行政检察建议的类型化建构

□ 解志勇 王晓淑

一、问题的提出

2017年至2021年间，对山东、陕西、浙江、四川、重庆等近十个地方的三级人民检察院开展的实地调研结果显示，有些实务部门认为行政检察监督手段匮乏、行政检察建议法律依据不足，使监督效果大打折扣。即使《行政诉讼法》使用“等”字为检察机关的行政监督留下了拓展余地，但《人民检察院组织法》(以下简称“《组织法》”)没有直接赋予检察机关对行政行为进行监督的职权，从而使得包括行政检察建议在内的行政检察监督陷入了实务困境。

2018年6月，《人民检察院组织法(修订草案)》第二次审议稿提交十三届全国人大常务委员会审议时，有些部门建议应明确规定针对行政机关在行政执法过程中出现的违法行政行为、未依法履职或行政机关内部制度漏洞等问题，检察机关有权发出要求其履行职责、进行整改的建议。同年10月22日，在草案进行第三次审议时，有人建议删减检察机关的上述职权，宪法和法律委员会也建议采纳这一意见。但学界与实务界质疑的声音很多，认为这种转变是一种倒退性的转折、检察建议的适用范围面临被限缩的危险。(1)庄岸：《检察院组织法三审：拟删行政检察监督权，看守所纳入巡回检察》，2019年11月2日，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_2552532。但10月26日再现转折，正式通过的《组织法》中明确规定抗诉、纠正意见和检察建议是检察机关行使法律监督职权的主要方式，要求有关单位对收到的建议应及时书面回复采纳情况。这一规定使检察建议正式进入到有章可循的新阶段，对提升检察监督实效具有重要意义。

2019年，随着实践中检察建议应用范围的逐步扩大，为进一步规范适用、充分发挥检察建议的作用，《人民检察院检察建议工作规定》(以下简称“《规定》”)重新界定了检察建议的概念、适用范围及效力，直接强调了其“促进依法行政”的重要目的，为行政检察建议依法履行法律监督职责、参与社会治理、促进依法行政等方面提供了直接的制度依据，使得行政检察建议被更广泛地重视和运用。2021年6月，中共中央首次就加强检察机关法律监督工作专门印发了《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》(以下简称“《意见》”)，要求检察机关依法履行宪法法律赋予的法律监督职责，补齐行政检察监督的短板，为行政检察建议的运用提供了新的契机。但目前，行政检察建议在实践层面仍未被广泛重视和应用，亟需来自立法层面的积极回应以及理论层面的有效指导。为此，本文通过研究行政检察背后的深层逻辑，解读行政检察建议的基本学理和法律定位，将行政检察建议划分为不同的类型并推导出不同的适用规则，构建以专业与实效为导向的行政检察建议制度。

二、行政检察建议的运行难题及其成因

为了推动检察机关依法有效地通过运用行政检察建议开展行政检察工作，在此有必要检视其实践运行与制度设计之间存在的相互矛盾和悖离的现象，总结当前模式的内在局限性。

(一)制度规范性不足

行政检察建议没有在较高层级的法律层面统一程序，难以发挥其预设效果。其一，行政检察建议缺少精细化分类。2019年，最高人民检察院(以下简称“高检院”)发布的《规定》以检察建议所起到的社会作用为标准将其分为五类。(2)包括再审检察建议、纠正违法检察建议、公益诉讼检察建议、社会治理检察建议及其他检察建议。其中，司法领域的检察建议具备一定程度的规范性和程序性，如再审检察建议等；而行政检察建议恰恰相反，其相关规定较为概括，缺少理论和实证研究，无法有效回应理论与实践中的各种争议。在高检院评定的12件“2019年全国检察机关社会治理类优秀检察建议”中，有7件是检察机关直接就相关问题向行政主体发出的。其中，既有通过对类案进行分析，针对涉案领域中存在的普遍性治理问题和监管漏洞，提出加强监督管理、避免损害发生的建议；(3)如陕西省人民检察院检察建议书，陕检行建〔2019〕61000000002号。又有以个案为切入点，梳理出办案过程中发现的监管机关不作为、乱作为等问题，建议相关单位加强监管力度；(4)如辽宁省鞍山市人民检察院检察建议书，鞍检建〔2019〕1号。还有在紧急情况下，依法强制要求行政机关加快履职进度，并承担拒不履职的不利后果。(5)如重庆市璧山区人民检察院检察建议书，渝璧检未检建〔2019〕6号。但上述几种行政检察建议的制发标准和法律效力各不相同，若不梳理其构成要件和适用范围、对其进行归类整理并总结各类的特征，则无法确定行政检察建议的内涵和外延，会使检察机关的法律监督职能和社会治理效果相割裂。

