综合减灾示范社区创建现状与对策研究

杨雨蒙 马运佳 任衍淦 陈思佳

引言

全球气候变化背景下，极端天气事件主导着21世纪灾害格局。近年来世界各地的极端灾害事件越来越频繁，如澳大利亚连绵数月的森林火灾、蔓延东非和中亚地区的蝗灾、中国河南暴雨洪涝灾害等。2022年更是接连发生了如汤加海底火山喷发，夏季东亚、欧洲和美国同步高温热浪，巴基斯坦特大洪灾等（图1）。目前如何有效提高社区韧性、减轻灾害风险已成为一个热点问题。

图1 巴基斯坦特大洪灾，救援队为灾民临时搭建的帐篷

综合减灾示范社区是集应急知识宣传、应急避难场所设立、居民自救互救能力提升于一体的城乡建制社区。自2008年汶川地震以来，民政部、应急管理部逐年开展综合减灾示范社区创建工作。截至2020年底，累计有14512个社区入选“全国综合减灾示范社区”名录。通过开展社区风险评估、隐患排查、预案演练、物资储备、宣传教育等活动，示范社区在提升自身减灾能力的同时，也充分发挥了示范引领作用。然而截至目前，综合减灾示范社区相关研究极为匮乏。示范社区自开始创建至今，其时空格局呈现何种演变特征，创建面临哪些问题，未来分布趋势和优化策略等有待进一步研究。

现有研究多分析示范社区的时空格局，即重点关注创建现状，极少分析其演变规律并据此提出针对性的优化策略。因此，本文基于第一批至第十四批“全国综合减灾示范社区”名单，分析了我国东、中、西部地区及省域不同空间尺度下综合减灾示范社区的创建现状、创建历程与年度演变规律，剖析了我国示范社区创建面临的问题，并据此提出了针对性的优化对策。以期为防灾减灾资源优化配置、综合减灾示范社区规划布局、社区韧性提升等提供决策支持。

研究数据

本文使用的数据主要来自于国家减灾委员会、民政部、应急管理部发布的第一批至第十四批“全国综合减灾示范社区”名单，其在一定程度上体现了各地区的防灾减灾能力；行政区划数据依据2003年国家统计局发布的我国东、中、西部地区的划分；此外，《全国综合减灾示范社区标准》《全国综合减灾示范社区创建规范》等标准与规范文件，可为分析各地区示范社区的防灾减灾能力提供参考，并据此提出优化对策。

表1 数据来源与描述

全国综合减灾示范社区创建现状

（一）全国综合减灾示范社区创建历程

自2008年以来，国家减灾委员会、民政部、应急管理部在全国范围内开展了14次“全国综合减灾示范社区”的评选活动，目前截至第十四批，累计有14511个社区入选全国综合减灾示范社区名单，是第一批入选的100个社区的130倍。综合减灾示范社区的创建历程严格按照国务院办公厅定期出台的《国家综合防灾减灾规划》中的目标和要求，“十二五”“十三五”期间全国综合减灾示范社区新增数分别为7426个、6398个，分别超额完成了《国家综合防灾减灾规划（2011—2015年）》和《国家综合防灾减灾规划（2016—2020年）》中共同要求的“增创5000个全国综合减灾示范社区”的目标。“十四五”期间，《“十四五”国家应急体系规划》提出要“增创全国综合减灾示范社区3000个以上”，预计未来全国综合减灾示范社区的创建将会继续严格按照国家要求，发挥引领带动作用。

（二）全国综合减灾示范社区年度演变规律

已有的全国综合减灾示范社区的数量逐年增加，但增长速率在逐年降低。增长率最大值出现在第二批期间，为65%，其中，第四批至第六批期间增长率下降幅度最大，后又趋于平缓，直至第十四批降至最低点，为7%（图2）。

图2 2008—2020年全国综合减灾示范社区数量及增长率变化

全国综合减灾示范社区的创建经历了“先东后西，中部崛起，东、中、西共进”的时空演变格局，并且呈现显著的区域差异。示范社区集中分布在首都圈、长三角、珠三角、山东半岛、辽宁半岛、川渝等地区；西部地区的西藏、宁夏、青海以及海南省的示范社区分布零星（图3）。

（三）不同地区综合减灾示范社区年度数量变化

第一批到第十四批中国东、中、西部综合减灾示范社区逐年数量变化如图4所示，总体上，从第一批到第十四批综合减灾示范社区年度数量由东部地区向中部地区、西部地区逐渐递减。十四个批次间东、中、西部地区综合减灾示范社区增长趋势大致相同，逐年增长数量变化波动较大，变化范围为1～272个。其中，2018年的第十二批均出现了最大值，东、中、西部地区示范社区数量依次为726个、471个、291个。从第五批到第十二批期间变化幅度均趋于稳定，东、中、西部地区最大增幅依次为121个、116个、28个。

