重要江河环境犯罪系统治理的优化

叶小琴，李 静

（武汉大学，湖北 武汉 430072）

一、问题的提出

提升重要江河环境犯罪治理效能是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。十八大以来，围绕推动流域生态治理，习近平总书记明确提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水方针［1］，强调运用“综合治理、系统治理、源头治理”理念推动整体性生态保护［2］。近日习近平总书记再次强调“坚持绿水青山就是金山银山的理念，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”［3］，将系统治理作为绿色发展的核心理念。强化重要江河保护是贯彻科学治水方针和推动绿色发展的重要内容，提升环境犯罪治理效能则是流域高质量发展的核心问题之一。2021 年3 月1 日起施行的第一部流域立法《中华人民共和国长江保护法》（以下简称《长江保护法》）将习近平总书记系统治理的理念转化为科学治水的规则，《中华人民共和国黄河保护法》也于2022 年10 月30 日通过。这标志着我国以长江、黄河为代表的流域生态治理模式，从分散性、应急性分段治理，逐步向整体性、常态化的系统治理转型。重要江河治理模式的转型过程中，如何优化环境犯罪系统治理成为重要问题。

重要江河环境犯罪治理主要有部门主义和单一江河主义两条研究进路。部门主义关注不同治理主体之间的协调机制，包括涉水行政执法机关的跨部门或跨区域协作、不同河段检察机关的区域协同、环境资源案件“三审合一”集中审判模式等。单一江河主义则聚焦从流域专门立法层面构建长江、黄河等重要江河的系统治理模式。这些研究为推动涉水领域综合行政执法、流域检察公益诉讼协作、重要江河环境资源案件审判的集中管辖奠定了重要理论基础。前述研究关注重要江河治理中国家、社会和个人的协同关系，但忽视了环境犯罪治理模式的专门性。环境犯罪治理涉及行政规制与刑事制裁等政府治理手段的综合运用以及社会治理力量的有效参与，是流域可持续发展战略中具有复杂性与全局性的问题。《中华人民共和国刑法修正案（十一）》（以下简称《修十一》）修改污染环境罪，将“重要江河”纳入该罪第三档法定刑保护范围，确立了重要江河的特殊保护地位。刑法的制度创新为研究重要江河环境犯罪治理奠定了立法基础。

重要江河环境犯罪治理包括治理模式转型、犯罪特点、系统治理的不足与优化这一组关键词。论文首先分析重要江河环境犯罪治理模式的转型，探讨系统论的优势。其次概括七条重要江河近五年环境犯罪的特点，从总体趋势、流域差异和案件分布三个维度探析案件数量与系统治理程度的相关性。最后基于系统论的分析框架，总结现阶段系统治理在要素、联系规则与结构这三方面的不足，并明确治理系统的结构，建议提升政府治理效能和健全社会有效参与治理的机制。

二、重要江河环境犯罪治理模式的转型

21 世纪以来受治理理论的影响，犯罪治理成为犯罪预防、犯罪控制与犯罪防控的功能性替代概念，保持了整体性犯罪对策的基本内涵。犯罪治理指“运用国家正式力量和社会非正式力量解决犯罪问题的诸多方式的总和，是各方针对犯罪问题采取联合行动的过程，目的在于限制、消除产生犯罪的原因、条件，以防止、控制和减少犯罪”［4］。“治理”（governance）源于拉丁语和希腊语，原意包含领航和引导之意，语义上经历了与统治（government）概念同义使用到具有独立内涵的流变［5］。现代治理理论关注公共行政管理的组织框架，主要涉及治理主体的公共性、治理边界的明确性、集体行动机构之间的权力依赖、行为体网络的自主自治、政府的引导功能五个论点［6］。因此，治理理论侧重研究国家作为合法性强制机构的决策力与执行力，犯罪治理的概念内涵在犯罪对策的外部定位和内部结构两个维度均有所升华。外部定位升华指从推进国家治理体系和治理能力现代化的理论框架分析应对犯罪现象及衍生问题的策略，内部结构升华则强调充分发挥国家治理资源的核心推动力从而构建多元治理手段的一体化常态运行机制。

《刑法》第338 条规定的“重要江河”应理解为法律法规和规范性文件确定的具有重要生态和社会经济价值的内河流域。依据2018 年修订的《河道管理条例》第5 条和第6 条以及1994 年水利部《河道等级划分办法（内部试行）》，重要江河包括长江、黄河、淮河、海河、珠江、松花江、辽河等一级河道的主要河段。所以，重要江河环境犯罪治理模式指充分运用国家治理资源并有效整合社会非正式力量，构建法定化治理框架与常态化治理机制，从而逐步降低具有重要生态和社会经济价值内河流域环境犯罪损害的整体性对策。

（一）治理模式的演变

新中国成立以来，重要江河环境犯罪治理模式经历了分段治理、协同治理、系统治理转型期的演变。1949 至2013 年属于分段治理时期，这一时期司法管理与行政区划高度重合，司法机关人事变动和经费管理由地方行政机关主导控制［7］，司法权行使受到地方行政体制的多重制约。如长江治理事权被11 个省分割，没有任何一级政府可以完整行使长江流域事权［8］。分段治理模式下，为了打击环境违法及犯罪的现实需求，涉水行政执法跨部门与跨地域工作机制得到初步发展，同一河段不同涉水行政机关、或者不同河段相同涉水行政执法机关围绕具体事务展开相互配合。不过，对具体河段犯罪行为的刑事责任追究难以对行政执法发挥推动或监督作用，环境行政渎职现象时有发生。同时环境犯罪立法侧重结果，且在法律责任方面倾向单一刑罚治理，主要通过打击、教育和改造犯罪人实现特殊预防和一般预防的需要［9］。环境犯罪分段治理具有行政区划分割、重视事后惩治的特点，忽视环境风险的整体性和犯罪对策的预防性。因此，犯罪治理模式开始转向交叉学科的理论供给，协同治理理念得到关注。

