充分利用农村土地资源发展集体经济的措施分析

□许建忠

（江西兰德规划设计有限公司，江西 南昌 330025）

近年来，社会经济的发展带动了我国城市的发展。与城市相比，我国农村发展速度较为缓慢。为了实现城乡一体化发展目标，需合理开发利用农村土地资源[1]。与此同时，集体经济作为一种公有制经济形式，在农村经济发展中具备较高的应用价值。因此，有必要厘清农村土地资源和集体经济之间的关系，充分利用农村土地资源，使农村集体经济稳步、可持续发展。

1 利用农村土地资源发展集体经济面临的问题

农村土地资源的开发利用价值颇高，从集体经济发展角度考虑，合理科学利用农村土地资源至关重要。但从现状来看，利用农村土地资源发展集体经济面临着一些较为明显的问题。具体而言，主要问题有以下几点。

1.1 农村土地资源潜力难以充分发挥出来

农村土地资源涉及土地资源、宅基地资源、建设用地资源以及“四荒”等未利用土地资源。从现状来看，此类土地资源潜力有待进一步挖掘，在一定程度上制约了集体经济的发展。

我国土地资源紧缺程度较高，相关数据调查显示，国内人均耕地仅为0.09 hm2，与世界平均水平相比明显较低，如图1、图2 所示。与此同时，国内部分地区的土地存在较为严重的季节性抛荒问题[2]。为了解决此类问题，农业农村部门需充分遏制土地抛荒，通过实施有效措施，优化配置土地资源。

图1 我国土地利用构成示意图

图2 我国与部分国家人均耕地对比图

从现状来看，国内大部分地区的农村宅基地有“一户多宅”的现象，宅基地闲置、利用不充分等问题突出。集体建设用地可分为两类，一是集体公共建设用地；二是集体经营性建设用地。宅基地是特殊建设用地之一。集体公共建设用地主要包括乡村公共设施用地与公益事业建设用地两种类型；集体经营性建设用地主要包括经营性用途土地，比如用于工业生产或者商业生产等环节的土地资源。

目前，受集体建设用地利用不充分的影响，难以有效提升土地资源的利用价值，会在很大程度上抑制农村经济的发展。从目前来看，我国农村土地资源潜力有待进一步发挥。

1.2 农村土地市场潜力难以充分发挥出来

在农村，土地为至关重要的一项资源，如果未能充分有效地发挥农村土地的市场潜力，会在很大程度上阻碍集体经济发展。

从宏观层面分析，农村土地市场潜力难以充分发挥的主要原因包括市场、环境、制度制约等因素。以土地抛荒问题为例，究其原因是土地流转市场不完善、土地退出机制不健全。信息不对称会在很大程度上限制土地流转市场的范围[3]。

目前，允许存量集体经营性建设用地入市，禁止增量集体经营性建设用地入市。从存量集体经营性建设用地的类型来看，大多数为之前的乡镇企业建设用地，大部分已入市，存在数量较少的问题。要想使其他集体建设用地转化成集体经营性建设用地，有效增加集体经营性建设用地规模，充分发挥集体经营性建设用地的市场潜力，是目前有待考究的一大重点问题。

2 充分利用农村土地资源发展集体经济的具体措施分析

为解决目前农村土地资源发展集体经济过程面临的一些问题，需落实有效的发展措施。具体而言，主要措施如下。

2.1 充分利用土地资源及建设用地，促进集体经济模式发展

从农村集体经济发展角度考虑，需充分利用土地资源，即以集体经济组织在土地资源市场化配置中的深化程度为依据，重视应用土地流转中介模式，让集体经济组织在农户土地流转中扮演中介角色，收取适量中介服务费用。一般情况，以土地流转面积合理收取中介服务费用，例如土地收取一定的中介服务费[4]。在此模式下，能够使农户、土地流转受让方在市场交易方面有效节省成本，解决以往土地流转过程中所产生的问题。

同时，重视应用土地股份合作模式，对农村土地采取“确权、确股、不确地”的模式，有效实现股份化、资本化的目标，如图3 所示，此合作模式下，有助于充分利用农村土地资源，进而带动集体经济发展。重视应用土地共营制模式，对于集体经济组织来说，可通过“确权、确股、不确地”的形式，使农户土地实现股份化。集体经济组织能够参与到农村土地经营与管理工作过程中，有助于实现农业经营主体共建共营目标以及经营收益共营共享目标，在有效转型农业经营模式的基础上，为集体经济的可持续发展打下坚实基础。