其二，行政检察建议的适用条件模糊。依据《规定》，检察机关在六种情形下有权对有关单位和部门提出检察建议。但首先，这六种适用场景既不能构成完全集，又互有交叉，给具体适用带来了困扰和争议。其次，检察机关是“可以”而不是“必须”提出检察建议，因此地方人民检察院往往不会主动适用行政检察建议，只有少数基层院会制发行政检察建议，且每年不超过十件。这些遗留的立法逻辑和实践经验方面的问题导致各地对行政检察建议的适用条件不一致，且检察机关基本上都是在与刑事相关的检察工作中发现行政违法线索，再转给民行部门制发行政检察建议，制发建议环节多、耗时长、效果差。究其因，在缺少清晰的适用标准的情况下，民行部门要么难以发挥主动性、将行政检察建议束之高阁，要么不可避免地滥用行政检察建议、僭越行政权的正确运行，这显然都背离了检察机关履行法律监督职能的立法目的。

其三，行政检察建议的制发依据不统一。各地检察机关根据高检院《关于深入推进民事行政检察工作科学发展的意见》及《规定》等文件，以环境污染、食药品监管等关系民生且问题频发、易发的领域为重点，积极探索对行政违法行为的监督。(6)解文轶：《行政检察工作的现状与发展》，《国家检察官学院学报》，2015年第5期。不过，各地规定的方式与目的并不统一：如由地方人大常委会出台专门规定，提出检察机关有权通过检察建议对某领域的行政行为进行法律监督；(7)如2012年《南京市城市治理条例》第78条专门规定了城市管理领域的行政检察建议。再如由地方人大常委会、人民政府、检察机关单独或者联合出台规定，提出检察机关有权通过检察建议监督相关行政机关及其工作人员的行为。(8)如2011年《宁夏回族自治区行政执法工作与检察监督工作相衔接的若干规定》，2019年《湖南省人民代表大会常务委员会关于加强新时代人民检察院法律监督工作的决议》等。这些文件为行政检察制度在各地的运行提供了必要的依据来源，但同时也体现出行政检察建议存在缺乏科学分类、适用范围宽窄不一、依据层次参差不齐等问题，不利于建立规范、科学、可行的行政检察建议制度体系。

(二)违背法的明确性

法的明确性是指法律规范内容明确具体、可被公民准确无误地理解，国家活动因此具有可预测性。检察机关制发行政检察建议所依据的法律规范必须遵循法的明确性原则，至少要明确行政检察建议的制发目的、基本内容和适用范围，否则就会因欠缺明确性而凸显诸多问题。

首先，因为“建议”二字会造成理解上的偏差，行政检察建议的效果会被大打折扣。行政检察建议从字面意思上来看貌似“建议”，但并不是可由行政机关自由选择执行与否的建议，而是人民检察院作为国家法律监督机关履行监督权的重要表现，兼具“建议性”与“监督性”：一方面，由于被建议事项往往与行政机关的专属法定职权相关，若行政机关对建议有异议，可以就相关事项与检察机关进行商讨；另一方面，行政检察建议还有基于国家法律监督职权而产生的“监督性”，带有天然的“刚性”和“强制性”，监察检察机关依法履行职责或进行整改，要求无论行政机关采纳与否，均应对建议进行法律意义上的回应和答复。

其次，囿于现有法律依据的原则性、概括性较强，行政检察建议存在被乱用、滥用的危险。完整的法律规范应当由构成要件和相应的法律效果组成，(9)卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2003年版，第138页。但现有条文中的“存在违法犯罪隐患”“暴露出明显的管理监督漏洞”“可能导致发生群体性事件或者恶性案件”等表述存在模糊性，决定了法律规范的不精确性。(10)哈特：《法律的概念》，张文显译，中国大百科全书出版社1996年版，第121页。实践中，不同使用主体的知识结构、认知水平会影响最终的法律效果，容易引发争议，需要通过更明确的立法语言、更精细的法律解释将法律规范的模糊性控制在一定范围内。

