中国建立自由贸易港的实践探索

胡卫纲

（上海社会科学院，上海 200235）

【关键字】自由贸易港 法律保障 货物贸易 服务贸易 规则

中共十九大报告明确指出，中国开放的大门不会关闭，只会越开越大。中国既要建设自贸区网络，又要通过“1+3+7”自贸试验区网络主动扩大开放，同时共商共建共享“一带一路”倡议，参与全球治理的手段将愈加丰富、力度将不断加大。在此过程中，中国自由贸易试验区的推广、中国自由贸易港的建设将会成为新一轮高附加值服务业、高附加值制造业集聚的引擎，从而成为中国经济新的增长极和创新极。截至2020年，中国建立的自贸试验区已经达到21个，覆盖了中国大多数省份，为地区经济发展提供了有力的保障。当然，在建立自由贸易港实践中，也产生了诸如法律、监管、制度滞后等不容忽视的问题，一定程度延缓了自由贸易港建设步伐。因此，加大自由贸易港建设研究，不断完善自由贸易港相关法律、法规及政策制度具有重要现实意义。

一、自由贸易港概述

（一）自由贸易港的概念及特征

自由贸易港是指设在国家与地区境内、海关管理关卡之外的且允许境外货物、资金自由进出的港口区。对进出港区的全部或大部分货物免征关税，并且准许在自由港内开展货物自由储存、展览、拆散、改装、重新包装、整理、加工和制造等业务活动。自由贸易港的核心功能是国际贸易自由化、便利化，培育贸易新业态新模式，促进贸易转型升级。从地理范畴来说，自由贸易港既可以是沿海港，也可以是内陆港。

自由贸易港的特征主要体现在以下三方面：一是自由贸易港具有交易成本低的特征，以高效的制度打造交易成本洼地，尽可能地激发市场活力；二是自由贸易港具有自由、经济、高效的特征，主要体现在自由贸易港的商品、服务、人员往来自由，能够极大程度促进国际要素自由流动；三是自由贸易港具有“境内关外”的特征，该特征属于管理特征，主要明确了自由贸易港的地理边界范围及制度适用范围。[1]

（二）自由贸易港的功能类型

自由贸易港功能类型主要有三种：一是自由贸易港，二是工贸结合型贸易港，三是综合型自由贸易港。在这三种类型中，综合型自由贸易港肩负着对外贸易及产业升级等多项功能，是目前自由贸易港的最主要发展形式。从长远看，综合型自由贸易港是适应贸易港多元化发展的必然选择。

二、中国在自由贸易港建设方面的探索

建设具有中国特色的自由贸易港是新时代中国改革开放的积极探索。建立自由贸易港的核心目的是促进形成对外开放新格局。2013年后，中国不断加大自由贸易港建设力度，主要是在一线城市推进自由贸易港建设，其中上海自由贸易港建设尤其引人关注。2017年3月31日，国务院公布了《全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》，《方案》确立了上海自贸区“三区一堡”的新目标，而设立自由贸易港区正是《方案》的亮点之一。在建设目标上，《方案》明确提出，到2020年上海自贸试验区要率先建立同国际投资和贸易通行规则相衔接的制度体系，建设成为投资贸易自由、规则开放透明、监管公平高效、营商环境便利的国际高标准自由贸易园区。随着“一带一路”倡议的深入推进和实施，中国自由贸易港建设力度逐渐加大，为促进国际贸易发展奠定了坚实基础。[2]

三、建立自由贸易港实践中面临的主要问题

（一）法律法规保障体系尚不健全

当前，中国自由贸易港法律法规保障体系尚不健全，其中，关于自由贸易港的立法模式存在较大问题。国际上自由贸易港的立法模式主要有三种：第一种是国家立法模式，发达国家大多采取了这种模式，如美国就是通过《自由贸易法》赋予自由贸易港以法律地位的；第二种是地方立法模式，中国的经济特区就是采取的这种模式；第三种人大授权立法模式，如自由贸易试验区就是由中国人大授权立法成立的。[3]首先，无论哪种立法模式，都存在制度僵化的问题，无法满足制度创新需求。其次，必须先建立《自由贸易港基本法》，以确保自由贸易港建设有法可依。目前，中国关于自由贸易港建设的相关政策大多以行政规章为主，权威性不高。具体表现在地方政府相关部门在开展工作中，对自身的权利与义务不明晰，实施监管无法可依，不利于自由贸易港的健康发展。

（二）信息分享不畅、监管效率低

目前，中国对自由贸易区的监管主要分为三个层次，分别是中央政府、地方政府、自贸区内部。在各层面中还存在众多监管部门，尤其是地方政府及自贸区内部监管部门众多，且大多是各自为政的状态。从监管实施流程看，一般是中央政府给出大的监管方向，实施细则由地方政府及自贸区内部制定。从实践情况看，各地区间的信息分享意识不强、分享能力有限，直接造成了资源浪费、监管效率低下等问题。

