撑，还是丰富老年人精神生活、促进地区和有关平台协同发展的前提。其中，社会保障、养老服务、健康服务、老龄产业和宜居环境是物质保障的直接体现。

1.协同发展养老事业和养老产业

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中提出，要“推动养老事业和养老产业协同发展，健全基本养老服务体系，发展普惠型养老服务和互助性养老，支持家庭承担养老功能，培育养老新业态，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，健全养老服务综合监管制度”[19]。协同发展养老事业和养老产业，能为老有颐养奠定牢固的物质基础与财政保障。养老事业能激发养老产业的发展活力，养老产业也能带动养老事业的蓬勃发展。

2.完善老年人整体发展支撑体系

老年人整体发展支撑体系包括老年人生活的物质基础、精神享受和自我价值实现。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中提到，要支持200万户特殊困难家庭实施适老化改造，支持500个区县建设社区居家养老服务网络，提升养老机构服务，即支持300个左右培训疗养机构转型为普惠养老机构、1000个左右公办养老机构增加护理型床位[20]。《中共中央国务院关于加强新时代老龄工作的意见》中明确指出，要完善老年人健康支撑体系、促进老年人社会参与、着力构建老年友好型社会、积极培育银发经济、强化老龄工作保障[21]。由此可见，当前我国在推进养老服务物质、环境设施改造的基础上，也在积极营造丰富老年人精神生活的社会氛围，同时创造条件让老年人实现自我价值，进而完善整体的养老服务体系。

（二）完善老有颐养的精神生活维度指标

精神生活维度指标是为了丰富老年人的精神世界，促使其实现自身价值所制定的指标。“老有颐养”在“老有所养”基础上的突破，很大程度就体现在老年人的精神生活需求上。设立这一维度的目的是在全社会营造一种尊老、爱老、敬老的良好氛围，树立老年人也是独立平等个体的意识，从而为老年人创造更多发挥价值的机会，激发老年人参与社会建设的热情。

1.积极推进注册老年人社会组织

丰富老年人的精神生活，就要创造丰富精神生活的平台与条件。各地应积极推进注册老年人社会组织，在省、市、区各级登记注册多种多样的老年社会团体，种类可涵盖文化、健身、保健、科技、养生等多样化类型，从而提高覆盖人群数量。同时，在各个区、街道、乡镇等建立老年协会，扩大老年组织的覆盖面，使老年人更有归属感与获得感。此外，老年人社会组织应该有规范的组织架构与建设标准，如深圳在国内大中城市中率先制定了包括“六有”（有组织、有机构、有标识、有制度、有经费、有活动）、“四自”（自我保护、自我管理、自我教育、自我服务）、“一桥梁”（政府联系老年群众的桥梁）等内容的老年协会建设规范准则，使老年人社会组织可复制、可持续。

2.大力支持老年群体志愿者发展

老年人精神生活的充实在于其认同自身具有价值，仍然能为国家与社会贡献力量。同时，只有老年人自主自发地树立精神生活的更高需求标准，自身也愿意投入养老服务的事业，老有颐养才更有意义，其发展才能实现突破。因此，大力支持老年群体志愿者的发展，不仅能够壮大地方志愿者的团队，使老年人为当地贡献力所能及的力量，而且能够结对帮扶高龄、空巢、失能老年人，发挥同龄人的感染力与号召力，从而使老年人群体既是“受益方”也是“出力方”。

（三）健全老有颐养的协同发展维度指标

协同发展维度指标既包括国际合作交流，又包括地区间的联动发展，还包括城乡间的统筹均衡。这一维度是为了进一步整合相关养老服务资源，让老年人更好地享受养老待遇，同时促进国际、地区之间、城乡之间的养老服务融合发展，从而形成多个养老服务跨国、跨地区、跨城乡融合的典型案例。

1.加强国际友好合作交流

老有颐养的协同发展离不开国际资源、信息与技术的互惠共享，国际定期的研讨交流有利于在建设老有颐养体系时把握前沿方向、吸纳先进经验。在条件允许的情况下，可以协商共议国际合作方案，深化国家、国际组织间在养老服务产业、人才、资金、项目、标准化等方面的交流合作，通过资源共享、政策交流、制度改革和服务升级，探索互帮互助、互惠互利的国际养老协同发展模式。未来，老有颐养的智慧养老服务平台也会日趋完善，在保证国家安全的前提下，加强国际数据信息共享，更有利于专业化、智能化、便捷化地推动老有颐养体系建设。因此，加强国际友好合作交流也能体现出老有颐养体系是否成熟完善、是否与国际接轨。