再次，行政检察建议存在与其他检察文书混用的风险。一如纠正违法通知书，检察机关在诉讼程序中有权对侦查机关、执行机关和审判机关发出纠正违法通知书，责令其限期纠正违法行为，只在情节较重时适用，且效力与适用不受检察建议的影响。(11)解志勇：《行政检察：解决行政争议的第三条道路》，《中国法学》，2015年第1期。因为纠正违法通知书往往是在检察机关已经确认存在违法行为的情况下制发的，所以其刚性更强。二如纠正违法检察建议，虽然同具建议性质，但纠正违法检察建议是检察机关对人民法院审判活动和执行活动中的违法问题以及公安机关、刑罚执行机构等执法活动中的违法行为向同级法院提出的建议。可见，三者的适用对象和范围都不同，应对各类检察文书的效力等级视情节轻重作出区分与协调安排，形成法律监督的合力，避免出现检察文书交叉混用或不合理使用的现象。

(三)监督效果不彰

《规定》对检察建议进行了较为宏观的规定，具体适用的裁量空间过大，事实上降低了检察建议的权威性。实践表明，行政机关对行政检察建议的认可率、回复率虽然较高，但并不意味着行政检察建议的目标和内容都能够被很好地实现。

其一，行政检察建议的约束力不足。虽然近年来检察建议有较高的回复率，但其中口头回复的比例居高不下，缺少刚性保障。行政检察建议能否发挥实效大多取决于被建议单位的接受程度，有些行政检察建议只是名义上被采纳，实际上难逃被应付的命运，最终流于形式，难以达到预期效果。通常，人民检察院需要在完成事实认定的基础上、由承办检察官草拟检察建议书、送法律政策研究部门进行审核，并到被建议单位调查核实、征求意见后，才能制作并送达检察建议书。可以看出，由于行政检察建议缺少强制性的约束力作保障，即使检察机关主动沟通交流，也不能确保其建议能够被有效执行。

其二，检察机关欠缺必需的调查核实权。人民检察院为行使法律监督职权进行的调查核实，是为了查明案件事实、对行政行为是否合适进行全面审查，以便依法予以监督纠正。依据一些零散规定，检察机关进行调查核实的方式主要是调阅、借阅材料，了解情况、询问取证等。《规定》还增加了“听取被建议单位意见”等柔性监督措施，强调不得采取限制人身自由和查封、扣押、冻结财产等强制性措施，没有授权“收集书证、物证、视听资料等证据”。实践中部分行政机关存在抵触情绪，有意不予以充分配合，会给检察机关的调查核实造成很大的阻碍。比如证据材料被涉事工作人员隐匿、毁弃或者伪造，导致证据不足无法成案；或者在检察机关对行政机关工作人员询问情况时，当事人不配合调查，调查核实环节往往就此不了了之。

其三，行政检察建议的专业性、可操作性有待加强。检察机关制发建议之前，为了保障司法质量、维护司法权威，实现检察权威从外在压力向内在生成的转变，(12)汤维建：《检察建议规范化改革展望》，《人民检察》，2018年第16期。必然会对所涉及的内容进行全面审查与分析。但当具体情况需要运用特殊领域的专业知识时，囿于基层行政检察人员数量不足且缺乏相关经验，检察机关很难及时提出强针对性、操作性的建议。以“四号检察建议”为例，高检院调查了基本情况和主要问题，分析了法律责任及法律适用，参考了刑事犯罪、城市管理、安全生产、环境保护等诸多领域的多部专门法律，但仍未明确具体的整改方案与责任人，而是强调请被建议对象“及时研究，采取有力措施推进井盖问题治理”。(13)最高人民检察院检察建议书，高检建〔2020〕4号。这种建议内容较为宏观、笼统，可操作性较差，即便被建议的行政机关积极配合，也会因理解不到位等原因造成不能及时依照建议的要求实现整改。

总之，不仅需要对行政检察建议进行科学分类，而且还要在此基础上赋予某些类别的行政检察建议以一定的强制力和约束力，使相应的建议能起到监督、保障行政机关依法行政的作用。

三、 行政检察建议的分型依据

行政检察建议的概念来源于实务操作，并非传统的法律概念，需要被进一步精细化地演绎，以涵括其完整的内涵价值。类型化是以法律的逻辑思维为主线，将所要研究具象的行政检察建议问题抽象化，最终上升为法律体系，指导实践运行。随着行政检察建议机制的逐渐成熟，行政检察建议逐渐实现了类型化。

(一)行政检察建议类型化的必要性

类型化的研究方法是弥合抽象概念和具体事实之间间隙的桥梁，(14)王伟：《失信惩戒的类型化规制研究——兼论社会信用法的规则设计》，《中州学刊》，2019年第5期。通过对具体事实的凝练与归纳，根据必要的逻辑，在对行政检察建议内涵和外延有充分法律认知的基础上，梳理清检察建议的本质属性和内在机理，并对实践中现存的各种行政检察建议进行系统归类，形成行政检察建议制度体系，对危害产生阶段不同的行政行为匹配不同类型的行政检察建议。