2014 至2019 年属于协同治理时期。协同治理主要体现为流域司法协作工作机制。流域司法协作指以江河湖泊作为整体的生态治理单元，整合流域范围内的司法资源并建立合作机制，形成弥补环境司法规则供给、克服环境司法地方保护主义、平衡司法救济、促进环境司法专门化的制度优势［10］。开展流域司法协作的实践进路为“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”［11］和“设立跨行政区划的人民法院和人民检察院, 办理跨地区案件”［12］。政府逐渐意识到，从流域视角整合司法资源有利于创新环境犯罪治理模式。

2020 年以来属于协同到系统治理转型时期。促进转型的主要因素包括两方面：一是专门性流域立法确立了重要江河环境犯罪系统治理的基础性与综合性法治框架。《长江保护法》第93 条首次确立江河流域系统治理原则，并且推动了黄河等流域立法的专门化和综合化。重要江河的环境犯罪行为通常以违反流域管理国家规定为前提，因此专门立法对流域环境要素保护的早期化和周延化成为环境犯罪系统治理模式的基石。二是《修十一》明确了重要江河生态环境的刑法特殊保护导向和系统治理立场。环境犯罪刑法立法的体系化是近期刑法修改的重点，《修十一》在污染环境罪运用“重要江河”的刑法用语，彰显了流域系统治理的刑法立场。《修十一》在立法层面首次明确江河特殊保护制度，而且将对重要江河的刑法保护力度提升至污染环境罪第三档法定刑。据此在重要江河实施的污染环境行为不要求发生实害结果，只要达到“情节特别严重”的程度，即可构成该罪情节加重犯。所以，污染环境罪的修改是引导重要江河环境犯罪治理模式转型的重大立法举措。

（二）治理理念的转换

分段到协同再到系统治理，实质上反映了“还原论→协同论→系统论”的理念转换。

1.环境治理还原论和协同论的不足

环境治理还原论基于要素分析法，逻辑上体现为复杂问题简单化的线性思维方式，未能指导重要江河环境的科学治理模式构建。罗素和维特根斯坦作为典型的逻辑原子主义论者，分别提出原子命题和原子事实的分析哲学命题［13］。“分析哲学把哲学圈定在语言分析的范围内，以一种特殊、晦涩的语言形式消除着形而上学的基本思想”［13］105。环境还原主义表现为分割化、碎片化和人类中心的功利主义［14］，基于该理念的环境犯罪治理模式存在治理机制分散化的弊端。具体体现为以下三方面。

体现一：环境行政管理法规分散且不统一。环境犯罪的构成要件中，通常包含违反行政法规的规范要素，此即“法定犯的行政从属性”［15］。环境法规一定程度上形塑环境犯罪的构成要件。《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环保法》）等国家立法关注环境资源保护的共性问题，对内河流域的环境保护规范散见于部门规范，缺少流域视角环境治理的协调性、系统性和整体性。如《长江保护法》颁布前，我国长江流域禁渔规定非常分散，包括法律2 部，行政法规3 部，部门规章6 部，规范性文件5 件，缺乏长江流域综合性和专门性的禁渔制度［16］。

体现二：刑事司法机关管辖地域的确定性实际上从法律层面将流域分割为河段。我国刑事案件的管辖制度以犯罪地管辖为主，确定犯罪地的依据为省市区划界图。江河环境犯罪治理受制于条块分割的流域行政事权配置，呈现分割式、碎片化状态。地方政府的涉水行政事权对于刑事案件地域管辖具有非常强的约束力，司法机关沦为地方政府经济竞争效应的附属角色，很可能成为地方保护主义的工具。地方资源竞赛既防止区域内利益外流，也放任其他主体承担区域利益发展成本［17］。区域性环境风险由于地方治理资源的不均衡而处于流动状态，并由于区域间环境犯罪政策的宽严尺度不一，形成 “犯罪洼地”。结果是流域环境治理责任被人为分散，但环境风险却连带共生，地方保护主义忽视整体性流域风险，往往造成辖区外的“犯罪回流”。

体现三：涉水行政管理部门事权分割。江河治理的行政事权被多部门分割，航运公安局、水利委员会与环保、水务、交通等部门多头治理，欠缺工作联动与信息共享机制。由于环境问题的专业性和复杂性，刑事案件中相关主管行政部门出具的环境损害鉴定等文件是定罪量刑的主要证据。行政机关参与刑事案件事实认定的机构与程序规范不完备，对环境犯罪刑事案件的定罪量刑造成不利影响。

环境治理协同论将还原论的线性因果视角转换为关系因果，也未能指导科学治理模式的构建。马克思强调协同进化的生态经济学概念，主张协同进化中人的尺度与自然尺度的辩证统一［18］。德国物理学家哈肯进一步发展了理论意义上的协同理论。协同治理作为自然协同论和社会治理理论的交叉理论，对社会系统要素的协同发展具有解释力［19］。协同论“主要揭示开放系统中大量子系统之间相互作用的整体的、集体的或合作的效应”［13］39。环境协同论推动流域司法协作，有助于刑事司法机关走出地方主义和部门主义的藩篱［10］，旨在克服环境还原论分散化的不足。不过，环境协同论由于要素整合的不彻底性和自发性，使得环境治理的整体效能不佳。具体体现为长江各河段的自发性司法协作机制启动较早，但大部分重要江河的司法协作整体框架和具体措施严重缺失。

2.环境治理系统论的优势

从还原论到协同论，重要江河环境犯罪治理从分割的河段分散治理演变为浅层性的区域协同治理，生态环境的治理效能仍然无法充分实现人民对美好生活的向往，治理理念转向环境治理系统论成为紧迫的现实需求。系统论起源于系统科学理论的发展。系统在自然科学领域是指“相互关联的若干要素的集合体”［20］。系统包含还原性与不可还原性、协作性与竞争性、目的性与实践性的复杂过程，“片面注意某一模式而忽视其他，会歪曲实在转化的图景”［13］234。系统论的创新在于系统的涌现性。涌现特征包括整体的涌现特征不是取部分特征之和；涌现特征的种类与部分特征的种类完全不同；部分的简单规则难以预料交互过程中涌现出的整体性质［13］535。因此，系统通过要素涌现性和关系涌现性体现出整体不同于部分之和的特性，并由此将要素整合为特定的结构，从而发挥构建秩序的功能。