（三）重视出口贸易，对进口、转口贸易不够重视

中国自由贸易港流转的货物大多是“中国制造”产品，对货物进行监管主要依据海关的特殊监管措施。但在海关的特殊监管措施中，关于货物出口的条款有17条，关于货物进口的条款有3条，关于转口贸易的条款为零。由此可见，当前中国自贸区仍然是以出口贸易为主，对进口、转口贸易不够重视。反观新加坡和中国香港地区等全球知名的国际自由贸易区，已经开始围绕转口贸易、离岸贸易不断创新贸易制度，并取得了很好的成绩。新加坡、中国香港主要采取了境内关外监管和低税率、简税制设计方式，并将转口贸易发展充分融入其中。[4]自20世纪80年代起，香港的出口贸易就已经呈现大幅下滑趋势，针对这一情况，香港加大了转口贸易力度，至2003年，香港自由贸易区转口贸易在货物贸易中的占比已经超过46%。

（四）重视货物贸易，对服务贸易、数字贸易不够重视

虽然中国自贸试验区主要是针对服务贸易而设立的，但在实践中，大部分自贸试验区的工作是围绕货物贸易开展的，对服务贸易、数字贸易不够重视。包括海关针对服务贸易的相关管理办法相对滞后，已经无法满足市场需求，一定程度限制了中国服务贸易的发展。当前，中国海南自贸区积极发展旅游业和医疗服务业，上海自贸区则加速“文化服务、技术产品、信息通信”等的建设，取得了显著成效。基于此，国内许多自贸区纷纷学习这两个自贸区的经验，但由于忽视了自身地方特点，所以在实践中取得的成效并不大。从数字贸易看，数字贸易发展依然处于初级阶段，与中国电子商务规模世界第一的地位十分不符。必须采取措施，加强服务贸易、数字贸易发展，尤其是要加快服务贸易、数字贸易制度创新。[5]

（五）自由贸易港机构创新进度无法满足制度创新进程

中国自由贸易试验区采取的是统一的市场监管综合执法体系，执法主体包含质检、工商、税务、食品药品等部门。实践中，由于执法部门众多，重复执法难免，导致工作效率下降。此外，在自由贸易港面临争端时，也会遇到临时仲裁、投资仲裁的矛盾难题。究其原因，主要在于相关法律法规及政策制度创新进度缓慢，难以满足自由贸易港发展需求。如中国最高人民法院保障自贸试验区特定仲裁制度，单指在实践过程中进行保障管理，很难将所有仲裁落实到位。《中华人民共和国仲裁法》规定，仲裁协议必须包含在选定的仲裁机构中，同时规定只有各地方中级人民法院才有权利申请撤销仲裁裁决案件，这项规定明显不具备纠纷解决的灵活性。由此可见，积极强化仲裁制度和机构创新已经成为自由贸易港实践探索的重要课题。

四、完善中国特色自由贸易港建设的对策建议

（一）完善法律制度，明确自由贸易港法律定位

从本质上看，自由贸易港建设在法律层面上还是要回归到中国的《立法法》上。根据《立法法》相关规定，全国人民代表大会及其常务委员会有权针对特定领域的特定事项授权调整、暂定适用法律，同时规定这种调整、停止的适用法律只适用于一定时期内的部分地方。因此，大部分地区在自由贸易港法律问题处理上，主要还是依靠地方人大及常务委员会等地方立法机构。为了更好地确保自由贸易港法律法规权限，在立法授权下，中国自由贸易港还应该探索与授权立法相匹配的机构创新。[6]

一是从法律层面明确自由贸易港管理委员会的法律地位，同时明晰中央政府与地方政府、自由贸易港管理委员会之间的法律关系。国内一些学者认为，中国自由贸易港管理委员会是政府派出机构。从本质上看，自由贸易港管理委员会是执行某项管理职能的组织机构；从职权上看，自由贸易港管理委员会属于执行部门，主要根据上级管理部门指令完成相关任务；从工作职能看，自由贸易区管理委员兼具工商、税务、食品药品、海关等多项工作。当然，从商业角度出发，自由贸易港管理委员会应该更多体现商业活动属性，必须给予管理委员会更多的开展商业活动的空间。[7]

二是明晰自由贸易港管理委员会的工作性质，即自由贸易港管理委员会必须是能够以自己独立名义承担法律责任的机构。基于此，在自由贸易港权限分配上，应该遵循中央政府审批、地方政府监管的方式，最后由管理委员会进行自我管理，并在法律允许范围内实现商业自治，以促进自由贸易港真正实现制度创新。