首先，从行政检察建议制度定位方面来看，类型化能够实现行政检察监督的秩序性。“一个完全不具有稳定性的法律制度，仅能是一系列为了对付一时性变故而制定的特定措施。”(15)E·博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社2004年版，第239页。所谓“一时性”和“特定措施”即不具有明确性和安定性，这无疑是对法律规范基本原则的背离。于是，行政检察建议类型化在克服检察建议抽象化、概念化的同时，会增强检察建议的明确性及其预测可能性，直接帮助建议的实现。检察建议的明确性及其所要求的预测可能性对应着一种秩序性，即类型化后的行政检察建议能够形成相对稳定的行政检察建议制度，指导被监督机关正确接受建议内容，作出回复及整改行为。

其次，对于行政检察建议制度运行来说，类型化能够保障其层次性、广域性和实效性，能够明晰其具体的运行条件和适用范围。其一，类型化为对被建议单位进行分类调整和区别对待提供了可能。在行政检察建议体系内部区分一定的层次性，除常规的法律监督之外，检察机关可根据目标行政行为各自的特殊性，给予不同的处理。其二，随着行政活动日趋多样化、复杂化，行政检察建议的类别也需要从单一变为丰富，以便检察机关依据被建议行政行为的危害程度来选择行政检察建议的类别，形成足够的监督广度。其三，面对各式各样的行政活动，沿用单一的建议模式可能会给检察监督效果带来不利影响。如果检察机关对行政机关违法或者不作为行为发出的检察建议在程序、约束力方面都一样，那么对违法行为的检察建议会过分僭越行政权，而对不作为行为的检察建议反而会监督力度不足，都无法发挥应有的监督效果。因此，类型化是发挥行政检察建议优势的关键。

(二)行政检察建议类型化的理论基础

首先，行政检察建议需要以分权制衡理论为指导，对行政权力进行制约和监督。行政检察建议缘起于分权制衡理论，立足于检察职能。基于权力制约理论的一般经验，检察机关为实现法律监督职能而依法行使法律监督权，并与其他国家机关相互监督和制约，建立起稳定平衡的权力制衡体系。但是，检察机关长期以来重诉讼监督、轻行政监督，与公安机关、人民法院在办理刑事案件中相互配合、制约自如，却欠缺与行政机关相互的监督和制约。因此，检察机关需要补足行政检察的短板，依据宪法和法律对行政权力进行制约和监督，保证国家权力在法治的轨道上正确运行，并使检察机关摆脱其职能长期局限于诉讼监督的窠臼，回归正确、完整法律监督的宪法定位。

其次，将行政行为纳入检察监督范围对优化国家权力结构具有重要意义。我国行政检察监督机制最早从大陆法系控权型检察制度发展而来，经过苏联“一般监督”的法律监督制度转换，形成了中国特色的行政检察监督制度。检察机关作为专门的法律监督机关，监督国家机关及其工作人员职权活动的过程和结果。广义上来说，检察机关为了履行法律监督职能而行使的权力都属于法律监督权，履职方式包括诉讼监督和行政检察监督。(16)秦前红：《两种“法律监督”的概念分野与行政检察监督之归位》，《东方法学》，2018年第1期。其中，诉讼监督是对包括立案、侦查、审判、执行等诉讼活动进行个别监督的概称；而行政检察监督将行政行为纳入检察监督范围，对优化国家权力结构具有重要意义，甚至应当成为检察监督的主要内容。(17)肖金明：《论检察权能及其转型》，《法学论坛》，2009年第6期。

再次，针对复杂多样的行政行为，对行政检察建议进行合理分类并设计相应的适用条件和运行程序，能够充实法律监督的方式，进一步提升检察机关的法律监督效能。《意见》要求，检察机关在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议督促其纠正。但不同领域、不同阶段的行政行为产生的法律效果不同，需要分别对应法律效力、建议内容不同的检察建议，一方面能够体现出对行政权监督的精细化，有针对性地促进依法行政；另一方面能够明确每类行政检察建议的适用条件，防止检察机关法律监督权的滥用。

