天津发展以公共交通为导向的TOD模式策略研究

张翼飞 ZHANG Yi-fei；杨光顺 YANG Guang-shun

（①天津轨道交通城市发展有限公司，天津 300100；②天津理工大学管理学院，天津 300384）

1 城市轨道交通沿线综合开发

城市轨道交通用地与周边土地进行综合开发，在城市土地资源利用与整合方面发挥愈发重要的作用。国外关于轨道交通用地综合开发的研究起步较早，例如美国和加拿大对过剩的机动车出行造成的交通拥堵、城市蔓延、土地浪费等问题进行反思与研究，公共交通为导向的开发模式（Transit Oriented Development，TOD）由此产生[1，2]。美国主要经验是将公共交通站点（如地铁站、火车站、机场和轻轨等）沿线的城市土地集中利用与产业规划布局进行统筹[1]。随后，日本是以TOD模式实现交通沿线的土地高效利用、合理功能配置、便捷交通换乘、市场驱动主导的交通一体化案例[3]。国内的香港、北京、上海、广州、深圳、武汉等一线城市也在积极探索TOD开发模式[4]，香港将轨道交通和物业结合在一起，并与房地产开发商联合设计停车场上盖的物业，而后对上盖物业所得利润按合约进行收益分享[5，6]。TOD模式一方面可以实现双赢，另一方面也可以给地铁建设带来融资便利并给房地产商带来物业分成与土地增值效益。

公共交通为导向的开发模式（TOD）不但可以通过城市空间布局与产业发展规划来探索新型城市发展道路，为城市区域交通疏解、承接起到示范作用，亦可促进新地标、新景点、新场所、新生活方式在城市人民的都市生活中的形成，最终不断提高社会公众的幸福安全指数。天津市轨道交通建设虽然近年来获得了令人瞩目的成绩，但是TOD项目开发还处于起步阶段，反哺机制尚未建立，整体上落后于全国一线城市和一些重点二线城市。因此，积极研究探索TOD模式对于未来天津市城市规划等方面的影响具有很大的现实意义和指导意义。

2 天津TOD开发现状

2.1 天津市轨道交通情况

天津地铁首条线路于1984年通车运营，是继北京之后，中国内地第二个拥有地铁的城市。自首条地铁通车运营以来，30余年间天津轨道交通不断发展壮大，实现了从单线运营向网络化运营的跨越。截止2021年6月31日，天津运营轨道线路共有6条，线网总长度约232公里，设站143座，日均客流量约150万人次。此外，还有8条在建线路，总里程为240公里，完全建成后轨道交通的运营里程将近500公里。在建的线路也达到了8条，设计规划的线路还有9条，计划建设的线路有天津轨道交通4号线一期北段，天津轨道交通7号线二期，天津轨道交通8号线二期，天津轨道交通10号线一期北段，天津轨道交通11号线二期，天津轨道交通12号线，天津轨道交通13号线，天津轨道交通Z1线，天津轨道交通Z2线。为此，天津市即将正式迈入轨道交通网络化运营时代。

天津市已批复的轨道线网市域总规模1380公里，4条市域线、24条城区线。中心城区13条城区线，环内424公里，线网密度0.91m/km2。滨海新区核心区由8条城区线（含津滨轻轨）、3条市域线组成，核心区内230km，线网密度为0.85km/km2。截至2021年6月，天津已开通6条地铁线，总里程约232公里，共设站143座。自2002年地铁1号线启动改造以来，全网已有超过20%的场站落地周边土地综合开发利用项目。

2.2 TOD政策发布情况

2018年12月，天津市人民政府办公厅印发《关于落实进一步加强城市轨道交通规划建设管理重点任务工作方案的通知》（津政办发[2018]56号），要求加快推进“轨道交通+综合开发+实体经济”发展模式。

天津市住房城乡建设委等七部门2019年印发《关于推进天津市轨道交通场站及周边土地综合开发利用实施意见（试行）》（津住建发〔2019〕6号），以下简称《实施意见》，在政策中明确提出，“坚持质量第一、效益优先，以供给侧结构性改革为主线，完善政策配套，加强轨道交通场站及周边土地综合开发一体化建设进程，提高城市土地资源集约利用水平，优化城市空间布局，创新轨道交通建设投融资模式，实现轨道交通场站及周边土地综合开发收益对轨道交通建设运营的反哺，推动轨道交通可持续发展”，为天津市TOD发展奠定了初步政策基础。《实施意见》对开发范围、开发机制和保障措施做了基本规定，从宏观层面提出了天津市轨道交通场站综合开发框架，对天津轨道综合开发工作推进具有较强的指导意义。

2.3 TOD开发现状

①取得主要成就。

首先，枢纽地区综合开发成果显著。天津火车站与滨海国际机场等对外交通枢纽均实现与多条轨道交通线路的无缝衔接，城市中心区与枢纽互动发展成果显著，围绕综合枢纽建设形成了多个城市主副中心或组团中心，充分发挥了枢纽建设对城市空间结构优化的引领与支撑作用。