2.注重地区间协同联动发展

在我国各地的老有颐养指标体系中，普遍关注完善社会保障体系，尤其是多层次的保障体系，具有建设老年健康服务体系，积极鼓励老年人参与社会事务、社区事务，加强老年人学习教育，锻造老年人才队伍，打造老年友好型社会，发展老龄产业以及注重运用科学技术等特征。如在分析北京、上海、浙江的“十四五”老龄事业发展规划时可以发现，三地的具体指标体系基本涵括了社会保障、养老服务、健康服务、精神文化生活、社会参与、老龄产业和宜居环境。同时，地区间的协同联动发展既能保证良性的资源循环，又能推动国家统一指标体系的构建。无论是北京还是上海的“十四五”老龄事业发展规划，都分别明确提出“推动京津冀老龄事业协同发展”“深化长三角老龄事业协同”等战略。

3.加强城乡统筹与均衡发展

城乡差距和发展不均衡是当前我国面临的主要难题，也是国家正在逐步推动解决的城乡问题。在养老服务中，国家正在积极推进和统筹城乡养老服务体系建设。例如：2015年，将新型农村社会养老保险与城镇居民社会养老保险合并，统称为城乡居民养老保险；2022年，李克强总理在政府工作报告中提出，“稳步实施企业职工基本养老保险全国统筹，适当提高退休人员基本养老金和城乡居民基础养老金标准，确保按时足额发放”[22]。这些政策和举措都表明老有颐养指标体系构建不能忽视城乡之间的不均衡与不协调。因此，要完善老有颐养服务体系，就必须加强城乡统筹与均衡发展。

（四）老有颐养指标体系设计展望

在设置物质保障、精神支撑和协同发展这三个老有颐养指标维度的基础上，我国老有颐养指标体系还应根据地方特色与实际情况继续细分，如细化为基础性指标、特色性指标、引领性指标等。

1.基础性指标

在指标细化设计上，本文认为基础性指标是指各地普遍确定的指标，也是较其他地区需要做得更好的措施和方面。例如，在物质保障维度中设置职工基本养老保险参保率（%）、养老机构中护理型床位占比（%）、养老人员培训数量年均增长率（%）、失能特困老年人集中供养率（%）、老年人健康管理率（%）、二级以上综合型医院设置老年医学科比例（%）作为基础性指标；在精神生活维度中设置长者服务中心覆盖率（%）、成立老年人协会社区占比（%）作为基础性指标。

2.特色性指标

在指标细化设计上，本文认为特色性指标是指结合本地区实际采取的独特措施或手段，是具有典型性的指标。例如，在精神生活维度中设置尊老爱老模范家庭累计占比（%）作为特色性指标；在协同发展维度中设置智慧养老颐年卡老年服务功能占比（%）、地区间养老服务融合项目数量占比（%）、区域间智慧养老服务与管理平台数量占比（%）作为特色性指标。

3.引领性指标

在指标细化设计上，本文认为引领性指标是指本地处于全国前列并且能够进一步达到国际先进水平的举措与方面，是具有先进性的指标。例如，在物质保障维度中设置老年友好社区覆盖率（%）为引领性指标；在精神生活维度中设置养老服务标准研究中心数量（个）、老年科学研究机构数量（个）、街道老年学校覆盖率（%）、老年志愿者注册人数占比（%）为引领性指标；在协同发展维度中设置公共服务类移动互联网应用适老化和信息无障碍改造率（%）为引领性指标。

四、结语

从国际养老指标体系设定的情况与六大特征可以看出，无论是联合国等国际组织，还是日本等发达国家，都将养老服务指标构建的落脚点落在“老年人”之上，而非“老”之上。换言之，其养老服务指标不仅关注物质保障等简单的温饱需求，更关注老年人的多样化需求。当前我国的老有颐养指标体系尚不完善，而国外的相关研究与实践较为先进翔实，因此需要我国学者深入研讨已有的理论模式与典型案例。在构建具有中国特色的老有颐养指标体系时，我国政府应积极与联合国等国际组织进行研讨，并学习与总结日本、美国等发达国家的成功经验与失败教训，最大限度地追求与实现我国老有颐养指标体系的国际化与现代化。