社区联播：以技术推动协同治理的案例研究

任德靖 马福云

（1中共宁夏区委党校/宁夏行政学院 科研处，宁夏 银川 750021；2中共中央党校/国家行政学院 社会和生态文明教研部，北京 100091）

习近平总书记指出：“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛。”[1]这是中国特色社会主义协商民主的基本内涵，也是基层社会协同治理的重要方法。而在基层协同治理中，参与主体之间的信息沟通成为其中的关键环节。近年来，笔者对北京市大兴区社会组织服务管理中心运营的社区联播进行了实地调研，发现社区联播通过打造基于社区的信息交互沟通平台，以近邻化、网络化的信息传播方式，促进党和政府的政策传播，调动居民参与基层治理，推动了社区治理“拉家常”协商议事机制的落地，成为大兴打造基层社会治理模式及提升社区治理绩效的有力支撑。

一、相关文献综述

我国现代化是在全球化、信息化的背景下推进的。党的十九大报告提出，要“善于运用互联网技术和信息化手段开展工作”。互联网、大数据等信息技术的发展使得我国社会治理面临新的形势，也给各地政府改革、公共服务创新带来新机遇。不少地区的“一门式服务”“一网通办”“最多跑一次”等都是利用信息技术推动政府协同治理、重构管理流程、提升管理服务绩效的鲜活案例，彰显了信息技术在解决公共管理部门分割、碎片化、服务绩效低下等方面所发挥的积极作用。信息技术介入政府管理、公共服务领域的社会实践推动着技术协同治理的学术研究。尽管学术界对技术推动社区协同治理还没有明确界定，但不少学者都肯定了这一事实，认为信息技术在提高政府透明度、增强政府回应性、降低政府成本、提高政府效率、发展民主及推进社会“善治”等方面具有无限潜力[2]。在技术推动协同治理机制上，卢志朋认为，技术性协同治理是一种技术为主、制度为辅的社会协同治理模式，旨在提高组织和社会的效率[2]。陈慧荣等指出，协同技术创新通过重塑相关主体的利益偏好、改变行动者力量对比、降低变革成本以及强化问责机制，促进协同制度或模式的变迁[3]。

在以技术推动社区协同治理方面，很多学者承认技术嵌入社区治理是现实需要。如李春生提出，新兴信息技术作为一种工具，其最大优势就是提高社区治理效率。大数据及其技术在社区的有效应用包含着复杂的技术逻辑，可通过个性化服务需求的技术化识别、零散化社会事实的数据化连接、稀缺性公共资源的算法化配置和异质性服务主体的计算化整合，推动社区公共服务精准供给，进而提高社区治理的水平[4]。有学者提出，社区治理水平的提升需要社区治理主体借助现代化治理工具手段来提高治理绩效，通过将海量数据信息转变成可用社会治理要素，再经过精准地分析、施治、服务及反馈，应用于社区治理领域，服务人民群众[5]。有的学者重视技术应用给治理行动带来的积极变化，如宋晓娟等认为技术应用在实现社区主体间互联互通的同时也在悄然重构着主体间关系，多元主体间关系从双边转向多边，服务供求主体间关系从模糊匹配趋向精准匹配，驻区企业间关系从竞争导向竞合，政企关系从纵向引导走向横向合作。主体间新型关系也推进着治理新形态的生成，治理主体间结构由纵向向纵横双向发展，治理作用边界由事后向事前延伸，治理运作方式由分治向共治迈进[6]。

然而，新技术的应用也给社区治理带来新挑战。信息技术运用于社区治理的过程，也是技术与人有机互动的过程。社区是一个复杂的生态系统，人口的多样性与社区各方面事务相结合可能呈现出的结果和问题将超出智能化系统的预期，带来“互联网+”产品角色定位、功能界定等问题，也可能导致技术依赖、信息泄露问题[7]。在治理过程中，信息技术发展赋予少数技术专家更多主导权，同时也产生了“信息弱势群体”，带来信息鸿沟的问题[8]。有学者指出，国家和政府还没有充分关注到这一弱势群体权利失却的问题,其导致的结果就是信息弱势群体公共服务供给被严重忽视乃至忽略[9]。

