新时期国土空间规划的编制优化路径探析

●侯 松

一、引言

新时期背景下，为加快现代化和工业技术强国建设，深入推进国土空间的现代化建设与监督管理，中共中央印发了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》作为我国优化国家空间发展的政策指南[1]。该文件是第三次土地调查过程中不断反思、不断改进的结果，是空间规划部门组织推进现代化国土空间规划编制、实施以及监督管理的基本依据。在建立国土空间规划体系的背景之下，“多规合一”成为空间规划的发展趋势，这对我国国土空间法律法规体系提出了更高的要求。由于当前空间规划体系未着眼于全域全要素，且法律体系还不完整、各部门职责尚不明确，新时期国土空间规划须进一步推进多种空间规划和法律法规的有机融合，并逐步建立一套综合性、系统性的国土空间规划法律体系。

二、中国国土空间规划的现实困境

（一）中国国土空间规划的发展历程

2006 年，中央明确提出推进形成主体功能区，这一举措是传统的空间规划体系的一次重要升级。2013 年，中央进一步提出要划定生产、生活、生态空间开发管制的边界，实施用途限制。2014年，中央在全国28 个市县设立了“多规融合”试点，表明“多规合一”的探索在我国积极推进。2015 年，国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》。该方案立足生态文明建设，在国土规划方面提出建立包含主体功能区制度、国土空间用途管制制度等制度在内的国土空间开发保护制度，在空间规划方面致力于推进市县“多规合一”以及市县规划方法的创新。至此，我国空间规划体制的新一轮改革和试行正式开始。2019 年，根据自然资源部的相关要求，各级人民政府正式开展了统一的国土空间规划编制工作。最新编制与审批通过的主体功能区规划、土地开发利用区和综合管理规划、城镇体系规划以及海洋功能区划等，均标志着新时期国土空间规划编制和管理的有效展开[2]。

（二）国土空间法规体系现存问题

首先，现行的空间规划法律体系主要包含《城市和农村规划法》《土地管理法》《环境保护法》《矿物资源法》等20多部法规。到目前为止，无论是国家层面还是省市层面，“多规合一”仍停留于通过提高行政效率来应对各种规划内容的重复与冲突，缺乏对部门权责交叉重叠的体制机制困局予以正面回应。由此，在发生矛盾的现有情形下，各部门间的责任冲突依然难以得到解决。

其次，主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划的法律法规之间缺乏明确的法律附属关系[3]，同时新制定的法规也未与现有法律体系的有效整合性。在实际规划管理过程中，法律法规的冲突导致各部门的行政过程中“各说各话”，难以切实解决空间冲突问题。例如，如何判定城镇开发边界对永久基本农田的占用，如何判定用途管制措施的成效以及如何清晰划定生态保护红线等诸多空间规划的相关事项尚缺乏明确的法律条款和政策文件的支持。

最后，现行法律法规大多体现行政管理协调的性质，公众参与度低，听证会难以发挥应有的作用，因此，难以满足不同利益相关者的诉求。

三、国土空间规划制度的背景

（一）构建国土空间规划的目的

建立国土空间规划体系有助于解决长期以来存在的多规矛盾问题，同时也有利于推进符合生态文明要求的国土空间的建成[4]。目前，多部门规划存在着许多矛盾和冲突，例如，由于规划编制单位不同土地利用总体规划与城市总体规划在建设用地指标等方面均面临明显冲突，进一步导致了大量规划调整问题的衍生。这不仅削弱了规划权威，还对城市和农村的建设造成一定的负面影响。通过国土空间规划体系的构建，可以从源头上解决当前空间规划存在的内部矛盾。

《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确了“五级三类”的国土空间规划体系。该规划体系分为“国家—省—市—县—乡镇”五个等级与“总体规划、详细规划、专项规划”三种类型。国土空间规划改革顺利推进得益于法律法规体系和技术标准体系的持续完善。2019 年，《关于修改〈 中华人民共和国土地管理法〉、〈 中华人民共和国城市房地产管理法〉的决定》对我国法律法规体系进行了相应修改完善，明确指出经依法研究核定后的空间规划方案可以作为各类开发、保护、建设活动的基本依据[5]。同时，自然资源部也制定了包括《国土空间开发保护法》《国土空间规划法》在内的若干法律法规。至此，中国的空间管理法规体系初步形成[6]。同时，国土空间规划相关的技术标准制定也在有序推进中，目前《资源环境承载力和国土空间开发适应性评价技术指南（试行）》《国土空间规划划分和用途分类指南（试行）》《城市开发边界划定指南（试行）》《国土空间规划实施评价技术指南（试行）》等相继进入了征求意见阶段。

（二）制度与政策引导下国土空间规划制定问题的思考

《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》作为重要规划政策指南反映了规划制定中的两个重要问题，即全要素治理和有效传导。