还原论、协同论和系统论理念之间的差异主要体现为整体性思维模式的不同。三种理念都存在对整体的认识。还原论认为整体等于部分之和，协同论主张整体为关系网之和，系统论提出整体为结构之和。但是三种理念对整体性的理解存在原子式整体观、关系式整体观与结构式整体观的区别。还原论仅从要素这一个切入点进行划分，将复杂整体变为简单要素。还原论指导的环境犯罪治理模式使得作为核心治理主体的政府呈现权力分立状态，因此难以形成应对环境整体风险的合力。协同论进一步揭示了要素间的互动状态，但被内部关系网束缚，无法从整体视角统筹安排关系网的运作。系统论则真正贯彻整体统率部分的原则，主张“山水林田湖草沙一体化”的整体主义视角，更有助于运用法律维护社会与自然的和谐关系。

以系统论理念指导的环境犯罪系统治理包括三个维度的分析框架。维度一为要素类型化的科学性。要素是系统的基本组成部分，同时又经由联系规则形成系统之中的若干子系统。要素是系统有效运行的基础，其类型化识别既要限制系统还原为单一要素的无限性，又要避免要素种类划分的不周延性。

维度二为联系规则的指向性。系统依靠对特定联系规则的选择与运用来实现一定功能。规则的指向性即“输入—输出”的指令机能，外界输入一定指令，系统能对该输入进行变换和处理，并产生返回环境的输出［20］16。一方面，联系规则的指向性有助于提高系统的组织化程度。系统遵循自组织运动机理，即便缺乏外部指令，系统内部各子系统之间将自行按照某种规则体现一定结构或功能，以确保系统在平衡状态下有序运行［18］。另一方面，联系规则的指向性有助于明确系统的目的并协调内部与外部冲突。系统目的性限于人工系统，反映人的目的被纳入系统的特定过程。联系规则的指向性保证系统即便存在多项输入指令，可能只有一种基于目的的输出［20］26。

维度三为结构的动态性。系统内部各要素或者子系统之间通过联系规则形成的特定关系、框架或者构型就是结构。系统具有渐进分异的特性，即从原始统一状态逐渐分裂为各自独立的因果链［21］。要素和联系规则只是提供实体静态结构的神经单元，模块和流链实现程序动态结构的循环往复。模块是指由要素和联系规则涌现而成的结构程序单元，流链则是连接结构程序单元的因果链。模块的丰富和流链的发达促进程序结构由低层次向高层次发展，从而实现系统进化。

综上，处理重要江河环境犯罪案件的系统论思维为：河流环境要素识别与追责程序启动→事实查明与法律适用→确定责任与环境修复。环境犯罪治理系统的要素包括治理主体要素即人类社会的不同治理主体和河流的环境要素。要素识别的科学化程度决定追责程序启动的及时性和针对性。联系规则包括正式制度与非正式制度，其指向性决定追责视角的整体性和具体案件处理的公正性。环境犯罪治理系统主要形成了实体和程序两种结构。实体结构主要涌现于政府治理环境违法犯罪行为的资源配置。程序结构最重要的是模块和流链，环境犯罪治理通过行政执法、刑事司法和民事诉讼的模块，在追究法律责任和修复生态环境的流链中不断优化升级。

三、近五年重要江河环境犯罪的特点

现阶段治理模式处于从协同到系统治理的转型时期，只有全面分析近期重要江河环境犯罪特点才能发现系统治理的不足。论文选取长江、黄河、珠江、淮河、海河、辽河和松花江这七大河流作为重要江河的研究范围，①七大河流系水利部官网水知识栏目河流板块所列，参见http://www.mwr.gov.cn/szs/hl/，2022 年11 月17 日访问。并通过北大法宝数据库的智能化文书分析平台获取破坏环境资源保护罪的刑事法律文书作为描述重要江河环境犯罪特点的样本。“犯罪现象是一定时空中社会上存在的犯罪事实的总体情况”［22］。刑事案件事实是一定时空下犯罪现象的客观记载。“随着裁判文书大规模上网，大数据的犯罪分析方法成为犯罪学研究非常有效的方式”［23］。北大法宝的智能化文书分析平台分板块提供描述性统计结果。我国的法学实证研究处于初级阶段，描述性统计也具有重要的理论与实践价值。而且重要江河环境犯罪特点的研究尚处于空白，描述性统计对揭示重要江河环境犯罪的真实性和全局性特征具有重要意义。

论文以北大法宝的2018 年至2022 年重要江河环境犯罪一审刑事判决书作为研究样本。具体而言，设定的高级检索条件分别为“破坏环境资源保护罪”“刑事一审”“判决书”“普通案例”“2018年1 月1 日至2022 年10 月1 日”，②北大法宝对近三年刑事判决书的上传具有滞后性，可能导致近三年的环境犯罪数据精确度欠缺。因此将检索的时间节点提前至重要江河环境犯罪系统治理模式转型前的阶段。由于篇幅限制，论文对破坏环境资源保护罪的具体罪名采取简称，如将非法捕捞水产品罪简称为非法捕捞。同时轮流全文检索“长江”等七大河流，并记录智能化平台显示的罪名数据。拟从犯罪总体趋势、流域差异和案件类型分布三个层次分析江河环境犯罪治理效能与系统治理程度的相关性。从宏观层次分析七大河流环境犯罪的总体趋势，发现2020 年以前犯罪数量逐年增加，这可能是促使协同向系统治理转型的实践动因。中观层次发现环境犯罪数量存在流域差异，这很可能与重要江河的地理条件以及江河环境犯罪的系统治理程度有关。微观层次分析案件类型的集中分布发现，非法捕捞水产品罪和非法采矿罪是高发案件类型，这指明了今后系统治理的重点。