其次，创新推动轨道站点周边土地综合开发利用。在地铁1号线改建过程中，创新土地开发模式，将11座车站周边的17宗土地开发纳入综合开发利用范围，综合开发用地面积总计约43公顷，涉及项目开发面积总计约160万平方米。目前，1号线站点辐射区已形成一系列的综合体及市级商业、产业发展中心，1号线已成为天津市重要城市公共中心集聚和发展廊道。

②存在的问题及原因。

天津市轨道交通建设虽然近年来获得了令人瞩目的成绩，但是TOD项目开发还处于起步阶段，反哺机制尚未建立，整体上落后于北京、上海、广州、深圳等重点城市。

首先，主要是当前由于轨道网络形成周期、车站布局密度等原因，市民乘坐公共交通出行的占比还有提升空间，我市公共交通出行分担率仅为32.13%（2019年数据），小汽车出行仍有较大占比，要达到东京和香港70%以上的水平，城市需要协同轨道开展TOD建设，这还是个持续、长远的目标。

其次，天津市目前规划的一些TOD轨道交通场站综合开发项目和市域铁路项目大都位于郊区，需要在城市规划设计方面尤其加大顶层设计力度。

2.4 天津TOD发展方向

随着天津市经济社会不断发展、城市轨道交通规模持续扩张，轨道交通必将成为影响城市发展空间格局的重要力量，以TOD为导向的轨道沿线土地综合开发也必将成为城市规划建设的重要模式、构建未来和谐人居生活环境的全新样板，更有利于落实城市综合开发运营理念，推动生态宜居城市与美丽天津的建设。发展方向与总体目标：一是要建立多元化的轨道交通系统投融资机制，二是要促进轨道交通与城市空间功能协调发展。

在总体目标基础上，设定分项目标：一是要优化国土空间：通过轨道沿线开发引导，提高线路与城市发展格局耦合度，形成疏密有致的城市空间布局。二是要提升城市活力：以轨道场站为中心，形成综合开发发展区域及潜力区域，形成新的集聚场所和城市生活中心。三是要反哺建设运营：通过综合开发收益，促进各类资源利用综合效益最大化，反哺轨道建设和运营。四是要提升线网客流：优化线路与周边用地开发适配性，增强站点与临近各类空间衔接度，引导居民出行方式向轨道交通转变。

3 天津TOD开发策略与建议

3.1 TOD引导下的一体化设计与管控创新

TOD模式有助于减少土地资源浪费、集约产业发展、增强规划的合理性、改善城市交通拥堵，但天津市的TOD建设同北京、上海、深圳、广州等一线城市相比比较滞后。如何通过制度革新而促进TOD模式在天津平稳“落地”，得益于天津在TOD领域的制度保障体系。

2021年是“十四五”开局之年，天津市应立足新阶段、服务新格局，以TOD引领城市空间结构优化和公共服务体系重构、加快天津形成15分钟生活圈。轨道交通TOD综合开发开发对改变居民生活圈具有重要意义，在轨道交通站点周边的综合开发，能提升生活便利程度，降低生活成本，优化生活品质，就近满足购物、就业等需求，缩小生活半径，节约出行时间。然而城市空间和配套设施的紧凑性、用地政策的多样性、交通便捷性、住房功能多样性、开发空间和绿化、生活便捷性等因素，对天津发成TOD模式提出了更高的要求。

为此，从管理层面出发，天津市政府提出“多规合一”战略管理规划文件，将纵向规划和横向管理进行有效的统一，开发出一套可试试的TOD运作体系，进一步统筹天津市发改、财政、住建、资源管理等部门，实现“权、责、利”的合理分配。首先，建立打破由管理部门间形成的“权、责、利”纠葛行政壁垒，实现“多规合一”的规划管理体系与方案。其次，建立严格的国家法律法规体系和行政制约管理制度。最后，建立多元的开发投资主体，允许“公公”、“公私”等合作模式参与TOD模式。

3.2 利用TOD模式合理规划市域铁路建设

首先，要加强天津市域（郊）铁路系统的规划研究。为落实《京津冀协同发展规划纲要》精神与《京津冀协同发展交通一体化规划》要求，打造轨道上的京津冀，加快推进天津市域（郊）铁路网建设，实现各层次轨道交通网有效衔接。从服务京津冀协同发展、完善城市功能、便捷居民出行为出发点，着眼于填补轨道交通的空白服务区域，在既有轨道网规划的基础上，打破行政区域、省市区划的界限，统筹谋划市域（郊）铁路规划。目前，天津市正积极努力推进市域（郊）铁路发展，结合城市总体规划修编与新一轮城市轨道交通线网规划，编制完成《天津市市域（郊）铁路规划（2017-2030年）》。其中，武清、静海、宁河市域（郊）铁路项目已纳入《京津冀协同发展交通一体化规划（2019-2035）》，相关各区已牵头组织开展市域（郊）铁路项目的前期工作。

