行政事业单位所属企业改制存在的问题及对策探究——以L 企业为例

●杨 东

一、行政事业单位所属企业改制的背景

根据中共中央及国务院相关文件精神，中央企业公司制改制工作于2020年底前要取得决定性成果，党政机关和事业单位所办企业的清理整顿和公司制改制工作也陆续拉开帷幕，各地企业改制工作如火如荼地进行。公司制改制是加快形成有效制衡的公司法人治理结构和灵活高效的市场化经营机制的前置性条件，是国有企业改革整体向前推进的重要举措，是建立中国特色现代国有企业制度的必要条件，是促进我国经济社会发展的必然要求。旨在通过改制，依法建立符合现代企业制度要求的国有产权管理体系和法人治理结构，有利于通过董事、监事等法人治理结构规范履行出资人责任，依法将应由企业自主决策的经营管理权、管理职责归于企业，遵循市场经济规律和企业发展规律，坚持政企分开、政资分开，依法合规通过注销、破产、产权转让等方式，实现国有资本退出，实现经济机制的转变和企业制度的创新。

二、企业改制总体目标和基本原则

（一）总体目标

完成企业公司制改革，理顺产权关系，建立规范、完整的法人治理结构，推进经营性国有资产集中统一监管；增强企业的发展能力，依法成为面向市场、自负盈亏的独立法人实体和市场主体；保障职工的利益，职工合法权益得到切实维护；增强企业经济活力、影响力和抗风险能力。

（二）基本原则

1.坚持依法依规、上级部门批准的原则。严格按法规和政策办事，按程序和规范操作，做到执行政策于法有据、处理问题合情、合理、合规、合法。坚持结合所属企业改制工作实际，坚持有所为有所不为，采取上级主管部门及相关部门批准的形式实施改制工作。

2.坚持以人为本、稳步推进的原则。在确保国有资产不流失的前提下，把维护企业职工的合法权益放在第一位，切实做好职工安置工作，充分尊重大多数职工意愿，在政策法规的范围内，最大限度地照顾职工利益。坚持积极妥善安置改制企业职工，有效清理债权债务，依法依规稳步推进改制工作。

3.坚持公平公开、风险可控的原则。按照有关规定和公平公正公开的要求，对所有企业改制流程实行公开透明，兼顾国家、企业、职工三者的利益。坚持把主动防范化解风险放在更加重要的位置，科学研判、应急谋远、标本兼治，加强风险排查、预警和处置，着力防范和化解企业改制、债务处置、职工安置带来的各种风险，切实维护企业稳定。

三、企业改制过程中存在的问题及原因分析

L 企业前后历时约3 年，在注销行不通的情况下，最终以产权转让的方式完成企业改制，实现国有资本退出，存在的主要问题及原因如下：

（一）企业产权不清晰

产权清晰指以法律形式明确企业的出资者与企业的基本财产关系责任要清晰、明了。L 企业的投资者一直认为是D 事业单位，但在法律尽职调查过程中发现，在企业工商登记的投资者为J行政单位，此问题对改制工作带来极大麻烦，因此，为了理顺企业产权关系，进行了L 企业产权从J 行政单位无偿划转到D 事业单位。L 企业长期未对产权关系进行梳理，管理者无相应的产权意识，导致企业产权混乱。

（二）法人治理结构有缺陷

L 企业未设立股东会、董事会及监事会，存在一人身兼数职的现象，政企不分，企业法人的自主经营权未真正落实，无法抑制或降低运营风险，相互制衡机制难以实现，决策与实施更多地表现在形式上。L 企业的领导都是由D 事业单位的领导兼任，存在事企不分，普遍存在业务交叉的现象，民主集中制的原则难以落实及有效发挥。

（三）国有资产保值增值能力低

L 企业受国际国内形势和国家政策的影响很大，目前新冠肺炎疫情仍在全球蔓延，受其影响，国内外经济社会、政治格局发生了重大变化，面临的外部发展环境错综复杂，工作变数增大，企业的主营业务基本停滞，近几年持续亏损，已资不抵债，国有资产保值增值能力低。