伴随我国社会治理、政府“放管服”改革的深化，以技术推动协同治理的研究正在持续进行。当前的研究大多立足实际案例，分析技术变革下治理环节流程以及制度变革等给协同治理所带来的变化和影响，进而对技术如何嵌入治理实践进行剖析。笔者近年来在北京市大兴区调研时，发现了社区联播这一技术推动基层协同治理的案例。相对于现有研究而言，其呈现场景主要为社区小区的单元楼门，在传播政策信息的同时，主要采取扫码超链接的方式激励居民参与社区治理行动。作为调动中老年群体参与社区活动、社会管理的一种有效方式，社区联播对居民技术要求低却能发挥更好的治理效果，其背后以技术推送协同治理的逻辑更值得探究。社区联播体现了技术作为生产要素和治理工具推动基层协同治理的逻辑，对其案例进行深入分析有助于推动理论界对技术赋能基层治理的讨论，也可彰显技术赋能基层治理的实践价值。

二、社区联播以技术推动协同治理的案例考察

社会治理离不开相关信息在治理主体间的传播和沟通，治理主体对信息的掌握、沟通和互动在很大程度上决定了治理过程及结果。随着信息的数字化传播，以数字技术提升信息的传播、交流将进一步推动社区治理的发展。北京市大兴区社会组织发展服务中心创立的社区联播，借助数字技术以网络化传播方式推动着政策信息向居民传播，以社区为单元基于社区需求有针对性地向居民传播管理服务信息，促进居民对政府政策、社区活动、管理服务信息的知情知事，在搭建基层治理沟通桥梁的同时，促进了居民的社区参与，助推着“拉家常”议事协商机制的落地。

（一）社区联播的产生

社区联播是通过无线数字发射技术，将各种图文、视频等信息按照预定设计传播到楼宇单元LED显示屏数字终端的系统化信息发布平台。平台的数字终端具有上、下2个数字化显示屏，不仅可以有计划、有针对性地以图文、视频滚动显示各类信息，还可以根据需要随时插播最新消息，包括突发新闻、极端天气、交通预警等资讯，实现了平台播出内容的即时更新。

社区联播最初是为了防止商业传播占据楼宇单元的传播阵地而创立的。当时，绝大多数小区及居民楼的电子屏幕是由商业机构安装运营的。商业机构通过付费给小区物业管理部门进行显示屏安装，以播放各种商品促销、商场活动等商业信息为主，其所从事的是单纯的商业活动，广大居民成为商业传播的对象。这些传播信息及其传播活动对居民参与基层治理不但没有任何作用，而且因为虚假广告、不实信息以及网络诈骗等的传播给政府基层管理、社会治安带来一定风险。为限制商业传播的扩张，2018年初，在地方政府支持下，社区联播平台首先在大兴区瀛海镇部分社区居民楼的30个楼门落地。社区联播落地后，积极传播惠民政策、社区服务信息等，成为连接政府与居民的信息平台。

（二）社区联播的拓展

社区联播落地后，以传播党和政府的惠民政策、社区居民管理服务信息为主。这些政务及社区信息局限于单向传播，难以引发居民反馈，限制了其作用的发挥。为此，社区联播积极协调党政部门推动其在信息传播基础上，通过政务管理信息反馈、社区活动报名等方式拓展平台互动性，从单向的信息传播转型到居民反馈交互的双向互动，并服务于党政部门、社区的治理行动，从而推动平台所发挥的功能作用得到拓展。

