我国城市突发公共事件应急管理策略探究

黎冯梅

2019年11月，习近平总书记在主持中央政治局第十九次集体学习时强调：“应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分。”新发展阶段下，突发公共事件呈现出易发多发且交织叠加的特点，而城市作为人类生存的载体，也是突发公共事件的主要发生区域。对城市突发公共事件应急管理策略进行研究，有助于提升城市防灾减灾救灾能力，保护人民群众生命财产安全，维护社会和谐稳定。

国内研究述评

2005年，我国通过了《国家突发公共事件总体应急预案》，规定：“本预案所称突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。”应急管理是指政府及其他公共机构在突发事件的事前预防、事发应对、事中处置和善后恢复过程中，通过建立必要的应对机制，采取一系列必要措施，从而保障公众生命、健康和财产安全，促进社会和谐健康发展的有关活动。在我国，突发事件应急管理的主体机构主要为政府。因此，城市突发公共事件应急管理的含义可以理解为突然发生在城市中的危及公共安全的紧急事件，需要政府及其他公共机构采取一系列必要措施应对的活动。

王东琦（2021）深入分析了我国城市突发事件应急管理现状与应急管理中的不足，指出当前应急管理主要存在法律法规不完善、应急组织指挥能力薄弱、预警工作不到位等问题，同时介绍了美国、意大利、德国应急管理体系建设的先进经验，从行政改革、技术使用、法律支持等方面提出了优化我国城市应急管理的具体建议。丁利强（2021）以蚌埠市抗击新冠肺炎疫情为例，分析了蚌埠市应对新冠肺炎疫情的基本情况以及在实践过程中应急管理存在的不足，以此作为基础提出了当前城市应急管理需要进一步完善的建议。任建宏（2019）分析了朔州市应急管理现状，并得出朔州市应急管理存在应急管理体制机制不完善、应急预案不全面、应急处置过程中信息管理不够高效、应急救援专业化水平不高、应急管理保障不力、应急知识宣传教育效果不佳等6个方面的问题，并借鉴“大应急”模式，提出城市应急管理应做好事前有效预防、事中高效处置、事后完善保障、加强宣传教育。

综合来看，国内对城市突发事件应急管理的研究多以具体地市的突发事件应急管理作为研究对象，分析得出城市突发事件应急管理存在的不足，进而提出相应的对策建议，有很多值得思考、借鉴的地方。从近几年城市突发公共事件的应对过程来看，应急管理在城市发展中的重要地位日益凸显，因此需要不断地完善城市突发公共事件应急管理，为我国创造和谐稳定的发展环境。

我国城市突发公共事件应急管理存在的问题分析

（一）风险防范化解机制不完善

风险防范化解机制的核心内涵是“事前防范、源头治理”。在长期的实践中，我国应急管理体系形成了“重事中事后处置，轻事前预防”的特点，一方面表现为有的领导干部居安思危意识薄弱。同时，衡量一个城市政府政绩的中心工作主要是经济发展，在这样的环境下，容易造成有的领导干部风险防范意识缺乏。另一方面为风险评估和监测预警机制不完善。在风险评估中，存在风险评估不到位、相关的评估机构出具虚假评估报告的现象，如2019年，江苏响水爆炸事故的主要原因之一是风险评估不到位（图1）；2022年“4·29居民自建房倒塌事故”中，相关检测公司进行房屋鉴定后出具虚假鉴定报告；在监测预警的过程中，监测的广度与精度、预警的速度与效度、预警信息服务全覆盖同样面临着极为严峻的现实挑战。

图1 响水“3·21”特别重大爆炸事故

（二）应急管理法治化水平需要进一步提高

我国应急法制建设的主要特点是“立法滞后，预案先行”，不难看出，应急预案在一定程度上承担着应急法律的作用。在实践中，我国应急预案存在着“上下一般粗、左右一样平”的问题，主要原因是各地区、各部门使用相同的框架、模板编写预案，没有根据城市的具体情况来进行编写，导致应急预案的实用性和操作性不强。在应急管理相关法律法规方面，我国应急管理法律体系的核心是《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》），《突发事件应对法》作为治理紧急事件的综合性基本法，具有较强的原则性、抽象性等特点，并且在近十几年中没有根据突发事件易发多发和交织叠加的特点来进行合理修订，因此在实践过程中存在一定的困难。近年来，应急管理相关的法律法规也逐步进入修订更新的环节，但是相关配套措施的更新完善存在滞后的现象，导致应急法律之间的统一协调存在问题。

（三）公民安全教育体系不完善

在学校实施公民安全教育时，以传统的讲授式为主，学生的安全观停留在课堂和书本上，缺乏直观的、真实的、可体验式的安全教育。社区在进行安全教育时，存在宣传不到位、不重视安全教育的问题，比如小区里消防通道被占用、电瓶车室内充电、消防栓没有持续更新等现象仍然比较突出。有一部分公众忽视预警信息的重要性，在“安全”这一问题上抱有侥幸心理，如“7·20河南特大暴雨灾害”中，有一部分遇难者生前未采取任何避险措施，更有甚者是安全转移后擅自返回而遇难，折射出了公众的安全意识和防灾避险能力不强的问题。