（四）会计核算不规范

L 企业存在坐支现金、银行日记账与银行对账单不一致、会计科目使用不规范、往来款项长期挂账等问题，之所以出现上述会计核算问题，主要原因如下：

1.对会计基础工作规范缺乏足够的认识。企业财务人员素质不高，之前的单位负责人对会计基础工作重视程度不够，长此以往，造成财务部门工作消极，员工没有上进心，得过且过，会计基础工作难以规范。

2.财务人员的专业水平不高，缺乏担当及责任意识。财务人员专业水平不高，部分财务人员不注重日常学习，业务水平跟不上现代企业的需求，在账务处理或会计科目使用上乱作为。缺乏基本的职业道德及责任意识，执行财经制度不严格，审计提出的问题不整改，日积月累造成会计核算工作不规范。

3.监督机制不完备，上级主管部门或内审监督作用未发挥。在日常检查或审计过程中，经常出现有法不依，执法不严的现象，上级相关部门或内审没有肩负起监督检查、跟踪落实的责任，缺乏对财务会计基础工作的全面检查、监督和指导，监督作用未有效发挥。

（五）固定资产管理不到位

1.资产管理相关人员对资产管理重视程度不够，对固定资产疏于管理。资产使用人发生调离、调整等事项未办理资产交接手续，造成国有资产流失。

2.固定资产清查、盘点不严格，采购资产无验收手续，仅登记了财务账，缺少实物台账。固定资产领用手续不完备，管理责任不明确。

3.固定资产账实不符。固定资产账面数量与实有固定资产相差甚远，部分资产已采购使用多年，却没有登记入账；大多数固定资产已损毁或丢失，没有及时做报废清理，账面上仍有记载。

（六）缺乏内控机制

L 企业从成立至今已20 余年，相关的财务制度缺乏，内部控制能力弱，财务风险极高。

1.未形成良好的内部控制氛围。首先，L 企业人员缺乏内控意识，对单位内部控制的认识不清晰，仅将其视作与资金预算控制有关的财务工作。其次，管理人员缺乏科学的管理制度和管理方法。再次，各部门之间缺乏相互协调，内部控制管理工作流于表面，工作人员缺乏对内部管理活动的主动参与，配合积极性、主动性不强，内部控制氛围不好[1]。

2.风险意识不足。L 企业的员工长期在行政事业单位的氛围中工作，加之L 企业的领导都是由事业单位领导兼任，认为自身从事的经济活动没有多大经营风险，缺乏必要的风险意识，没有注意到其他方面可能出现的风险和隐患，未能及时建立健全风险评估体系来应对经营过程中可能出现的问题[2]。

3.对于借款的管理没有具体的规定，与借款单位之间未签订任何合同或协议，对于还款的要求及义务等未进行明确。未与借款单位及时对账，造成账面挂账金额与借款单位挂账金额不一致。

4.往来款项管理不到位，缺乏相应的控制制度及控制程序，使财务人员在业务处理时无章可循，产生财务管理上的漏洞，不能做到定期与相关单位对账，款项得不到及时处理，长期挂账无人问津，最终形成不合理的往来款项。

5.现金及银行存款管理不到位，现金未进行定期盘点，会计与出纳责任不明晰，缺少监督机制。银行存款对账不及时，未达账长期不处理，致使银行账面金额与银行对账单金额不一致等。

四、对策建议

（一）理顺企业产权关系

在日常的工作中，要加强党的领导，充分发挥党组织的领导核心和政治核心作用，处理好企业改革与发展的关系。企业领导及相关人员要注重对产权、所有权的重视，树立责权意识。通过清产核资，及时发现企业存在的问题或困难，按相关规定办理国有资产产权登记证等。实现企业内部产权关系的明晰化，硬化财产所有权约束。