（一）犯罪的总体趋势

2020 年以前重要江河环境犯罪数量的逐年增加，可能是协同向系统治理转型的实践动因。近五年七大河流的环境犯罪仍处于高发态势。如表1所示，2018 以来除辽河的环境犯罪数量呈现下降趋势外，其他河流的刑事案件数量均呈现先上升后下降的趋势。其中黄河和海河的案件数量峰值在2019 年，长江、淮河、珠江和松花江则在2020年达到峰值。2020 年之前没有疫情防控措施的影响，所以峰值既表明犯罪现象的严重性，也是环境犯罪治理效能的重要指标。因此可以初步推论，环境犯罪治理从分段到协同模式的转型过程中，内河流域沿岸各省市联合惩治环境犯罪，入罪的效果显著。但是随着重要江河环境犯罪数量只增不减，呈现愈打愈严的态势，江河的生态质量并没有得到实质性提升。政府开始意识到，政府治理主体的单方面内部协作并不能实现江河系统治理，应当从江河生态整体性的视角，整合治理主体的系统性协作方式，扭转协作治理的区域性大碎片化格局。

表1 2018 年至2022 年七大河流环境犯罪一审刑事判决书数量（单位：篇）

（二）犯罪数量的流域差异

环境犯罪协同和系统治理都关注江河的整体治理，不过程度有差异。如表1 所示，七大河流每年的环境犯罪数量差异较大，这与重要江河的地理条件和整体治理程度均具有一定相关性。

重要江河地理条件的差异可能影响环境刑事案件的发案率。如中部和南部江河的环境犯罪数量总体高于北方江河。黄河、海河、辽河和松花江的环境犯罪数量远低于长江、淮河和珠江。这表明环境犯罪数量与江河的通航能力具有一定相关性。中南部江河无结冰期，全年普遍具有通航功能，因此航道发达，增加了船舶污染发生概率，优越的自然地理条件和比较发达的社会经济发展水平使得中南部江河面临巨大的流域环境风险。北部江河的泥沙含量大，且河流结冰期长，犯罪机会相对较少。

重要江河环境犯罪的系统治理程度可能影响环境刑事案件的破案率。虽然各江河地理条件存在差异，但位居我国重要江河前列的长江和黄河的环境犯罪判决书数量仍然差异较大，总量分别为1457 篇和151 篇。所以，人类社会对江河环境治理资源的投入总量，也会对江河环境犯罪的治理效能产生影响。

以长江为例，长江流域较早开始协同治理实践，并最早向系统治理转型，环境犯罪的整体治理程度更高。长江流域整体治理的实体规则更加规范。《长江保护法》通过第94 条附属刑法条款，实现了行刑衔接的预防性和整体性系统治理方向。两法衔接的范围包含渎职、非法养殖及投放外来物种、非法捕捞、非法采砂、污染环境、非法交易渔获物、非法占用水域或河湖岸线和运输危险化学品这八类行为［24］。而且长江流域整体治理的实践机制更加完善。最高人民法院和最高人民检察院从2018 年开始探索长江经济带多边司法协作机制。最高人民法院指导12 家高院签署《长江经济带“11+1”省市高级人民法院环境资源审判协作框架协议》。①在最高人民法院统筹指导下，位于长江经济带的重庆、上海、浙江、江苏、安徽、江西、湖北、湖南、四川、贵州、云南11 个省市以及青海省高级人民法院共同签署了环境资源审判协作框架协议。参见吴晓锋，战海峰.环资审判新实践守护长江经济带绿水青山［N］.法制日报，2018-09-22（1）.最高人民检察院主办系列“服务保障长江经济带发展检察论坛”，并指导长江跨地域检务协作。长江沿线法院和检察院分别围绕长江上中下游三大干线和重点支线湖泊水域开展一系列的跨地域司法协作活动，整体治理的司法实践机制逐步完善。

（三）案件类型的集中分布

如下页表2 所示，七大河流的环境犯罪案件类型分布存在显著差异。长江和黄河的环境犯罪案件类型分布广泛，涉及水、农用地、动植物等多种环境要素，且黄河流域各环境犯罪占比较均衡。淮河和珠江的环境犯罪种类较为单一，集中在非法捕捞、非法采矿和滥伐林木。污染环境行为在七大河流时有发生，因为各江河三角洲地区城市和工业集中，污水排放、垃圾污染、雨水冲刷以及农业污染等事件发生的概率较高。

表2 2018 年至2022 年七大河流环境犯罪案件类型分布（单位：件）

以案件数量作为分类标准，可以将七大河流环境犯罪的案件类型划分为高发型、多发型、偶发型和未发型四种。统计2018 年至2022 年七大河流15 个环境罪名的案件数量，发现500 件以上的有2 个，分别为非法捕捞（1107 件）和非法采矿（636 件），属于高发型江河环境犯罪。案件数量在50 件以上的有3 个，为多发型犯罪，分别为污染环境（135 件）、非法占地（95 件）和滥伐林木（62 件）。其他的偶发型罪名为非法狩猎（32件）、盗伐林木（30 件）、非法捕猎（23 件）、非法收购动物（21 件）、非法采植（8 件）和非法收购林木（8 件）。未发型犯罪为非法处置进口的固体废物罪和擅自进口固体废物罪。当然，不排除存在犯罪黑数。

因此，非法捕捞和非法采矿及其关联犯罪是今后重要江河环境犯罪治理的重点领域。江河环境资源作为一种消耗品，具有不可修复性。如采用电捕鱼措施非法捕捞，不仅会将周边水域的鱼类电晕，亦会造成该区域水生微生物的群体性损伤，引发生态失衡。此外江河执法相较陆地执法面临更多困难。如非法采砂形成造船、采、过驳、运、销环节“黑灰产业链”、与河道黑恶势力的相互依存增加了非法采砂执法难度［25］，成为江河自然资源保护的顽疾。

四、当前重要江河环境犯罪系统治理的反思

当前重要江河环境犯罪的系统治理尚处于起步阶段，以系统论审视治理的立法和司法现状，存在三方面不足。

（一）要素类型化的科学性不高

重要江河环境犯罪治理系统包括人类社会和河流生态系统这两个子系统。《环保法》第6 条将保护环境的义务主体分为地方人民政府、企业事业单位和其他生产经营者、公民，并在第9 条规定“鼓励基层群众性自治组织、社会组织、环境保护志愿者开展环境保护法律法规和环境保护知识的宣传”。同时区分不同的自然环境要素，如《环保法》第2 条将环境定义为影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，并明确列举大气等15 种具体的自然因素。要素是系统相对独立的组成部分，治理主体要素与河流环境要素的类型化应当尽量与环境保护法保持一致，然而情况并非如此。