(三)行政检察建议的分类标准

分类标准是行政检察建议类型划分的依据，是此类建议与彼类建议之间的界限。高检院在《规定》中以社会作用为标准对检察建议进行的分类属于列举式分类，逻辑不够周延。考虑到行政检察建议所监督的行政行为复杂多样，和为实现行政检察建议的法律监督目的和功能，应以行政行为危害程度为标准将行政检察建议分为应急型、预防型和反应型三种。应急型是在行政行为带来的危害正在发生时，检察机关作出的一种带有命令性质的行政检察建议；预防型是在行政行为带来的危害还未发生时，检察机关为防止不可弥补损害的发生所作出的行政检察建议；反应型是在行政行为带来的危害已经发生后，检察机关作出的、要求被建议机关依法作出回复及后续行为的行政检察建议。

针对正在进行的行政违法行为，应急型行政检察建议的主要目的是及时防止更多损害的发生；针对还未发生但必然发生的行政行为，预防型行政检察建议将更倾向于加强监管、教育和预防，以避免行为违法；而针对已完成的行政违法行为或不作为，反应型行政检察建议会充分尊重行政机关的裁量权，要求其依照法律规定的要求作出回复及后续行为，避免该行为再次发生。总之，此三类行政检察建议能够监督任意状态下的行政行为，并结合相应的适用条件和运行程序，能够进一步提升检察机关的法律监督效能。

四、行政检察建议的具体分型及其型构

由于应急型、预防型和反应型三类行政检察建议的法律监督目的不同，其适用范围、启动条件、运行程序等也不尽相同。

(一)应急型

在行政行为带来的危害正在发生时，即行政机关正在实施或预备实施严重违法行政行为、侵害公共利益与公民权益时，检察机关可以通过“应急型”行政检察建议对违法行为立即进行纠正。“应急型”行政检察建议约束力最强，时间最紧迫，建议的内容最具体，可以要求行政机关在更短的时间内作出整改行为。

在紧急情形下，带有命令性的行政检察建议需要及时补位出场，避免侵害的进一步加深，立法层面也呈现出对这一现实需求予以回应的趋势。《规定》要求，在常规情况下，被建议单位在收到检察建议书之日起两个月内予以书面回复并作出整改即可；但当出现国家利益或社会公共利益遭受的损害继续扩大等紧急情形、需要被建议单位尽快处理时，可以根据实际情况确定相应的回复期限。《组织法》也规定，检察机关为了维护办案安全有权采取必要措施。因此，逻辑与制度均允许了检察机关在紧急情形下可以发出紧急型行政检察建议。例如，某地人民检察院在办理刑事案件中，发现涉罪人员因被羁押不能履行监护职责、导致对未成年子女的监护缺失，事态紧急，因此直接在检察建议书中提出了具体要求，并限定十日内将建议的落实情况进行回复。(18)重庆市璧山区人民检察院检察建议书，渝璧检未检建〔2019〕6号。再如，突发公共卫生事件发生后，若发生地县级人民政府及卫生行政部门没有采取措施控制事态发展，检察机关应当立即发出“应急型”行政检察建议，要求被建议机关在较短期限内及时履职，对工作疏漏进行补救，避免公共利益损失的进一步扩大。

这种带有命令性质的行政检察建议特色最鲜明，是检察监督向常态化、刚性化发展的一个新阶段，能够成为检察机关发挥法律监督职能的生长点：一是对行政机关具有一定程度的约束力，在前期协商的基础上，原则上要求行政机关必须按照建议内容进行整改，行政机关无正当理由拒绝整改或整改不合格时，机关和相关人员将承担相应的不利后果；二是如果常规情况下规定的两个月回复期限无法阻却更多损失的继续产生，检察机关有权发挥能动性，灵活调整建议内容，要求视情况缩短期限；三是在确保调查核实全面、准确、专业后，检察机关可以在确实紧急的个别建议中明确具体的建议内容，包括但不限于事实认定、责任构成、整改方案，帮助行政机关及时整改、挽救损失；四是重视与监察机关的联动，对于被建议机关工作人员的失职等行为，检察机关应当抄送监察机关，健全衔接顺畅、权威高效的工作机制。

(二)预防型

在行政行为带来的危害还未发生、但若不及时制止将会带来不可弥补的损害时，检察机关可以向行政机关制发“预防型”行政检察建议，防止迫切的、可以预期的损害发生或制止后果进一步的扩大。“预防型”行政检察建议旨在预先防止行政机关将来的不作为、不当作为或违法行为，是针对存在行政违法“隐患”的一类行政检察建议。通常，行政机关不依法履行职责的结果在行政行为或事实行为完成之前就产生了，(19)解志勇：《预防性行政诉讼》，《法学研究》，2010年第4期。为了防止可以预期的损害，检察机关应当主动履行法律监督职责。