1.以社区联播连通政府与居民，推动诉求办理

2019年，面对基层百姓的诉求，北京市通过12345市民热线推动了“接诉即办”工作。为做好此项工作，瀛海镇在原有社区联播基础上率先创新启动“瀛海一家亲，一扫码上办”的服务项目。该镇在社区联播电子屏上展示瀛海镇“接诉即办”二维码，居民可以使用手机、平板电脑等扫描所展示的二维码来直接反映社区治理中的问题以及自身的管理服务诉求，随时对政府、社区工作提出相关政策建议。社区联播通过管理后台分类后直接反馈给政府相关部门，由其第一时间安排镇政府相关部门或社区现场解决，从而有效降低了热线反馈的“接诉即办”案件数量，大大提高了基层政府为民办事效率。同时，镇政府还可以借助系统后台对镇域范围内的扫码投诉、建议建言等进行分类统计分析，以便更好地了解社区居民的诉求，推动“未诉先办”，更好地与社区居民良性互动，解决让居民为难的操心事、烦心事及揪心事，提升居民的幸福感、获得感和安全感。

社区联播通过接续政府“接诉即办”的政务办理，使其成为党政机构和居民互动的平台。居民扫描平台二维码可以让政府、社区和居民之间的互动借助虚拟网络在社会现实中发挥作用，居民可以在数字技术构建的虚拟空间中反映问题、表达诉求以及提出政策建议。政府通过分析多元化、碎片化的信息，了解不同居民的不同需求，协调不同治理主体解决网络中反映出的公共性问题，从虚拟网络回归现实问题的解决。面对纷繁复杂的基层管理服务事项，社区联播借助其平台连通政府和居民，促进政府尽快分析发现问题，有效配置资源予以解决，从而提升了政府管理的效率。

2.以社区联播动员居民，促进居民社区参与

在基层社区治理中，社区居民的不参与、弱参与是个难解的问题。为解决这一难题，促进居民参与基层社区治理，大兴区充分利用社区联播对居民数字技术要求低以及连接社会组织的优势，开展“社区小主播”选拔活动，吸引社区居民关注社区联播，动员居民参与社区活动。近年来，社区联播在多个社区选拔7到15岁的小区居民作为社区小主播，在免费培训后安排他们在社区联播屏幕上以社区小主人身份宣传文明养犬、垃圾分类、防范金融诈骗等知识，播报在本社区开展的各种管理服务活动。社区居民在社区联播中看到自家、邻居家孩子的节目，自然拉近了居民之间以及居民和平台之间的距离。社区居民看到社区孩子们身体力行，自然会动员其家人、邻居、朋友等参与到社区活动中去，从而调动了居民参与社区活动、协同社区治理的积极性。

社区联播最初被居民视为外来者，居民对其很陌生，但当居民发现屏幕呈现的是自家或邻居家孩子、播报的是身边事情的时候，自然而然地就拉近了距离。当居民发现邻居参与社区活动而呈现在屏幕时，就可以激发更多居民参与的愿望，从而使社区联播发挥了动员、推动居民社区参与的作用。社区联播以近邻信息传播激励着居民的社区参与，这使得其在基层治理中发挥着激励参与的积极作用。

3.以社区联播促进居民议事协商机制落地

北京市大兴区从传统农业农村地区转型发展而来，社区村落具有明显的熟人、半熟人社会特征，居民相互熟识程度较高，人们相互间有较多的交流交往，人际互动的情感性较强。针对此区域社会特点，大兴区探索基层社会治理创新，积极推动社区居民议事厅建设，并在此基础上推动形成了“拉近距离、说家里话、常来常往”的“拉家常”议事会工作机制。2019年“拉家常”议事会在17个社区开展试点，收到了较好的协商议事效果，最终在全区推行。在“拉家常”议事中，社区联播以社区信息传播补足居民议事知情短板，推动居民参与其中，积极协助议事协商机制落地。议事协商前，社区联播在社区协助收集居民意见，居民的问题建议可以通过扫码链接社区组织进行反映，从而方便确定议题。议题确定后，居民通过社区联播可知悉议事主题及其来源以及议事的时间、地点和具体内容，除社区议事代表外，居民可扫码报名参与，部分议题还可在社区联播呈现议事过程。议事结束后，协商议事决议也在社区联播中面向居民播报。