实践中的环境犯罪治理主体往往被划分为行政机关、公安机关、检察机关、审判机关，人类社会子系统面临社会力量难以有效参与江河环境治理的难题。协同和系统治理都提倡重要江河环境犯罪治理主体的去中心化和开放性。但是重要江河流域企业和社会公众参与环境犯罪治理存在两方面困境。首先，企业经济利益与生态利益往往背离。涉嫌环境犯罪的单位存在治污型和排污型两类企业。前者系具备危险废物处理资质、以生态利益作为经济利益的企业，后者通常为在正常生产过程中产生危险废物、具有危险废物处理需求的企业。排污型企业实施环境犯罪的占比较高。因此，如何使排污型企业在社会责任、环保道德等软约束下，控制和减少其环境犯罪，并引导其积极参与环境治理的全过程，成为需要解决的难题。其次，社会组织和公众参与江河环境犯罪治理的认同度高但践行不足。信息多元化的时代，依法保护大江大河的生态环境已获得公众法感情的认同。不过，环境犯罪线索研判的专业性较强，环境犯罪的刑事附带民事公益诉讼也基本由检察院提起，社会个人参与江河治理的作用有限。

自然环境要素体现于刑法分则规定的环境犯罪具体罪名之中，目前针对不同环境要素的科学化刑法保护路径还有完善空间。我国环境犯罪具体罪名的完善存在还原论和整体论两种路径。还原论认为我国污染环境罪的犯罪对象统摄性太强，没有区分水、大气、土地等环境要素进行专门规定，因此需要根据环境被害的特征，细化环境犯罪的具体类型，提高环境犯罪立法的精确性［26］。还原主义思维认为，宏观和微观现象能化约为原子式基本元素，细分后的精确认识可以代表事物的整体状态［27］。还原论路径建议设立破坏环境资源保护罪专章，分别对水、生物、森林、土地等环境要素分类保护。但是这种环境要素穷尽式列举方式，难免存在刑法保护的不周延。例如，非法捕捞水产品罪通过规制非法捕捞行为保护水生生物，污染环境罪规制严重污染流域水环境的行为。然而，对于污染水域环境，严重破坏重要水生生物洄游通道或栖息地的行为，根据目前司法解释，污染环境罪难以全面规制。因此论文主张整体论，既规制破坏重要江河环境资源的单一犯罪行为，也要基于环境要素互相联系与影响的总体性，规制破坏生态系统局部或整体功能的行为。

（二）联系规则的指向性不明

人类社会与江河生态子系统之间以及子系统内部的联系规则主要体现为正式制度中的刑事立法和司法。两个子系统的联系既通过人类经济活动直接作用于河流生态系统，也通过社会构建环境保护法形成反馈闭环。因此治理主体要素与环境要素之间联系规则的指向性将直接决定系统功能的有效性，影响环境案件的依法定性和生态环境修复。联系规则具体包含刑法裁判规则和环境司法协作规则。当前存在具体环境犯罪的裁判尺度不统一和部分重要江河缺乏整体性司法协作框架的问题。

重要江河主要环境刑事案件具体认定标准还存在明显差异。七大河流主要环境犯罪具体裁判标准的明确性与统一性还有差异。以非法采砂案件为例，2016年最高人民法院、最高人民检察院《关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《非法采矿解释》）第15 条规定，各省市司法机关可以根据本地区实际情况和解释确定的数额幅度，确定本地区执行的具体数额标准。经检索七大河流沿岸省市各高级人民法院的文件，确定非法采矿罪“情节严重”、破坏性采矿罪“造成矿产资源严重破坏”具体数额标准的省市有12 个。如下页表3 所示，七大江河干流流经的省（市）中，长江流域有7 个确定具体标准，黄河仅3个省。珠江流域6省中，仅江西、湖南和广东制定了具体标准。淮河流域5 省均确定非法采矿罪的具体标准。其他省（市）仍参照《非法采矿解释》的数额幅度执行。

表3 七大河流流经省（市）非法采矿罪与破坏性采矿罪入罪数额标准（单位：万元）

关于重要江河环境主要犯罪的具体入罪数额标准，相同流域沿岸的不同省市辖区法院之间也存在裁判尺度不统一的情况。《非法采矿解释》确定的普通矿区非法采矿罪“情节严重”标准为“10万—30 万元以上的”，破坏性采矿罪“造成矿产资源严重破坏”标准为“50 万元—100 万元以上的”，两个罪名入罪标准的起点数额呈现五倍的倍比关系。在非法采砂高发区的长江中下游地区，重庆、湖南、湖北、江西、江苏的非法采矿罪和破坏性采矿罪的普通矿区入罪标准，分别为“10万元”“50 万元”，不仅根据司法解释确定最低入罪标准，而且两个罪名的入罪数额标准呈现五倍的倍比关系。然而经济发展水平与湖南、湖北、江西相当的安徽，非法采矿罪与破坏性采矿罪入罪标准明显较高，分别为“20 万元”和“80 万元”，且在入罪标准方面为四倍的倍比关系。所以，七大河流沿岸省市在是否制定具体标准以及制定的具体数额两方面，都存在明显差异。重要江河的非法采砂型非法采矿犯罪往往由采砂、过驳、运砂、收砂等多艘船舶共同作案，行为人被抓捕水域的不确定性、随机性与特定水域刑法适用标准确定性之间存在冲突。这无疑会削弱江河环境犯罪治理的整体效果。

此外，部分重要江河环境司法协作的整体性视角仍然不足。大部分重要江河缺乏全流域司法协作框架。除了长江和黄河由最高人民法院和最高人民检察院牵头签署的全流域司法协作框架外，珠江、淮河、松花江、海河等江河主要河段的司法协作仍然限于相邻地域省市的自发、分散合作。如珠江流域形成《南盘江流域环境资源保护司法协作框架协议》和《关于建立北盘江流域环境资源审判跨区域司法协作机制的意见》两份司法协作文件［28］，但缺乏全流域整体司法协作的总体部署。