（四）应急管理内部整体合力不足

我国在2018年组建了应急管理部，整合了11个部委的13项应急管理职能，各级地方政府进行了相应的机构改革，组建了应急管理厅、局等新的应急管理机构。在应急管理体制内部，各职能部门间普遍存在关系不顺畅的现象，主要表现为两种情况：一种是“都不管”，如2019年的江苏响水爆炸事故，相关的应急管理、生态环境、住建等部门各管一段，工作不积极不主动；另一种是“都管却都没有管好”，我国的应急管理发展时间短、基础弱、底子薄，各地机构设置处于探索阶段，如“7·20河南特大暴雨灾害”调查报告中指出郑州市的应急管理体制设置存在机构重叠、职能重复、工作重合的情况（图2）。

图2 “7·20”河南特大暴雨造成郑州市区严重内涝

（五）应急管理能力需进一步提高

1.应急管理人才队伍保障能力不足

干部应急处突能力方面：通过总结近几年几起重大突发事件的应对过程可以得出，一些新上任的干部对防灾减灾救灾和应急管理情况不熟悉，未经历过大灾考验，实战经验不足，在突发事件发生之后，有的主要领导前往事故现场，忽视了指挥中心的重要作用，城市指挥中心没有主要领导坐镇指挥，造成党委政府未能有效发挥统一领导的作用，应急指挥中心的重要作用也没有发挥出来。

应急救援队伍力量方面：我国已经初步建立起了中国特色应急救援力量体系，但是还存在着人员编制有限、救援队伍力量不足的情况。国内市、县、乡发展有着较大差异，又导致应急队伍专业和区域分布结构不均衡，主要救援力量还是集中在市区，国内普遍存在着“城市高风险，农村不设防”的情况。

应急管理专业人才方面：从当前现状来看，我国应急学科的发展较慢，应急管理专业人才队伍面临大量缺口，还存在着应急学科研究范围不明确、专业师资稀缺、人才培养方式与社会需求脱节等问题，如“7·20河南特大暴雨灾害”事故调查报告中指出：转隶到市和各县区防办（应急管理局）的36人中只有1人有水利中专专业背景。

2.应急管理装备技术支撑能力不足

关键应急技术装备已经成为制约应急效率的重要因素之一。综合来看，我国应急管理装备技术存在以下三个特点：一是科技含量还不够高，由于我国应急产业起步较晚，大部分应急装备产品存在技术含量低、附加值低的情况。二是创新能力需要进一步提高，我国应急管理专业装备缺乏、成套化设备较少、高精尖技术装备在一定程度上依赖进口，如应急管理装备的芯片和操作系统。三是国内应急管理装备主要以事中处置为主，事前预防装备和技术相对来说比较薄弱，这也与我国“重事中、事后处置”的应急管理理念有关。

3.社会协同应对能力不足

社会协同应对能力指的是在应急管理的过程中，政府、市场、社会等三方形成的合力。社会力量在参与应急管理的过程中，存在参与形式不规范的问题，并且在参与的过程中缺乏政府的有效引导，公信力也亟须提高，如2020年初武汉疫情时，当地红十字会被爆捐赠款项使用不明和救灾资源分配不合理问题，损害了红十字会在公众心中的形象。同时，现代社会生活节奏较快，公众对风险隐患排查的参与度较低。

完善我国城市突发公共事件应急管理的相关策略

（一）我国城市突发公共事件应急管理应遵循的基本原则

1.坚持党的领导

中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党的领导，中国特色社会主义制度的最大优势也是中国共产党的领导。加强应急管理体系和能力建设，必须坚持党的领导，把党的政治优势、组织优势和社会主义集中力量办大事的体制优势转化为应急管理事业发展的强大动力。

2.坚持总体国家安全观

2014年4月，习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议中首次提出总体国家安全观，指出构建包括政治安全、国土安全、经济安全、社会安全等11个领域安全的国家安全体系，并将随着社会发展不断拓展。总体国家安全观是新时代中国特色社会主义的国家安全观，是我们党成功维护总体国家安全的历史经验的深刻总结，为我国应急管理工作提供了理论指引与精神动力。

3.坚持群众观点和群众路线

群众路线是中国共产党的生命线，也是应急管理工作的生命线。应急管理工作直面“天灾人祸”，任务是保护群众生命安全，如“3·21东航航班事故”，最大限度排险、救援；新冠肺炎疫情防控过程中采取“动态清零”的方式，与西方“躺平式”的防疫政策有着本质的区别，这也是我国社会制度的优势所在。

4.坚持精准治理

我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，现实环境对我国应急管理工作提出了高标准、严要求。只有坚持精准治理，预警发布精准、抢险救援精准、恢复重建精准、监管执法精准，才能及时快速地调动应急资源和力量，有效地应对各种突发事件。