其次，将一体化研究成果纳入规划体系，与市域（郊）铁路做好衔接。结合其他城市市域（郊）铁路土地综合开发实施经验和天津市轨道交通场站及周边土地综合开发利用实施意见，按照市域（郊）铁路规划、城市功能及投融资需求，在线路规划阶段规划资源局应会同相关单位及沿线各区政府，逐条线路、逐个站点同步梳理周边用地情况，结合区域规划和场站类别，划定一体化规划范围，明确一体化开发要求，编制一体化综合实施方案，确定一体化综合开发联建地块、建设规模。同时，应注重一体化综合开发与国土空间规划、站场周边区域控制性详细规划等的关联关系，及时将一体化研究成果纳入规划体系。

3.3 TOD促进天津经济效益与效能提升

随着天津城市化建设的加速发展，如何集约土地利用、合理集聚人口产业、疏解交通客流，这是天津城市品质提升不可绕开的课题。为此，对标国内一线城市，天津必须要加快TOD建设、综合开发的步伐。

自从2019年2月《关于推进天津市轨道交通场站及周边土地综合开发利用实施意见（试行）》出台后，全市轨道和TOD规划建设进一步提速。对于天津市而言，TOD项目可以借势破解用地制约，支撑天津城市经济的低碳、绿色、可持续发展。首先，TOD的内聚外连作用，轨道建设加强天津市核心区域合作。作为实现天津市“内聚外联”功能的重要通道的6条已经建成的轨道线路，在建线路的8条，设计规划线路的9条，将各类资源向地铁沿线和站点集聚。1号和3号线交汇的滨江道站；2号、3号和9号线交汇的天津站等TOD模块，为“内聚外联”的城市经济发展提供了聚合力。

3.4 TOD助推天津城市转型与更新升级

在天津市域铁路（静海线）团泊片区用地综合开发规划、市域铁路静海线工程模式等提上日程后，重点推进TOD项目建设，统筹实施规划编制、土地收储、土地出让三个计划。2018年12月，天津市政府印发了《关于落实进一步加强城市轨道交通规划建设管理重点任务工作方案》，2019年2月出台的《关于推进天津市轨道交通场站及周边土地综合开发利用实施意见（试行）》，进一步明确了天津市对于土地综合开发范围、规划统筹与控制、土地出让方式、开发成本分摊、土地一二级开发收益、综合开发组织领导等方面提出了明确的TOD模式的指导。因此，天津市政府采用TOD模式的内生动力，在于通过合理的城市规划及大力发展公共交通，为人们提供便于使用公共交通的、多功能、高质量的社区，使更多的人选择公共交通而不是私人汽车作为其主要出行方式，促进城市的健康、有序发展，助力天津市经济良序稳定增长，最终成为“碳中和、碳达峰”的基础力量之一。

3.5 推进站城一体化设计，打造TOD精品示范项目

积极推进开展一体化城市设计即站城一体化城市设计，以实现周边交通一体化、功能一体化、用地一体化、景观一体化和收益一体化，更好的集约利用土地，实现地铁站点周边土地效益最大化。同时，通过站城一体化设计，可以打造出交通便捷、配套设施齐全的生活、办公等多功能于一体的城市立体空间，高效整合教育、医疗、购物、办公、公园等优势资源，实现人与城市、自然的融合共生，构建站点周边居民的美好幸福生活模式。

与此同时，也需要积极开展重点车辆段上盖综合开发的项目建设，提升轨道客流、优化城市形态、促进城市更新，打造示范样板。尽快打造天津市TOD标杆项目，逐步形成示范效应，按照先行先试原则，在天津市二期、三期期轨道交通建设规划中，选择若干个重点站点作为首批示范项目，通过引入社会资本和品牌企业打造若干个TOD综合开发标杆项目，展现“人随线走”、“站引人聚”的实体效果，形成良好的社会效应和城市新名片，做出效益和品牌，实现上盖物业高质量发展。同时，以首批精品示范项目为试点，探索模式、创新理念、总结经验，力争3到5年形成规模效应。

4 结论

以公共交通为导向的发展模式（TOD）凭借强大的交通疏解能力、高效的资源配置能力、新经济中心营造能力，成为城市低碳、绿色和可持续发展的优选模式。不但可以通过城市空间与产业发展的布局来规划、探索和创新城市发展的新道路，为城市区域疏解、承接起到示范作用，还可以进一步丰富天津人民的都市生活，为提高社会公众的幸福感、满足感、获得感和安全感，最终实现“TOD模式促进更美好生活”的愿景。因此，天津市以TOD理论与案例为研究切入点，结合市域铁路等TOD项目，将来可开展以公共交通为导向的城市规划研究，重点研究站城一体化设计、“三生融合”（生产、生活、生态融合）、站城融合与产业规划协同发展等相关内容。最终目的是在轨道沿线开发、一二级市场联动、产业投资运营等领域积极实践，致力于为建设美丽天津做出更大的贡献。