（三）结构的动态性不足

重要江河环境犯罪治理系统的结构动态性由系统目标驱动形成。受国家加强生态文明建设的政策推动，当前环境犯罪治理目标逐步明确为惩罚、预防和修复。基于最严生态法治观，2022 年最高人民法院《关于充分发挥环境资源审判职能作用依法惩处盗采矿产资源犯罪的意见》强调“依法严惩在大江大河流域的盗采矿产资源犯罪”和“注重探索、运用预防性恢复性司法规则”，明确了江河环境犯罪刑事司法工作中实现前述三个目标的刑事政策。惩罚和预防目标主要通过追究刑事责任实现。刑罚对犯罪预防的作用具有间接性，是通过直接惩罚犯罪行为间接预防犯罪被害。重要江河环境犯罪治理系统的结构动态性是指，从立案到刑罚执行的过程中，刑事司法机关明确办案目标多元性与办案手段丰富性之间的关系，并主动关注预防犯罪及生态修复的必要性与可行性。但是增加预防与修复目标的环境犯罪司法在以惩罚为主的被动型程序中运行不畅。江河环境犯罪系统治理应当具备的结构动态性与当前的实体及程序结构存在三个突出矛盾。

矛盾一：刑法因果关系明确性的程序及实体结构与某些环境犯罪后果累积性、潜伏性的矛盾。刑事案件运用传统的事实因果关系认定法则，通常采取由果溯因的办案思路。不过，威胁或破坏重要江河生态安全和区域环境质量的犯罪后果具有累积性、潜伏性等特质，导致案件发现难、查处难、取证难。而且在确定刑事责任时，相当多犯罪涉及“多因一果”的情形，刑法因果关系明确性的认定标准也无法完全适用，如何依法合理认定处罚范围成为疑难问题。

矛盾二：刑事司法机关管辖区域固定性的程序结构与重要江河环境犯罪跨区域性及流动性的矛盾。2019 年最高人民检察院等《关于办理环境污染刑事案件有关问题座谈会纪要》将环境刑事案件“犯罪地”扩展到包括环境污染行为发生到后果产生的一切关联地域。然而，由于犯罪地范围的广泛性和行政区划的固定性，重要江河环境刑事案件的管辖权竞合问题更加突出。

矛盾三：环境刑事案件公诉的程序及实体结构与生态安全及环境质量公共性的矛盾。环境犯罪是公害犯罪，保障生态安全并提升环境质量属于核心的国家和社会公共利益。从这种意义上分析，社会是被害人。所以江河环境犯罪的公诉制度不仅是国家承担追诉犯罪的职能体现，也是政府代表社会维护公共利益的实践。环境治理的公益属性要求司法行为推动涉案生态环境的修复并提升相关区域环境质量，但公诉制度的权力属性要求司法机关将行为人绳之以法。涉嫌犯罪的行为人已经主动修复生态环境或者被破坏的环境通过生态系统的自净能力恢复原状，追究刑事责任的程序仍然会被启动，只是量刑时酌情从宽。同时，环境犯罪刑事案件仍高度依赖以自由刑和罚金刑为核心的制裁方式，司法机关引导和促进开展生态环境修复的措施不够、效能不高。

五、重要江河环境犯罪系统治理的优化建议

在实现经济发展与生态文明建设有机统一的历史进程中，环境犯罪治理模式的不断优化发挥着至关重要的作用。针对当前重要江河环境犯罪系统治理的不足，应实现从协同论的浅层性整体思维向系统论的复杂性整体思维转型，明晰治理系统的结构。同时建议，提升政府自上而下主导治理的效能，健全社会自下而上有效参与治理的机制。

（一）重要江河环境犯罪治理系统的结构

重要江河环境犯罪治理系统包括人类社会和河流生态两个重要子系统。耗散结构理论颠覆犯罪治理受人类主导的传统认知，所以人类社会和生态环境之间具有非线性协同。应当使两者之间通过能量交换以减少内耗，从而互动互促并达成整体保护目标。基于惩罚、预防和修复的目标，人类社会与河流生态系统是命运共同体，人类社会子系统需要同河流生态子系统展开充分的信息、物质和能量反馈与交换，全面关注水生态安全和河流环境要素，促使人类社会子系统由封闭逐步转向开放。

如图1 所示，治理系统最重要的结构是自上而下政府主导治理和自下而上社会参与治理之间的良性互动关系。政府治理以环保立法为主线，统筹安排涉水行政执法、刑事司法和检察公益诉讼三个治理模块的运作。优化政府治理的路径为创新治理主体之间的联系规则，促进侵害生态安全与环境要素违法犯罪行为的一体化治理。具体措施包括完善刑事立法、整合行刑民案件办案衔接机制等。

图1 重要江河环境犯罪治理系统的结构

社会治理则以有效参与为导向，体现为企业、公民或社会组织等社会力量，通过自发性社会监督、公益诉讼、生态修复等途径，参与重要江河的环境治理实践。社会力量有效参与流域治理具有三方面优势。优势一为针对性。企业、公民和社会组织既是流域生态安全的受益者，但也可能成为流域环境违法犯罪的实施者或帮助者。积极引导重要江河沿岸单位和个人成为江河环保的自治力量，有助于从源头控制重要江河环境违法犯罪案件的发生率。优势二为广泛性。重要江河的干支流分布地域广，社会力量的加入可以补足司法机关治理资源有限的短板，构筑最广泛的信息防火墙。如随着短视频平台的兴起，江河保护的志愿者、媒体记者通过拍摄视频、采访报道等发现污水排放口，已成为发现环境犯罪线索、监督行政执法的创新形式。优势三为专业性。流域治理具有综合性和复杂性，应重视引导专业性社会力量参与治理。如重要江河沿岸渔民对流域的渔业资源分布状况、行政执法盲点区域等较为熟练，引导沿岸渔民由捕鱼人向护渔人身份转变，可以增加社会参与流域治理的专业力量。