（二）完善法人治理结构

建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，调整企业产权结构，减少国家股份，尽量实现投资主体多元化，重点是健全董事会制度，规范权力运行，实现权力和责任对等，完善现代企业经理层的运营机制[3]。明确企业的权责边界，形成各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的法人治理机制。

（三）完善市场化运营机制

不断深化劳动、人事、分配制度改革，建立健全与市场基本适应的、与企业经济效益挂钩的工资机制，完善市场化用工制度，合理拉开收入差距，形成员工能进能出、管理人员能上能下、收入能增能减的市场选人用人机制[4]。

（四）加强会计核算工作

1.规范企业内部的会计核算方法。严格按照会计相关法律法规，明确会计和出纳的权限范围，及时盘点现金并与有关报表和凭证进行核对，做到日清月结。建立往来账催收机制，编报往来款台账，每年定期进行清理。规范会计科目的使用，严禁在往来款中列支收入和成本费用。

2.提高财会人员的综合素质能力。一是加强财务人员职业道德教育及综合素质教育，自觉养成主动学习的习惯，不断提高自身职业素养。二是加强财会人员的专业知识学习，不断提高业务素质及专业能力。

3.加强监督和规范化建设。充分发挥上级主管部门或内审的监督作用，建立长效机制，将会计核算工作质量纳入绩效考核。企业在选择适合其发展的会计核算方法与模式时，在原有的基础上进行适当的创新，使之符合经营管理的需要。

（五）加强固定资产管理

1.建立健全管理制度，加强改进固定资产管理。企业内部应设置专门的资产管理岗位，明确责任人及责任范围；建立健全固定资产台账，完善实物资产信息，对固定资产定期进行清查盘点、核对、确认。对各类资产的管理、使用情况等要做到账表、账账、账实相符。

2.健全会计信息工作，确保固定资产的真实性。财务人员应按照财务制度规定及时将固定资产登记入账；损毁或丢失的应及时厘清责任，做相应处理，做到账面数量与实有固定资产数量相符，确保固定资产的真实性。

3.管理部门互相联动，加强对固定资产的管理。内审、纪检等部门应相互配合定期组织开展固定资产清查，摸清企业资产家底，对于账实不符的资产应及时进行处理，使企业资产账实相符，确保账务数据真实可靠，防止国有资产流失。

（六）完善内控机制

1.建立和完善内部控制制度，加强内部控制。一是建立责任制度，明确企业内部各部门和人员的权责和义务，使全体干部职工树立起高度的责任意识及风险意识，积极高效参与到内部控制中来，形成良好的内部控制氛围。二是健全和完善审查监督制度，立足工作实际，坚持以人为本，确保内控制度得以真正地贯彻执行，避免流于形式[5]。三是建立和完善相关财务制度，确保各项工作都在制度下开展，人人都能遵守并执行制度。

2.强化企业内部风险管理。加强企业事前、事中和事后风险控制，企业应构建一套相适应的预警和应急机制，加强协调配合，督促检查落实，以便及时发现存在的风险，较好地处理突发问题，推动企业快速有序发展[6]。

3.加强企业预算管理。预算制度的执行能提高企业的资金利用效率与效益，全面调动职工的积极性与主动性，避免国有资产流失。企业工作人员要树立全新的管理理念，明确预算管理是全体员工共同的责任和义务，需要通过大家共同的努力方可实现。编制预算时，为了提高编制效率及预算的准确性，可采取零基础的预算，同时也可采取滚动预算和弹性预算等方式。加强预算控制，按时进行预算执行分析，及时进行预算绩效考核等。

五、结束语

综上所述，在行政事业单位所属企业改制过程中，改制工作虽取得了一定的成效，但仍存在较多的问题。在具体实践中，行政事业单位应着力发挥党建引领作用，在企业改制过程中提前谋划、周密部署、以人为本，制定可行的改制方案及职工安置方案，严格履行决策程序，做好风险评估，坚持公开透明的原则，自觉接受社会监督，避免暗箱操作和利益输送，确保企业改制工作平稳有序开展，保障国有资产保值增值。