如果居民对社区事务不知情，对社区议什么事、为什么议事等也不知悉，这就很难参与社区治理，也难以做好社区议事协商。由于各种限制，社区不可能将社区议事相关信息传达给每个居民，而社区联播的介入弥补了社区议事的信息短板。社区议事所搭建的信息平台不仅便于征集居民意见建议，而且便于居民了解社区议事主题内容和报名参与社区事务，还方便居民知悉议事协商结果。社区联播以其信息的网络化传播、社区与居民间沟通交互推动着社区事务公开，助力居民知悉参与社区事务，促进“拉家常”居民议事协商机制的落地。社区联播与“拉家常”议事相结合，成为推动居民参与社区治理以议事协商破解社区治理难题的有力工具。

三、社区联播以技术推动协同治理的逻辑分析

党的十九届五中全会讨论通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》对加快数字社会建设作出部署安排，提出“加快数字化发展”“加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平”[10]。在技术日益融入社会交往和日常社会生活的背景下，如何以技术（特别是信息化、数字化等技术）推动基层治理、公共服务以及社会运行方式创新，成为亟待研究的一个重要问题。从上述社区联播案例来看，社区联播从单向信息发布到基于信息发布而推进政府与居民、社区与居民、居民与居民间的沟通互动交流的背后，有着其固有的技术协同治理逻辑。

伴随现代社会的多元化，社会治理的综合性、系统性要求大为提升。在基层及社区治理中多元治理主体参与，各方更倾向以协同、协商、协调的柔性管理方式追求公共利益最大化。这在很大程度上强化了对相关信息的传播、沟通、反馈及互动的要求。基于此，信息沟通交互技术作为一种治理工具，具有连通不同层级部门行为主体信息、推动多元主体协调协同以开展合作行动的优势。在基层治理中，借助通信技术进行的信息沟通有助于打破因部门利益、条块分割及居民低参与而造成的信息孤岛，在解决基层政社合作不强、社区治理碎片化、服务效率低下等问题时发挥积极作用。社区联播在基层治理中发挥的促进作用具体分析如下。

（一）社区联播促进居民知情知事，推动治理权责明晰与协同

社区联播将电子显示屏幕安装在社区小区居民楼单元门前等较为显眼位置进行各种信息的网络化传播，而居民利用上下楼等待电梯时的碎片时间正好可以看到屏幕推送的各种内容。这和商业机构的推送方式没有什么差异，但社区联播推送的信息内容和商业机构迥然不同。笔者在实地调研中了解到，社区联播分享的内容大都以党的惠民政策以及政府部门社会管理、公共服务、治理活动等信息为主，除了“接诉即办”二维码以外，还包括惠民政策、金融诈骗防范、扫黑除恶宣传、消防宣传、禁毒宣传等，有时还推送街道、乡镇的具体管理服务活动、公益组织活动等。这些信息的发布使社区联播发展成为党政政策信息发布平台、城市管理预警平台与便民服务信息平台，促进社区居民及时了解基层治理、公共服务等方面的信息。

在熟悉政务信息、提出建议以及投诉的过程中，居民逐步认识到街镇、政府部门以及社区组织在其中所担负的不同职责任务。更重要的是，社区联播后台通过对居民投诉数据的汇聚分类，交由不同部门处理并反馈给居民，有助于治理信息尽快识别和澄清居民诉求，促进基层治理主体间的权责边界清晰化和沟通互动的协调有序，推动着政府部门各司其职基础上的协同治理，进而实现多元治理主体间资源、功能与责任的协调协同。当社区居民更清楚地了解某些事务由哪个部门具体负责办理时，其提出的诉求就更加具有针对性；当政府部门更清楚地了解某些事务必须由其负责办理时，便没有了推诿和拖延的余地。居民知情与政府部门权责清晰，强化了政府与市场、社会力量之间的互动关系，推动多元主体更有序、有效地参与治理过程，推进了基层治理秩序的建构及协同治理绩效的提升。