（二）政府自上而下主导治理的效能提升

政府自上而下的治理是人类社会治理子系统的主导力量，建议进一步提升政府治理的效能。具体包括以下三方面措施。

1.流域生态安全和总体环境的一体化保护

流域立法需要充分考虑各重要江河生态安全和环境要素保护的整体性与部分性，制定兼顾流域共性与特性的多样化流域保护制度。生态区域保护法正在逐渐形成“一般生态区域法+特殊生态区域法”［29］的法典化构造，各重要江河的专门性立法趋势显著。具体到治理环境犯罪，共性制度更加重要，流域生态安全和总体环境的一体化保护尤为重要。

建议推动重要江河水生态安全风险防范机制的规范化和全面化。《中华人民共和国国家安全法》第30 条规定“保障人民赖以生存发展的大气、水、土壤等自然环境和条件不受威胁和破坏”，要求强化生态风险防控。河道是江河生态环境的载体，水生态安全是江河生态系统存续的保障。流域保护专门立法等法律通常仅明确基本制度框架，应当积极完善配套规范。如将各流域不定期开展的渔业资源与环境专项调查工作常态化、制度化，并逐步将专项调查的范围扩展到其他水生生物、天然砂、岸线情况、水上违法犯罪行为的治理资源等。从而利用现代信息技术扩容已有的渔业资源与环境数据库，为每条重要河流搭建一个全流域的综合性生态系统数据库，更好地研判和预警生态安全风险，及时发现和预防环境犯罪。

建议构建重要江河生态和总体环境的整体保护制度。流域立法和刑事立法都通过对重要环境要素进行类型化还原，实现专门保护。立法对环境要素的精准保护和兜底保护两种路径并不冲突。与人类具有重要关联的江河环境要素具体化、类型化的立法能明确保护对象，并有利于行刑衔接。但是重要江河的生态系统具有复杂性，兜底保护路径更能满足江河环境周延保护的需要。《长江保护法》生效后，有学者提出增设“危害长江流域生态环境罪”［24］。虽然长江流域的环境犯罪案件数量最多，但刑法特殊保护特定重要江河的理论根据并不充分。沿着《修十一》修改污染环境罪加重犯的思路，将重要江河作为特殊保护的专门生态区域更为妥当。相比制定专门环境刑法典的复杂性和全局性立法变革，刑法增加“破坏重要江河生态罪”的兜底罪名是周延保护的科学立法方案。建议刑法破坏环境资源保护罪一节中新增危害重要江河生态罪，内容为“违法国家规定，危害重要江河及其发源地生态安全，情节严重的，处三年以上七年以下有期徒刑；情节特别严重的，处七年以上有期徒刑”。刑法的整体保护制度，能够有效促进《长江保护法》等流域立法与青藏高原生态保护法等特殊生态区域立法的具体制度衔接。

2.流域环境犯罪刑法适用标准的统一性

治理系统联系规则中的正式制度指向性越明确、越统一，多元化治理主体的协同能力更强、治理效能更高。建议总结各地法律适用经验，逐步统一重要江河流经省市办理非法采砂等重要环境刑事案件适用刑法的具体标准，减少地域入罪标准差异化引起的“犯罪洼地”和“犯罪回流”现象。各重要江河的自然地理条件和经济发展程度具有比较大的差异，各江河之间非法采矿罪等重要环境刑事案件的适用刑法具体标准没必要完全统一。但是在同一条河流的流经区域，建议统一非法采矿罪等适用刑法的具体标准。

实践中通常区分江河上中下游的特性，划分江河下游三角洲、中游和上游城市群的协作框架［8］。以非法采砂刑事案件为例，如表3 所示，位于长江上、中、下游城市群的重庆、湖北和江苏三个省市的非法采矿罪数额标准实质已经具备趋同性。所以，建议以同一条河流上游、中游和下游的趋同性标准为基础，进一步统一全流域的刑法适用标准。以长江为例，建议安徽省等降低非法采矿罪的入罪标准，普通和规划矿区分别从“20 万元”“10万元”调整为“10 万元”“5 万元”，并明确非法采矿罪、破坏性采矿罪入罪标准的起点数额为五倍的倍比关系。同时建议上海、云南等省市尽快制定具体的非法采矿罪数额标准或公开相关司法文件。

3.流域环境司法协作机制的一体化

重要江河环境司法协作机制通过模块整体性和流链协同性的功能发挥，实现对要素科学化和联系规则指向性的正向回馈，提升环境犯罪的综合治理效能。建议推动构建全流域的环境司法协作框架，完善环境违法犯罪关联的行政、刑事和民事案件办案衔接机制。

建议重要江河分别构建全流域的环境司法协作框架。如在珠江流域，建议泛珠江经济带省市推动构建以西、北、东江为主体的珠江流域一体化环境司法协作框架。松花江流经黑龙江和吉林两省，也建议两省尽快达成松花江全流域整体的司法协作共识。同时，长江、黄河属于有比较成熟司法协作经验的流域，建议整合既有的碎片式司法协作框架，总结自发性多边司法协作的实践经验，继续完善全流域统一司法协作平台。