1.全要素治理下的规划内容深度问题。全要素治理在本质上是覆盖城市要素和农村要素的同时注重加强生态要素的管控。这要求在规划编制内容中需要加强对海洋空间等传统规划中较为薄弱的非城镇空间的用途管控。由于规划对象复杂，避免因内容庞大、全面导致没有规划时效性和重点问题，关键在于提升规划的深度。首先，须对永久基本农田、生态保护红线等保护类国土空间要素提出保护量与刚性用途管制要求，并在规划文件指导下进一步细化具体的保护对策。其次，对其他各类空间要素均科学实施用途管制，明确空间开发的规模、用途区划和管制要求。

2.有效传导下的控制方式的弹性问题。当前我国已经形成了从国土空间总体规划到详细规划和专项规划的传导系统。现行的国土空间功能区划试点政策受到广泛关注，主要原因是当前国土空间规划管控面积从建成区延展至全域范围，对生态、农业空间的刚性管控范围过大，但对国土空间的开发利用，特别是城市建设空间的开发引导较少，加剧了空间规划的矛盾及管制水平下降等问题。因此，市、县两级国土空间规划以覆盖全域的功能区划为基础，进一步将城市功能区细分为用途区，并规定各区块明确对应可进入的用地类型和比例。

四、国土空间规划的本质特征和层次需求

当前，各地国土空间规划与编制工作已取得良好成效，但在规划理念、空间需求以及对用途管制的认识上，不同规划部仍然有不同程度的认识差距。

（一）国土空间规划的本质特征

国土空间规划的本质是在社会经济发展需求下对全域全要素、三维国土空间的时间和空间维度的全面管理。构建国土空间规划体系标志着我国空间规划理念、方法以及技术水平均达到了新台阶，也对进一步提升我国综合国力和治理水平提出了新要求[7]。

同时，国土空间规划确立了国土空间资源的专业化管理体系。国土空间规划明确提出构建生产、生活、生态空间的科学合理布局，并规定了永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线。第一，这一空间部署是时代发展的重大选择。科技的发展使全球气候变化和资源环境问题的空间和时间尺度得到了极大的拓展，这对于解决人类面临的问题具有重要意义。第二，这一空间部署是人类社会文明进步的重要标志。在我国生态文明建设的时代背景下，加强国土空间的规划和使用功能需要倡导建立绿色的生产模式、培养低碳的生活方式，完善生态安全系统，维护自然生态安全。第三，这一空间部署是解决当前重大问题的制度举措。在我国社会的主要矛盾发生转化的背景下，在国土空间开发和保护方面，当前的发展要充分利用国土空间规划这一空间工具，构建高质量的国土空间规划体系。

（二）国土空间规划的层次需求

1.基本需求的保障。国土空间规划强调规划的综合性和系统性，需要从多维度统筹和协调全领域的空间安排，旨在从各个方面满足人民的美好生活需要[8]。在物质层面，合理优化三生空间的发展布局，更新城乡发展的空间安排，进一步推动以人民为中心的新型城镇化进程；在精神层面，通过满足人民的生产、生活需求有利于促进文化产业蓬勃发展并推动公共文化服务体系全面建成，从而促进人民在精神文化生活方面日益富足，同时也在一定程度上进一步增强了中华文化的影响力和中华民族的凝聚力。空间规划主要在市（县）一级的国土空间规划有所体现这一层次的需求[9]。

2.现实问题优化。在实践层面，国土空间规划对于现存问题的解决有两方面的重要作用：一方面，长期以来由于空间规划种类繁多进而导致各类规划内容的重复与矛盾，以及涉及部门众多导致审批流程漫长且复杂等问题亟待解决。国土空间规划背景下提出的“多规合一”旨在构建统一的规划体系，缩减审批流程、统一各类规划；另一方面，国土空间规划有助于解决中国发展在空间层面上不平衡、不充分的问题，包括部分地区经济发展塌陷、区域层面发展成效差异大等问题。国土空间规划积极响应区域协调发展战略，通过科学方法合理优化国土空间布局，充分提高了国土空间开发与保护的质量，并提供了新时期背景下国土空间综合利用的新结构。空间规划主要在区（市）和城市群的国土空间规划有所体现这一层次的需求。

3.长期发展控制。国土空间规划是应对全球气候变化、环境资源不足等问题的重要手段，是促进人与自然和谐发展的极大助力。在国家层面，国土空间规划发挥着维护国家安全的不可替代作用[10]。因此，需要通过制定和严格执行国土空间规划，旨在协调好人与自然两主体间在外部空间层面的联系，统筹好发展与安全两目标间在内部空间层面的关系，为“十四五”规划的实现提供长效的空间保障。