（二）完善我国城市突发公共事件应急管理的主要对策

1.健全安全风险防范化解机制

完善风险防范化解机制，一方面是转变应急管理理念，坚持“两个坚持、三个转变”的科学应急管理理念，坚持以防为主，防抗救相结合，增强居安思危的意识，将重大安全风险遏制在萌芽之时、成灾之前。另一方面，完善风险评估和监测预警机制。城市重点企业是经济发展的主力军，加强对重点企业的风险评估有利于保障经济的高质量平稳发展。同时，对高风险企业和易发多发的自然灾害实施动态监测和实时预警，依靠动态监测和实时预警及时发现各类安全风险的苗头，将突发事件控制在成灾之前。

2.提高应急管理法治化、规范化水平

在预案管理方面，推进应急预案的编制和修订，依据对城市的风险评估来编制应急预案。应急预案编制完成后，要开展经常性的应急演练，以此作为检验预案的依据，根据演练结果不断完善预案。在完善应急管理相关法律法规方面，通过系统梳理和修订现有的应急管理法律法规，加强应急管理基本法建设，以应急管理基本法作为基准延伸开展各项法律法规，推动应急管理立法工作，加强应急管理法律的综合性建设。

3.完善公民安全教育体系

应急管理相关部门要承担起相应的职责，普及安全知识，培育安全文化，推动安全宣传“五进”。同时，利用好“全国中小学生安全教育日”“5·12防灾减灾日”“安全生产月”等公共安全活动，在全社会营造安全宣传的浓厚氛围。还要在公众中开展常态化应急疏散演练，突发事件不是常态，不会天天发生，但是应急疏散演练却可以经常性地开展。通过在公民中开展应急疏散演练，可以提高公民的防灾减灾意识和应急避险能力，如从2005年开始，桑枣中学每学期开展一次应急疏散演练。在2008年的汶川地震中，桑枣中学的师生依靠熟练的逃生技能，创造了“0伤亡”的奇迹。

4.构建应急管理整体合力

首先，在应急管理体制内，严格落实责任制，明确相关部门的职责边界，建立健全重大自然灾害和安全事故调查评估制度，以此减少部门间职责不清、推诿扯皮的现象。应急管理相关部门加强与气象、地震、水文等部门的联系，及时了解各类灾害的动态。加强应急管理综合部门的建设可以较好地统筹应对各类灾害事故。其次，发挥好专业部门的技术优势，实现能够快速响应、有针对性地施救，减少灾害损失，从而衔接好“防”和“救”的责任链条，确保责任链条无缝对接。

5.大力提高应急管理能力

（1）提高应急管理人才队伍保障能力

提高领导干部应急处突能力。习近平总书记强调“干部特别是年轻干部要提高应急处突能力”，可见应急处突能力是领导干部必须具备且应该主动提升的基本功。提高领导干部应急处突能力，用科学的应急管理理念指导实践，同时，加强对应急管理干部的专业知识培训，组织干部学习安全生产、防灾减灾救灾、应急救援等应急管理专业知识，真正做到懂应急、会应急、能应急。

加强应急救援队伍力量建设。针对应急救援队伍力量不足的问题，可以加强应急救援志愿者队伍力量建设，采取“专业队伍+志愿者队伍”相结合的模式，充分发挥好各方面力量的作用。专业救援部门对志愿者队伍提供训练场地、救援设备、救援技术指导等服务，一方面可以将更多社会力量吸纳到应急救援队伍中，增强应急救援队伍力量；另一方面可以增加专业队伍与志愿者队伍的熟悉程度，提高突发事件的协同应对能力。

培养应急管理人才，加强应急管理学科建设。国内各大高校需要顺应时代发展要求，积极开设应急管理相关专业，利用专业设置培养更多的应急管理专业人才。应急管理相关部门加强与高校的合作，使与高校的合作真正为应急管理提供人才支持和培养。

图3 安徽合肥：“雨前行动”突发疫情应急处置实战演练

图4 河北邯郸邯山区：绿化路小学开展地震应急疏散演练

（2）强化应急管理装备技术支撑能力

现代社会科技发展日新月异，强化应急管理装备技术支撑能力，就要适应科技信息化发展大势，以信息化推进应急管理现代化。优化整合各类科技资源，以应急管理科技自主创新来攻克关键核心技术“卡脖子”问题，加快推进应急管理产业发展，依靠科技提高应急管理的科学化、专业化、智能化、精细化水平。同时，加大先进适用装备的配备力度，在突发事件发生后，先进装备能够第一时间发挥作用，从而更好地提高突发事件的监测预警、响应和处置能力。

（3）提高社会协同应对能力

现代社会风险具有很高的流动性、跨界性和分散性，只有将应急管理的主体责任落实到每个社会单元、每个社会成员身上，政府才能够牵头构建起一张牢固的公共安全网络。政府牵头有序引入社会组织、社会公众、新闻媒体等力量，加快建立多主体协同应急机制，搭建多主体联络互动平台，利用好社区网格化管理的方式，调动网格员、社区居民在安保、风险隐患排查中的积极性，形成各主体科学分工、救灾有序的协同应急格局。