“预防型”行政检察建议往往是从多个相似案件中发现线索，以案建制、以案促治，针对案件所涉领域中存在普遍性的治理问题和监管漏洞，向相关行政机关提出加强日常监管、完善长效机制、开展专项整治活动、开展警示教育和宣传活动、开展法制培训和提升职业素养等建议，避免未来发生难以挽回的损害。例如某地人民检察院在办理恶势力团伙犯罪案件过程中，发现当地基层治理存在薄弱点，立即向当地政府送达检察建议书，建议其加大社会治理和基层组织建设力度，避免黑恶势力犯罪滋生蔓延，补强社会治理的薄弱环节。(20)四川省崇州市人民检察院检察建议书，崇检建〔2019〕5号。

自检察机关职能调整后，为了补齐行政检察监督职能这一短板，检察机关意识到需要脱离具体个案、主动参与社会治理，力求达到办理一案、治理一片的监督效果。(21)苗生明：《新时代检察权的定位、特征与发展趋向》，《中国法学》，2019年第6期。因此，“预防型”行政检察建议在实践中出现的频率最高，在其他类型的行政检察建议书中也大都存在预防性质的建议条文，包括加强监管、预防和教育的内容，均体现出对普遍问题进行类案监督的目的。

这类行政检察建议性质上与西方令状制度有所相似，不具有执行力但具有强制色彩的约束力，是一种对无法有效弥补损失的预防性措施。因此，“预防型”行政检察建议的适用需要更加谨慎，仅适用于迫在眉睫的紧急情况，(22)Geoffrey C. Hazard, “The Early Evolution of the Common Law Writs: A Sketch”, American Journal of Legal History, vol. 6, no. 2 (1962),pp.114-122.并遵守严格的适用条件与程序。正是因为预防型行政检察建议的建议内容较为宏观，实践中还会结合专项治理等常用治理手段，牵涉繁多的行政部门，就更需要注意制发出的建议是否符合相应的法律依据，是否有助于实现公共利益，程序是否正当，内容是否超过必要的限度。当行政机关怠于行政，将必然产生侵害公共利益的结果时，检察机关应优先制发权责建议尽量清晰的行政检察建议，将普遍性的建议内容作为最后的选择，避免行政检察喧宾夺主式地过度深入行政权运行的范畴内，也避免行政机关因建议过于程式化、原则化而将其置于高阁，使检察建议失去了制度的严肃性和权威性。

(三)反应型

在行政行为带来的危害已经发生后，检察机关可以向行政机关制发“反应型”行政检察建议，被建议机关应当依照法律规定的要求作出回复及后续行为。“反应型”是行政检察建议制度保守与激进的中轴线，确定了行政检察监督的常态化运行模式，同时还能体现检察权对行政权职能定位的适当尊重，有助于相互配合与协同发展。

“反应型”行政检察建议主要针对个案中的具体问题向行政机关提出整改建议，其行为模式已经在大量实践运行中相对固定化了。具言之，“反应型”行政检察建议的制发过程由“发现问题——调查取证——针对具体事项提出建议——跟踪监督”四个阶段构成，并在过程中与被建议单位保持频繁的沟通与协商。检察机关受职权范围、专业知识、人力资源的限制，未必能对行政职权所涉具体事项有深刻和精准的认知、理解，难免存在一些偏差，因此“反应型”行政检察建议强调行政检察建议的“建议性”而非其“命令性”，只要求行政机关按期进行书面回复，在具体如何行为方面充分尊重行政机关的裁量空间。

“反应型”行政检察建议的适用情况有两种：第一种是适用于行政机关不作为的案件，要求行政机关作为某种行为。当相关行政机关没有依法履行职责时，检察机关可以向该单位制发“反应型”行政检察建议，督促其履职。如某地人民检察院针对该地人防办未依法履行催缴征收职责提出检察建议，要求其及时履行法律职责、依法足额追缴欠缴款项，取得了良好的监督成效。(23)顾善俊、何安林：《江苏金湖：检察建议追缴人防工程易地建设费1750余万》，《方圆》，2018年第14期。第二种是在行政机关违法作为或不当作为时，检察机关可以通过制发建议监督其不当的行政行为并予以纠正。如某地检察机关发现人防主管部门违规减免、提高、挪用易地建设费时，在与其进行座谈并征求其意见后，向其送达检察建议书，督促整改，不仅规范了人防主管部门的监督管理工作，而且加强了检察、行政机关间协作，共同促进行政机关依法行政。(24)陕西省人民检察院检察建议书，陕检行建〔2019〕61000000002号。