图3 农村土地股份合作模式流程图

充分利用建设用地、涵盖宅基地，从而有效促进集体经济发展。比如，充分利用含住房在内的宅基地，由集体经济组织介入，充分利用闲置宅基地或者闲置农民住房，在开展入市流转交易活动的基础上，由集体经济组织、宅基地使用权人、住房所有权人三方按照前期既定的合同规范合理分配收益[5]。

充分利用存量集体经营性建设用地，有效促进集体经济发展，从以下几个方面分析。一是就地入市方式；二是异地调整入市方式；三是综合整治入市，其中，就地入市、综合整治入市为集体经营性建设用地的一种实物入市模式；四是异地调整入市为集体经营性建设用地的指标入市模式，需充分有效利用存量集体经营性建设用地，带动集体经济可持续发展。

2.2 构建完善的土地相关制度及机制

在土地“三权分置”大环境下，执行放活经营权，可在市场中充分提升土地经营权的配置效率[6]。从现状来看，土地流转扫除了政策障碍。在开展实践活动期间，集体经济组织作为土地流转中介机构，有待提升实践能力。为规范集体经济组织的工作行为，应构建完善的土地流转制度及土地退出机制[7]。

一方面，需重视土地流转效益，发挥职业经理人作用。集体经济组织作为土地流转中介机构，可实质性提升其能力。在此期间，集体经济组织需解决土地流转期间“插花地”问题，保证流转效率达标。例如集体经济组织可把集体土地分成两大模块，一部分是农户自主经营，另一部分是实施连片规模流转方式，这样有助于平衡农户自愿、流转效率之间的关系，有效解决土地流转中的“插花地”问题。

另一方面，完善进城落户农业转移人口的土地退出机制，充分发挥土地资源与市场潜力，促进集体经济发展。需要注意的是，土地退出为承包权的退出。对于土地退出的农户来说，可通过集体经济组织中介作用，把土地转让给本集体经济组织内部其他农户，有效实现土地退出目标，或者直接把土地资源退回至集体经济组织[8]。

此外，若相关集体经济组织补偿能力不足，可融资贷款。对于退回至集体经济组织的土地，可当作集体资产，促进集体经济的可持续发展[9]。

2.3 构建完善的宅基地相关制度及机制

从现状来看，国内正在开展农村宅基地“三权分置”改革试点工作，工作重点为分离宅基地“三权”，即所有权、资格权、使用权。为了做好此项工作，应在充分利用农村土地资源的基础上，确保集体经济实现可持续发展，构建完善的宅基地流转制度以及宅基地退出机制[10]。

通过集体经济组织作为市场中介机构，进一步提高集体经济组织运营能力和管理宅基地流转能力。构建宅基地股份合作社，加强与外部市场经营主体之间的合作，开发民宿。在此期间，需充分明确产权主体，引进激励机制，提升集体经济组织的运营管理与治理能力[11]。

此外，部分宅基地存在直接退回集体经济组织的情况，对此集体经济组织可把这部分宅基地通过复垦的方式变为土地，针对置换的集体建设用地，可进入市场销售。对于收益，部分可用于宅基地退出农户的补偿金，剩余部分可供集体使用，以此带动集体经济可持续发展[12]。

2.4 构建完善的集体经营性建设用地入市制度

在集体经营性建设用地入市的条件下，有助于增加集体经济收入，与土地、宅基地相比，可发展集体经济。需构建完善的集体经营性建设用地入市制度。

一方面，基于政策层面，需允许存量集体经营性建设用地入市以及增量集体经营性建设用地入市[13]。另一方面，对于集体经营性建设用地，在就地入市的基础上，可执行异地调整入市标准，扩大集体经营性建设用地入市范围，进一步提升市场价值。

此外，从交易成本层面考量，部分农村地区经济落后，在开展集体经济组织活动期间，可实施土地联营公司模式，促使该地区集体经济可持续发展[14]。

3 结束语

从现状来看，在充分利用农村土地资源发展集体经济过程中，存在难以充分发挥农村土地资源以及土地市场潜力等问题。为解决这些问题，需充分利用土地资源及建设用地，以此促进集体经济模式发展。与此同时，需构建完善的土地、宅基地相关机制以及集体经营性建设用地入市制度等，充分利用农村土地资源，有效实现集体经济稳步、可持续发展的目标。