（四）省域综合减灾示范社区创建现状

1.东部各省综合减灾示范社区创建现状

中国东部地区包括海南、天津、广西壮族自治区、上海、福建、河北、辽宁、北京、山东、江苏、浙江、广东12个省（直辖市、自治区），占全国总面积的13.5%。改革开放后，东部地区的经济活动蓬勃发展，为防灾减灾提供的经济基础和物质支撑比较充足。

东部地区应对的主要灾种为台风、洪涝、干旱、森林火灾等。其中，东北地区的低温冻害破坏较大，东南沿海地区频发的台风、风暴潮、暴雨等自然灾害，对近岸和陆地环境均有影响。东部地区是我国人口最密集的地区，同时东部地区综合减灾示范社区数量也最多，截至2020年底综合减灾示范社区达7241个，占到全国总数量的50%。其中，广东省的综合减灾示范社区数量最多，为1372个，约占东部地区总示范社区数的18%，海南省的综合减灾示范社区数量最少，为100个，约占1%（图5）。总体上，东部地区的综合减灾示范社区集中分布于珠江三角洲（广东）、长江三角洲（浙江、江苏、上海）以及京津冀地区，约占整个东部地区综合减灾示范社区总数的69%。

图5 中国东部各省（自治区、直辖市）示范社区数量

2.中部各省综合减灾示范社区创建现状

中国中部地区包括内蒙古自治区、山西、吉林、黑龙江、河南、安徽、江西、湖南、湖北9个省（自治区），占全国国土面积的29.3%。自国家实施中部崛起战略以来，中部地区的社会经济得到快速发展，但由于中部地区农村数量的集中性，导致受灾人口也集中于此。

中国中部地区综合减灾示范社区数量达4301个，占全国综合减灾示范社区总数的30%。中部地区各省份综合减灾示范社区数量较均匀，集中分布于湖北、湖南、江西、安徽等南部地区，其中湖北、湖南两省份综合减灾示范社区数量最多，分别为678个、645个，约占整个中部地区综合减灾示范社区总数的31%；江西、安徽、河南、黑龙江、吉林次之，综合减灾示范社区数量在400～500个；山西、内蒙古综合减灾示范社区数量最少，为269个、268个，仅占中部地区的12%（图6）。

图6 中国中部各省（自治区、直辖市）示范社区数量

3.西部各省综合减灾示范社区创建现状

中国西部地区包括西藏自治区、宁夏回族自治区、青海、云南、重庆、贵州、甘肃、陕西、新疆维吾尔自治区、四川10个省（自治区），占全国国土面积的56.4%。一直以来，由于西部地区自然条件的制约以及社会经济发展水平的落后，其防灾减灾基础设施建设、减灾宣传教育与培训活动、减灾资金配置等远不如经济发达地区。

中国西部地区综合减灾示范社区数量最少，为2969个，仅占全国综合减灾示范社区总数的20%。其中，四川综合减灾示范社区数量最多，为687个，约占整个西部地区综合减灾示范社区总数的23%。这与四川所处的自然孕灾环境下地质地震灾害频发有关，大部分居民和管理者切身经历过大灾大难，居民防灾减灾意识较高、防灾减灾宣传教育到位、组织管理机制完善。除四川省外，新疆、陕西、甘肃、贵州综合减灾示范社区数量在100～400个，西藏综合减灾示范社区最少，仅为33个（图7）。但这些区域生态环境脆弱，灾害频发，面临综合减灾示范社区数量普遍与灾频不匹配的问题。

社区减灾优化策略

创建综合减灾示范社区是提升国家综合防灾减灾能力的必然之举。基于示范社区创建现状，剖析了我国东、中、西部地区示范社区创建面临的问题，据此提出了针对性的社区减灾对策如下。

（一）东部地区——资源整合与独立作战困境双突破

中国东部地区人口众多、经济发达，示范社区创建数量也最多，截至2020年东部地区共建有示范社区7241个，占全国总数的50%。虽然防灾减灾基础设施和居民生活配套等防减灾硬件支撑得到了长足发展，但仍面临软件配套不足的问题，如政府灾害风险管理体制、机制不健全，导致社区防灾减灾资源整合力度不够，使得东部地区硬件基础雄厚的优势无法物尽其用，同时社区面对紧急救援时独立作战，跨部门之间的信任度和协作能力不足。对此，东部地区要注重资源整合力度与独立作战困境双突破。