检察机关从调查核实阶段起就应当听取被调查单位的解释说明，全面、充分地了解作出行政行为的依据和理由，避免造成信息茧房。随后，在对行政违法行为展开监督、发送行政检察建议后，检察机关需要对建议的原因、意见、依据等内容进行解释说明。最后，检察机关还应当跟踪监督被建议单位的落实情况，与被建议单位共同商讨下一步的整改措施，避免此类情况再次发生。

五、行政检察建议规范运行的保障

通过对理论准备和实践经验的梳理，在行政检察建议类型化研究的基础上，检察机关的法律监督职能足以勾勒出清晰的行政检察建议运行逻辑，规范行政检察建议的制度设计。

(一)法的规范供给

司法体制改革对检察机关职权配置作出了调整，检察机关工作重心发生改变，行政检察监督飞速发展，但相比于诉讼监督，对行政违法行为的监督效果仍显不足。归根到底还是因为行政检察职权的实定法依据不足，《宪法》和《组织法》的规定太过原则性，体现不出行政检察建议在履行行政检察职能方面的特殊性；虽然地方性法规、司法解释或者其他规范性文件在规范行政检察监督方面起到了一定的作用，但这些规范实际上多为原则性很强的协调性法律和解释性文件，法律效力层级有限。

因此《规定》应当采取“总分结合”的立法模式，在总则中明确行政检察建议的概念：行政检察建议是检察机关基于监管执法、社会治理的目的，针对行政机关履行职责过程中出现的不作为、违法作为和不当作为等问题，依法向其提出的要求其履行职责、纠正违法或者改进工作的建议。随后，在一般要求的基础上，按照“预防型”“反应型”和“应急型”行政检察建议各自不同的目的和效力分别进行描述。换言之，关于行政检察建议的规定应当至少满足这四方面的要求：第一，需要以概括式立法的方式，总结行政检察建议的适用主体、程序和其他一般性要求。第二，需要以列举的方式总结检察实践中的一些合理规定和有效做法，比如吸纳一些社会治理类检察建议书中对行政机关限期回复整改情况的要求，提升行政检察建议的刚性。第三，分别描述三种行政检察建议各自的目的、适用范围和效力，以实现反映各自内在规律、并将其规范化的立法目的。第四，还需要设计兜底条款为行政检察建议的发展预留出空间，在与现有的行政检察监督保持协调与稳定的情况下，促进制度的发展进步。

(二)调查核实权

为了掌握具体情况、确保建议内容符合需求，检察机关应有权通过一些带有强制色彩的方式对案件进行调查核实。首先，应在检察工作相关规范性文件中增加对被调查机关配合义务的规定。虽然《组织法》规定了有关单位应当对检察机关的调查核实予以配合，但并没有规定违反义务后如何进行追责。借鉴对检察机关调查核实权力行使的保障规定，(25)《人民检察院民事诉讼监督规则》，高检发释字〔2021〕1号，2021年2月9日发布；参见2019年山东省《关于加强新时代检察机关法律监督工作的决议》、2020年湖北省《关于进一步加强新时代检察机关法律监督工作的决定》等。《组织法》可以规定对于不协助配合甚至妨碍检察机关调查核实工作的行政机关，追究其相关人员的责任，情节严重的可依法移交监察委员会等机关进行调查处理。其次，检察机关至少可以要求行政机关提供作出该行政行为的事实与法律依据，可以要求其对相应行为作出补充说明，并且不得拒绝或者无正当理由延迟作出回答。

另外，打铁还需自身硬，行政检察监督还应当提升检察人员运用调查核实权的专业能力。第一，检察机关应当更新检察理念，主动适应法律监督模式的转型，确定行政检察建议规范化、常态化的启动程序。通常，只有当某个领域引发社会广泛关注后，检察机关才会针对这一领域展开专项检查，这说明行政检察监督机制的启动程序不规范，无法实现检察监督专业、常态、系统的目标。第二，应支持检察机关提高内部技术实力，不仅要加强办案人员的专业学习与培训，而且还要利用新型的现代科技手段调查收集证据。多数检察机关工作人员不敢、不会用行政检察建议对行政机关的违法行为进行法律监督，因为当具体案件涉及环境保护、金融证券、安全生产、知识产权等领域时，办案人员的专业水平和技术能力难免捉襟见肘，对外监管自然缺少底气。检察人员应克服技术困难，使行政检察建议的运用日臻完善。