建议整合环境违法犯罪关联的行政、刑事和民事案件办案衔接机制，发挥政府综合运用“行政执法+刑事司法+环境行政及民事公益诉讼”治理手段的合力。整合办案衔接机制的关键在于依法全面推行环保警察专职化制度。环境犯罪分散化的刑事侦查权不利于流域生态环境整体保护。仅有长江和黑龙江设有专门的航运公安局全面负责流域执法，流域环境犯罪案件有时分别由公安机关的刑侦、经侦等不同内设机构负责办理，“真正成建制的保护环境的警察就是森林公安”［30］。面对严峻的流域环境治理形势，“警察执法生态化”［31］的制度创新重点应当由森林生态向流域生态倾斜，组建惩治重要江河环境违法犯罪的专职公安队伍。2008年开始，全国各地积极探索环保警察的实践机制。例如，云南省昆明市设立水上治安分局，承担水上治安管理及刑事案件侦查等职责；①昆明市公安局水上治安分局的部门职责包括：（1）负责昆明市行政管辖范围内环境保护的刑事执法，支持、配合环境保护部门的行政执法活动；（2）预防、制止和侦查造成重大环境污染事故，导致公私财产重大损失或者人身伤亡严重后果的案（事）件；（3）负责市属以及省确定的市属范围内重点供水系统、重要水利设施和枢纽的治安管理和环境保护工作；（4）承担发生在管辖水域内治安刑事案件的侦破工作，负责全市水上及渔政治安管理工作；（5）负责昆明市辖区范围内重点污染企业环保警情信息的收集、汇总、研判工作；（6）承办上级交办的其他事项。参见昆明市公安局.昆明市公安局水上治安分局（昆明市公安局环境保护分局）2022 年预算公开［EB/OL］.（2022-02-17）［2022-11-18］.https://gaj.km.gov.cn/c/2022-02-17/4281301.shtml.江苏宿迁市成立该省首支环保警察队伍、广东多地设立环保警察。②各地环保警察执法模式有两种，一是公安局派员入驻环保局的联合执法模式，二是作为公安局单独警种的独立办案模式。参见韩东良.江苏成立首支专业环保警察队伍［N］.中国环境报，2015-04-29（8）；陈惠陆.广东多地设立环保警察［N］.中国环境报，2015-04-29（8）.环保警察专职化制度对内能够理顺公安机关环境保护相关职责并整合执法资源，提升环保执法专业化水平。环保警察专职化制度对外能够全方位对接环保、国土等部门，主动获取违法犯罪案件线索，更精准、高效支持其他部门的环境执法工作。总之，环保警察专职化制度的全面推行有利于环境行政执法和刑事案件侦查能力的现代化建设，显著提升环境行政执法和刑事司法的效能。重要江河犯罪的系统治理应当实现水上和岸上环境违法犯罪行为的齐抓共管，流域性和沿岸区域性环保警察的专职化都非常重要。当前各地环保警察制度的实践探索已取得一定成效，建议尽快依法明确环保警察作为独立警种的基本职能、机构编制、专门经费和工作制度等，在全国实现公安环境执法队伍的统一化、专职化和专业化。

（三）社会自下而上有效参与治理的机制健全

健全社会自下而上有效参与环境犯罪治理的机制能够对政府治理发挥监督与补充作用。环境的多元共治在改造自然的同时尊重生态的系统性和整体性，在处理社会公共事务中共同提升生态保护意识，通过协同作用致力于公共问题的有效解决和主体利益的实现［18］。所以提升社会参与治理有效性的核心问题为整合社会力量。建议逐步优化企业合规、社会监督、公益诉讼、生态修复这四种主要渠道的参与机制。

一是建议依法对涉嫌环境犯罪的排污型企业积极运用环保刑事合规制度。将环保合规计划纳入企业犯罪治理体系，有助于提前规避环境被害风险，“体现以企业自治为基石的特殊预防理论”［32］。“企业合规不起诉作为一项预防和惩治企业犯罪的特殊制度，对于预防企业未然犯罪、在犯罪发生后减少企业处罚可能给社会带来的震荡和负面效果而言，具有积极的正面意义”［33］。企业涉嫌环境犯罪时，可以与检察院达成积极修复生态的合规承诺，以生态修复和企业整改实效换取不起诉的程序优待，实现企业发展与生态保护的良性互动。

二是建议畅通公众对流域环境违法犯罪行为的社会监督渠道。《长江保护法》第79 条规定，“公民、法人和非法人组织有权依法获取长江流域生态环境保护相关信息，举报和控告破坏长江流域自然资源、污染长江流域环境、损害长江流域生态系统等违法行为”，这为公众参与长江流域环境治理提供了法律保障。因此，重要江河环境犯罪治理要最大限度团结沿岸渔民及合法经营单位，畅通治理犯罪信息的收集处置渠道，加强犯罪治理系统的稳定性和灵活性。具体建议如，搭建政府与社会互动的各种信息平台，明确公民、企业或社会组织参与环境违法犯罪治理的具体制度接口和提供支持的政府部门及具体联系人。再如，完善举报环境违法、环境犯罪或行政机关环境保护渎职案件线索的奖励、保护制度。

三是建议加强对社会组织参与重要江河环境公益诉讼的引导与支持。《环保法》第58 条规定，符合条件的环保公益组织对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，可以向人民法院提起民事公益诉讼。2021 年全国法院共受理社会组织提起的环境公益诉讼案件299 件，受理检察机关提起的环境公益诉讼案件5610 件［34］。显然，还可以进一步提升社会组织参与环境公益诉讼的贡献度。各地可以优先培育区域性的重要环保社会组织，通过树立标杆来强化本地环保公益诉讼的社会力量。同时吸纳更多全国性专业社会组织参与流域公益诉讼。如可以考虑引入中国水利学会等学术组织作为流域环境公益诉讼的适格原告［35］。再如，建议政府为社会组织提起环境公益诉讼提供调查举证方面的帮助等。

四是建议探索社会力量参与江河环境违法犯罪案件生态修复的特色制度。生态修复责任源于生态环境的公共属性，回馈手段能实现人类社会与河流生态的良性互动。涉水行政执法机关和刑事司法机关的职能在于确定行为人承担修复生态环境的法律责任，但具体生态修复工作的完成则需要专业性的社会力量参与。“社会化的修复机制具有修复效率高、修复效果好、修复成本低、修复标准规范等优势”［36］，有利于社会和政府在环境治理合作中实现双赢。第三方社会力量参与生态修复的特色制度，包括技术支持和行动支持两种方案。技术支持方案是社会力量通过承担生态修复金额评估、方案选择、执行监督、效果验收等工作，发挥第三方主体相对公平、公正的技术中立者地位。技术支持方案的制度设计通常是选择社会力量有偿提供专业化服务，社会主体需要具备生态环境修复相关的专业资质。行动支持方案包括重要江河环保公益基金等组织补足生态修复金、治污型企业开展公益性环境修复、公民或组织开展重要江河环境修复的公益捐助等形式。行动支持方案的制度设计关键在于引导更多的社会力量提供资源，实际参与修复江河环境的实践。