一要健全灾害风险管理体制和机制，注重社区资源整合。社区可与当地企业、NGO组织、高等院校等签订战略合作协议，在消防救援队伍、救灾物资储备、危险源识别排查、志愿者队伍等方面助力共建，提升社区应急救灾效率。

二要突破社区独立作战困境。社区作为抗险救灾的排头兵，必须提升应对重大自然灾害的指挥协调、分工协作、群众动员等能力。社区应在做好应对突发事件应急预案的基础上，统筹好各个部门的救援工作，积极配合来自社会和国家的多方救援力量。此外，还可以依托东部地区重视教育与经济发达的优势，积极开发科普教育产品，利用传统媒体和新媒体平台广泛宣传防灾减灾知识和应急技能，实现防减灾软件实力的新提升。

（二）中部地区——防灾减灾与可持续发展共前进

自从中国中部崛起政策出台以来，中部地区经济和人口迅速增长，截至2020年示范社区数增加到4301个，占全国总数的30%。但与东部地区相比，中部地区自然灾害频发，农村人口众多，“农村不设防”问题突出，严重制约了其可持续发展。因此，中部地区要重点关注广大农村地区，将防灾减灾规划纳入可持续发展战略。

一要因地制宜完善防灾减灾体系。随着社会经济的发展，传统的防灾救灾模式已经不能适应所有农村社区防灾减灾建设工作的需要，必须因形就势、因地制宜，切实根据不同社区的情况，有针对性地形成具有地域性特征的防灾减灾体系。例如，湖南临澧采取城乡社区防灾减灾公共服务标准化建设和均等资源模式，坚持智慧化源头防治路径，打造了中国县级防灾减灾创新模式。

二要将防灾减灾规划纳入可持续发展战略。防灾减灾是国家可持续发展的基础，要将资源、环境整合于一体，提高综合防灾减灾能力。因此社区和政府应依托当地资源环境特征，结合国家的宏观政策和微观指导，确保在防灾减灾建设过程中可持续发展战略实施的质效性。

（三）西部地区——国家帮扶与公众配合齐努力

西部地区是中国生态薄弱地区，自然环境恶劣，创建综合减灾示范社区十分必要，但其示范社区的建设进程缓慢，创建数量仅占全国总数的20%，示范社区的建设任重而道远。因此，西部地区应给予政策倾斜和资金帮扶，同时注重提升公众在防灾减灾工作中的参与水平和自救能力。

一要适当降低示范社区创建门槛。政府部门应综合考虑西部各省的人口、GDP和灾频，尤其对灾害风险高且人口密集的地区，可适当降低示范社区的创建门槛，拨发减灾专项资金，增加示范社区数量。

二要培育公众参与意识，提升社区防灾减灾能力。社区的主体是公众，服务对象也是公众，国家颁布实施的各项防灾减灾政策最终也需要落实到居民身上。可通过加强社区灾害教育与宣传、颁布弱势群体的灾害救助专项等策略，构建公众参与的韧性社区建设，改善西部地区普遍存在的公助大于自助的救灾模式。

结论

本文基于第一批至第十四批全国综合减灾示范社区目录，分析了不同空间尺度下全国综合减灾示范社区的创建历程、创建现状和演变规律。结果表明，13年间全国综合减灾示范社区的数量逐年增加，但各年的增长率逐渐降低。其中经济较发达的东部地区示范社区数量最多，占全国综合防灾示范社区总数的50%，经济较为落后的西部地区数量最少，占比仅20%。全国综合减灾示范社区的创建经历了“先东后西，中部崛起，东、中、西共进”的时空演变格局，并且呈现显著的区域差异。示范社区集中分布在首都圈、长三角、珠三角、山东半岛、辽宁半岛、川渝等地区。

此外，基于综合减灾示范社区的创建现状，剖析了我国东、中、西部地区示范社区创建面临的问题，并据此提出了针对性的优化对策：（1）东部地区经济发达，且综合减灾示范社区数量最多，但仍面临防灾减灾软件配套不足、社区面对紧急救援时协作性差等问题。所以东部地区应做到资源整合和独立作战能力双突破。（2）中部地区灾害频发，近年来中部地区经济和人口迅速增长，但广大农村地区“不设防”问题仍然突出，生态环境破坏严重。对此，中部地区要保持防灾减灾与可持续发展共前进。（3）西部地区综合减灾示范社区数量与灾频不匹配。应适量放低示范社区创建标准，协同国家帮扶与公众配合齐努力。