(三)跟踪监督机制

行政检察建议是一种典型的权力行为或职权行为，能够产生一定的法律效果，这体现在被建议对象必须对收到的检察建议作出是否采纳的决定，否则要承担不利后果。因此，检察机关发出建议后，应当继续跟踪监督建议的采纳与实现情况。

第一，抄送和备案制度。当被建议单位无正当理由拒绝依照行政检察建议的内容进行整改时，检察机关可以将行政检察建议抄送被建议单位的上级主管机关，使上一级检察机关能够尽早知晓行政检察建议的具体内容，凭借其行政管理权，督促被建议单位纠正违法行为。在必要时给予指导与支持。

第二，约谈制度。检察机关不仅发送检察建议，还可以约谈被建议单位的主要负责人，阐释建议内容并听取意见，共同研究整改措施。(26)杜承秀：《行政执法检察建议的缺陷与完善》，《政法论丛》，2017年第2期。具体而言，由承办部门将约谈申请书与行政检察建议书一同报请检察长审批或者提请检察委员会讨论决定向被建议单位指出问题，分析违法行为的产生原因，提出对策措施和整改期限等，与被建议单位展开充分探讨和沟通，并形成书面记录文件，并做好后续的复查、回访。(27)王立：《检察建议约谈制度研究——以北京市朝阳区人民检察院的实践探索为视角》，《人民检察》，2010年第19期。

第三，对被建议行政机关的责任追究制度。检察建议权是国家的法定权力，被建议行政机关有接受监督的义务。如果被建议的行政机关及其工作人员无正当理由拒不履行或不回复行政检察建议，检察机关有权提请主管机关、纪检部门给予行政处分、纪律处分，情节严重的应依法追究其刑事责任。行政机关内部也应当建构起责任追究机制，将检察建议的整改情况纳入行政机关及其相关人员业务考核范围，(28)如《青岛市人民代表大会常务委员会关于加强行政执法检察监督工作的决议》第3条，要求全市各级行政执法机关将接受行政执法检察监督纳入依法行政考核体系。从而保证行政检察建议的有效实现。

(四)监察等外部助力

增强行政检察建议的效果并不能只依靠提高行政检察监督的强制性，还应当借助其他力量的支持和配合，比如与监察机关建立协作联动机制。对于那些在规定期限内不解决问题或落实行政检察建议效果不达标、经催办仍拒不回复和解决的被建议单位，如果所涉事项属于监察机关的管辖范围，检察机关应当将案件有关材料移交同级监察机关。监察机关依法对履行职责不力、失职失责的工作人员进行调查处置，追究涉嫌违法违纪的相关人员的责任，同时，将处理结果通报同级检察机关。检察机关与监察机关联动协作，共同发挥监督作用，保证法律监督意见的落实。

此外，人大监督也是提高行政检察监督实效的有力支持，两者应当有机衔接起来。(29)肖金明：《建构、完善和发展我国行政检察制度》，《河南社会科学》，2011年第6期。检察机关可以向人大提交行政检察工作专门报告，会更有利于保障行政检察建议的实施效果。一些省市人大常委会也已经发布了相关规定，明确提出要支持检察机关依法开展法律监督工作，并对有关机关接收和配合的情况进行监督。(30)如浙江省《关于加强检察机关法律监督工作的决定》、重庆市《关于加强检察机关法律监督工作的决定》等。还有一些地方将检察建议纳入地方立法机关视野予以重点关注，对没有正当理由不予采纳检察建议的情况，特别是对事关国计民生重点领域、群众反映强烈、党委政府高度关注的，要求检察机关及时提请同级人大常委会启动监督程序。(31)如东营市《关于加强检察建议工作的决议》等。

检察机关对于专业问题的调查研究可采取专家咨询或委托评估、鉴定等方式进行，咨询意见、评估、测试报告可以作为制发检察建议的参考。在检察实践中，一些地方的工作实施细则已经为对专业问题的咨询提供了制度依据，如广东、江苏等省已经明确规定“必要时可以咨询专家意见”。(32)《广东省人民检察院检察建议工作实施细则(试行)》第12条、《江苏省检察机关检察建议工作实施办法(试行)》第5条第2款等。当检察机关针对特定领域内专业性较强的问题提出建议时，应该进行专业咨询或委托评估、鉴定；必要时可以召开专家论证会、座谈会。检察机关咨询的对象是专门机构中的专家学者，或相关部门、行业协会中的专业人士，还可以依法设立专家库。□