（二）社区联播促进多主体信息交流，搭建基层治理沟通桥梁

近年来，社区联播在传递党和政府惠民政策的基础上，积极向政府治理信息反馈、居民诉求办理、社区活动参与以及协同议事协商等方面拓展，使其从单向信息传播转变为政府与居民、社区与居民以及居民与居民之间的信息沟通反馈双向互动。社区联播通过信息互动反馈，成为党政惠民政策在社区落地、社区活动居民参与、公共事务议事协商等事项办理不可或缺的信息支撑平台。居民参与社区治理的内生动力主要依赖于对政府和社区的信任以及居民间的交往交流，而这些信任与交流都需要借助有效的组织与沟通交流平台。现代城市社区小区单元房的居住模式无形中将人们从空间上区隔开来，邻里关系相对淡化，社区有限的公共空间也难以将社区居民紧密地联系在一起。由此引起的交往不便等因素，在很大程度上抑制了居民交往及参与社区治理的积极性。熊易寒认为，仅靠社区空间是无法为居民提供人格化社会交往机会的，这必将导致邻里关系的消失和社区认同的缺乏[11]。正是在此背景下，社区联播在政府、社区的支持下从传播党政惠民政策向助推基层治理逐步发展起来。

借助于网络技术运营的社区联播克服了社区物理空间的局限，解决了物理空间难以组织居民同时空在场的难题，凭借信息传播优势促进了政府、社区与居民在虚拟互联网空间中的交往互动，激励居民积极主动地参与社区治理。同时，社区联播还通过“技术赋能”和“技术赋权”的双向驱动，推动“拉家常”议事机制切实落地。技术赋能是通过运用信息化技术优化管理流程、提高管理能力，以及通过搭建数字平台促进居民参与、提高自治能力。技术赋权则是通过社区联播的信息投递，以信息的公开透明落实社区居民的知情权、参与权，以居民知情参与来提高社区治理效能。社区联播有效搭建起政府相关部门对社区居民传播的信息平台，使得政府相关治理政策、服务活动等政务便民信息占据了社区信息传播的主阵地。此外，信息平台的构建及治理相关信息的交互传播，也有助于广大社区居民对政府部门工作的知情、对邻里社区情况的知悉，从而发展成为基层治理中多主体间信息沟通交流的桥梁。

（三）社区联播促进各类信息连接，打造协同治理的数据平台

在社会治理中，党的惠民政策、政府管理活动以及街镇、社区和社会组织服务等多方面信息都需要在基层汇聚，并与居民群众的需求相结合，转化为政府、社区具体的管理服务活动，才能推动基层协同治理的最终实现。在此过程中，尤其是政府管理、社区服务、居民需求等方面的信息传播，基于信息的需求对接就变得十分重要。社区联播在大兴区瀛海镇创建后，不断向大兴区的各乡镇、街道甚至大兴区以外拓展。社区联播之所以能得到认可推广，就在于其在政府管理、居民参与、协商议事机制等方面都发挥了以信息传播连接基层治理多元主体的作用。社区联播通过网络化的信息传送使得多元主体了解掌握相关管理与服务信息，再通过扫码连接后台数据，居民可以很方便地提出诉求建议、参与治理活动等，各类信息的网络化传播促进了不同治理主体间管理服务信息的沟通、连接及反馈，推动着基层治理中的居民参与及协同治理活动。