（三）针对不同需求的制度响应

1.国家层面要把握好风险防控。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》中，提出了保障国家总体安全的战略部署。在国土空间规划领域中主要涉及严格执行耕地红线、加强抗灾防灾能力、保护能源安全、完善生态保护体系等核心职能。我国应充分利用空间规划手段重点管控经济、社会等方面的人类活动的强度，防止其超出生态系统的阈值，达到维护生态系统安全稳定的最终目的。面对当前生态危机和环境风险的挑战，借助空间规划工具，我国在应对环境变化问题上体现出负责任的大国所应有的担当。

2.区域层面要提供政策支持。2019年中央提出需要根据各地区实际发展情况进行空间合理布局，优化未来发展路径，并且实行主体功能区发展战略，构建空间管理机制。具体的措施包括：建立全国统一的商品及需求要素市场交易机制；进一步完善土地使用权管理的体制机制，在建设项目的用地指标方面避免平均主义，立足发展现状更多地考虑向核心城市和重点城市群倾斜部分土地指标，保障其基本的生产、生活以及发展的需要；构建生态产品价值评估体系，健全区域间横向生态补偿机制，积极推进各地区间资源要素优势互补；注重区域间经济、社会协调发展，确保承担安全、生态等政策功能的地区基本实现公共服务均等化[11]。

3.地方层面要关注利益协调。市、县、乡镇级国土空间规划应调整三生空间内在逻辑关系，调整各方利益。由于国土空间资源配置存在外部性，应增加土地利用的效率，维护空间开发公平正义，建立空间生产的良性循环，确保国土空间效益的最大化。规划政策在地方层面的落实过程中存在众多的利益纠葛导致不同地方的政策执行效果不尽相同。中央作为宏观政策的制定者，应该积极对地方发展实施监督，防止政策执行出现偏差。

五、未来国土空间规划的建议

（一）提高地方国土空间规划实施监测的针对性

目前，我国通过国土空间开发保护现状的调研与评估，逐步建成了更全面、更科学的空间规划监管系统。但是，受利益分配、绩效考核、行政成本等要素的影响，地方政府仍面临在规划制定和政策落实过程中出现的执行偏差的问题。中央政府应充分发挥宏观调控及监督管理的职能，有效推进规划政策在地方层面得到良好的推行与落实。国土空间规划应运用新技术、新方法监测评估政策落实过程中存在的偏差并合理分析其诱因，从而进行有针对性的引导和调整。一方面，加强对不同地方实施差异化的政策评价，落实中央政策精神，区分短期利益与长期利益，规避投机性的空间开发行为。另一方面，在国土空间规划的动态监测评估中，需要甄别规划调整须解决的问题，明确调整规划实施机构或管控开发用途等方法与现实问题的对应关系。在此基础上，深入思考规划须解决的核心问题，界定规划的空间治理事权边界。在划定“三条控制线”的基础上，也应结合当地的实际情况及现实问题，加强规划的包容性、复合性和弹性[12]。

（二）提高区域国土空间规划政策供给的系统性

在主体功能区和区域发展战略的框架内，国土空间规划应充分考虑粮食安全、生态安全、国家战略布局等内在要求。一方面，进一步加大区域发展经济政策的支持力度，通过资金转移支付等手段，充分保障地方的基本公共服务资金与长效可持续发展能力。增加国土综合整治、生态环境修复等重点项目的资金投入，优化生态环境质量。通过提高生态产品价值让百姓从中获益，真正实现绿水青山成为金山银山。另一方面，遵循绿色发展、高质量发展的要求，建立针对性的政策管制评价系统，在目标确立、政策引导、奖惩机制等方面建成一体化体系。通过进一步加强区域空间规划政策的系统性、综合性，形成中国特色农产品经济区、重点生态功能区。对于自然资源丰富的地区和边疆经济地区等关键战略经济功能区域，应提高跨区域协同、优势互补，确保我国主体功能区战略在中国国土空间规划中分阶段实施。

（三）确保国家空间规划政策结构的整体稳定性

总体而言，我国在空间层面的核心利益表现为优化国土空间开发保护格局，统筹发展和安全关系。而“三区三线”是落实国土空间规划底线思维的重要空间工具。在国家、区域、地方这三个层面的规划目标指导下，用通过长期积累的实践经验明确“三条控制线”划定与管理主体，根据最新的调研结果进行纵向协调、横向联动的实时调整，确保空间规划政策的良好执行效果和空间治理的科学性。在发展规划与各专项规划的关联和动态调整中，应坚持其结构、数量、质量的整体稳定性。

六、结语

随着国土空间规划改革的推进，我国空间管理方式也随着标准技术体系的建设和国土空间规划立法的推进发生了巨大变革。新技术、新方法的应用和规划管理方式的变更，改变了传统规划固有的技术路线，这也对我国空间研究领域的诸多方面产生了深远的影响。未来的国土空间规划应高度重视理念引领、科技创新成果的应用，在深入探讨国土空间规划理论和技术手段的基础上，统筹规划国土空间规划相关学科建设与人才培养。将“以人民为中心”作为国家空间规划“五个层次，三个类型”的核心价值[13]。