三是深化自由贸易港管理体制改革，建立统一集中的市场监管综合执法体系。尤其是在世界各国日益重视知识产权保护的情况下，更应强化市场监管执法体系建设，切实提高相关部门的监管水平。采取有效措施，建立分区分块的多部门联合工作机制，避免出现多部门重复监管问题，切实提高自由贸易港执法效率。加大执法人员培训力度，加强执法人员职业道德、职业素养教育，严格依法办事，确保自由贸易港各项法律、法规及政策制度顺利实施。

（二）加大统筹推进，实现各地区互联互动

促进自由贸易港稳步发展，加大多部门统筹推进，实现各地区互联、互动。要在中央统一规划领导下，结合地方实际，因地制宜，充分利用各地资源禀赋优势，积极发展具有特色的自由贸易港。各地区应加强互联、互动，将好的经验分享给有需要的地区，不断促进自由贸易港建设。[8]

（三）全方位发展，加强进口、转口贸易制度创新

当前，中国在自由贸易港建设中较为重视出口贸易，忽视了进口贸易，转口贸易发展更是严重滞后。作为制造业大国，中国绝大多数省份处于内陆地区，所以在建立自由贸易港时，应根据自身实际状况，建立兼具腹地与转口功能的混合型自由贸易港，同时加强对进口贸易与转口贸易的重视，积极开展进口贸易与转口贸易制度创新，促进具有中国特色的自由贸易港发展。

（四）加强服务贸易、数字贸易制度创新，推动自由贸易港国际化发展

2020年《中华人民共和国外商投资法》正式颁布实施，标志着中国的准入前国民待遇、负面清单、知识产权保护等制度正式纳入了法律框架。结合当前中国自由贸易港建设实际，应该加大服务贸易开放力度，向发达国家水平看齐。进一步简化服务业领域的限制，明确相关管理措施的定义与范畴。在争端问题解决上，积极探索第三方国际仲裁，真正实现从“边境措施”向“边境内措施”的转变。努力打造面向服务贸易的制度型开放自由贸易港，具体包括：（1）加快数字贸易发展步伐，创建适合数字贸易发展的新政。要加强自由贸易港网络建设，建立网络监管服务平台。设立数字监管常设机构，制定相关管理办法。（2）实施中国数字经济“走出去”战略。中国是电子商务大国，必须加强电子交易平台、物流园区建设，加快港口企业境外布局，针对跨境电商经济活动，制定人民币计价结算政策，切实降低对外贸易风险。（3）积极推广共享税制制度。数字贸易征税一直是国际性难题，必须扩大国际合作范围，不断壮大中国对外贸易合作领域，保证国际税基的合理分配，实现共享税税制。[9]当前，中国是国际上少数几个实行共享税的国家，应充分利用这一先手优势，积极融入国际数字贸易领域，推动中国自由贸易港国际化发展。

（五）建立公平贸易环境，提升中国在国际经贸领域的话语权

一是要在建立自由贸易港过程中，不断完善相关法律法规及政策制度，包括创新仲裁制度，有效减少贸易纷争。以上海自由贸易港为例，为更好促进自由贸易港发展，上海国际仲裁中心结合上海市发展实际，根据联合国颁布的《国际贸易法委员会国际商事仲裁示范法》，于2019年4月及时出台了《中国（上海）自由贸易试验区仲裁规则》，明确了自由贸易港的仲裁制度区分与商事仲裁制度，形成了独立的自由贸易港仲裁机制，促进了中国国际经贸制度与国际标准的衔接，极大程度提升了中国在国际投资争议中的话语权。

二是要基于当前中国国际经贸发展实际，加大在境外设立自由贸易港仲裁机构的步伐，同时加强网络仲裁通道建设，实现网上纠纷仲裁解决，切实提高各类争端冲裁解决的速度。目前，中国已经先后在香港地区、新加坡的国际仲裁中心设立了自由贸易港试验区办事处，很好地解决了发生在当地的贸易纠纷问题，保障了中国自由贸易的发展权益。未来，应不断加大自由贸易港试验区仲裁机构权限，积极发展中国对外法律帮扶事务。赋予境外仲裁机构一定权限，同时要求仲裁机构工作人员积极熟悉、掌握境外法律法规，有效开展境外法律纠纷仲裁工作，切实提高中国境外投资者信心。

三是要切实满足“一带一路”发展需求，推动自由贸易港相关仲裁制度建设。随着“一带一路”建设的深入推进，沿线国家和地区的经贸合作愈加密切，但相应地，贸易纠纷也逐渐增多。必须加强自由贸易港涉外仲裁机构建设，不断提高仲裁裁决水平，切实保证仲裁裁决结果公平公正。在自由贸易港法治框架下，积极鼓励适用协商、斡旋、仲裁方式解决贸易纠纷，形成多元化纠纷解决机制。但当出现违反中国法律原则问题时，中国司法部门应及时介入，确保中国司法主权不受侵害。