社区联播通过政务信息传播、社区信息传递、政府与居民沟通等，有效搭建起党政部门、基层政府、社区、社会组织对社区居民传播的信息平台，以及居民诉求反馈、社区参与、议事协商等协同治理数据平台。信息数据平台的打造使得社区居民在进出楼门时可以很方便地了解党和政府政策、政府管理服务活动，提升了居民对政府治理行动的知晓度。同时，信息数据平台的构建及治理信息的传播、沟通与反馈，实现了信息推送的技术赋能与数据协同，推动着党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的基层治理体系的切实落地，在协同治理中不断优化基层治理。此外，信息数据平台也使得党和政府惠民政策、街镇和社区治理行动以及社区、社会组织服务活动等及时呈现在居民面前，尤其是邻里、亲朋的活动参与以及楼栋、小区的议事协商活动等。这推动着更多居民参与基层社会治理，提高了居民的社区认同与归属感，有助于形成党政、社区与居民等共建共治共享的社区治理合力。社区联播通过利用网络化信息传播技术，促进各类信息的横向连接和纵向贯通，搭建起基层协同治理的数据平台，有效地提升了基层治理的绩效。

四、社区联播以技术推动协同治理的发展展望

通过上述对社区联播案例以及社区联播以技术推动协同治理逻辑的分析可见，社区联播作为治理支撑的信息网络化传播技术，在传递治理信息的基础上，具有协同推动多层次、多部门行为主体协调开展基层治理活动的优势，当前已经成为地方政府社会治理创新的策略之一。社区联播以信息通信技术建构社区、小区、楼栋的信息传播网络，运用线上传播、线下行动的技术协同治理机制，在推动党和政府惠民政策传递、调动居民群众的社区参与以及推进社区议事协商机制落地等方面发挥了积极作用。社区联播以技术推动协同治理的逻辑在于技术推动了信息的传播与多主体间的沟通，保障了居民群众的知情权，搭建起基层治理沟通的桥梁，进而以信息数据平台推动着治理主体间的协同行动。尤其是技术协同与制度创新，例如“接诉即办”、议事协商等交互作用，增强了基层政府的资源配置能力，强化了基层治理能力，提高了社会治理的精细化水平。

社区联播在拓展中更注重传播内容质量及传播针对性的提升。2020年9月，社区联播与光明网签订了合作协议，其播报内容由光明网审核，确保播出内容的高质量。社区联播还将作为光明网的社区终端助推党和政府政策信息在社区直播落地。这实现了党和政府的惠民政策在第一时间面对居民的高效传播，使得社区联播向上通达党的方针政策、向下覆盖广大居民群众。同时，社区联播在运营中更加注重不同街镇、社区以及落地小区的差异性，例如在“社区小主播播报社区事”中，小主播的选择更趋于近邻化，尽量选择所在小区、楼门的小主播播报本小区、本楼栋发生的事件，使得传播更具有熟人社区的特征，尽可能以熟人网络传播来激励居民的社区参与。

在未来发展中，社区联播还需要在以技术协同基层治理的多个方面提高协同治理程度。例如，社区联播在做好党和政府惠民政策传播、做好“接诉即办”等政府事务协同的基础上，可进一步推进与乡镇街道、政府部门的协同互联互动，推动更多政务办理通过扫码超链接相关政务办理平台，通过扫码提交材料完成“一次不用跑”的一码一网统办，实现从政策宣传到政策落地的转型。又如在社区议事协商中，面对新冠肺炎疫情常态化管理下的实际需求，社区联播在通报协商议事由来、事项以及告知议事协商时间或地点等信息的基础上，可考虑开发或连接网络会议室，通过扫码进入协商议事会议室的方式将线下会议转变为线上召开，并赋权主持人根据参会人员角色进行管理，推动议事协商参会更为便利，方便更多居民进入旁听，实现从会议线上通知到会议线上召开的转型。

总之，社区联播作为以技术协同治理创新的典型案例，其利用信息网络化传播建构党和政府惠民政策传播平台，并借助信息传播推动多元治理主体间的沟通互动，成为基层治理沟通的桥梁。同时，社区联播以各类信息联播搭建起基层协同治理的信息数据平台，推动着社区居民知情知事与社区参与，促进了基层自治与基层治理绩效的提升，为基层治理的精细化与高质量发展创造了条件。