专业社会工作介入政府购买养老服务项目的困境与脱困策略*——以南京市J区为例

梁 兵 施国庆 张波森

(河海大学社会发展研究所，江苏 南京，210098)

一、引言

2020年，我国60岁及以上人口所占比例为18.70%，比2010年上升5.44个百分点[1]。据预测，至2030年，中国60岁及以上的老年人口比例将达到24.46%[2]。在总人口数量增速放缓和老龄人口数量增速加快的双重影响下，未来中国将进入深度老龄化社会[3]。老龄化速度加快导致我国养老需求不断上升，党和政府高度重视养老服务供给问题。传统模式下养老服务由政府直接提供，然而随着政府财政吃紧、养老服务需求量剧增、养老需求内容更加多样化等现实情况的出现，传统的养老供给模式已不能满足现实要求，引入政府购买养老服务的模式，发挥市场在养老服务需求中的作用，成为优化养老资源配置，缓解我国目前繁重养老任务的有效方式。2014年，财政部联合相关部门发布《关于做好政府购买养老服务工作的通知》,提出基本建立比较完善的政府购买养老服务制度、养老服务水平和质量显著提高等工作目标，号召各地积极有序地开展政府购买养老服务工作[4]。2022年3月，财政部下发《关于做好2022年政府购买服务改革重点工作的通知》，党中央、国务院提出了优化养老服务供给、强化城乡社区服务功能、精准提供基本公共服务等发展目标，强调推广政府购买基本养老服务，鼓励有条件的地区务实拓展政府购买养老服务的领域和范围[5]。

当前，政府购买由社会组织、专业社会工作者介入的养老服务成为一种趋势。老年人属于弱势群体，容易被边缘化，而社会工作专业所关注的正是社会的弱势群体。社会工作者具备专业的理论知识和方法，可以为老年人提供专业化的服务，寻求各种社会资源，为老年人排忧解难，以及帮助老年人更好地实现其作为社会人特有的功能和价值。通常情况下，政府以“招投标”的形式与社会组织或社会工作者就养老服务达成合作关系，后者为政府提供相应的养老服务。这一形式有利于充分利用社会资源，促进政府服务水平的提高。目前，已经有很多社会工作者和社会组织参与到养老服务领域中。社会工作者具备专业的知识和个案、小组和社区等多种工作方法，可以通过多样化的服务方法和手段，为老年人提供日常照料、精神关爱、心理咨询、康复治疗和生活扶助等多种专业服务，以及为老年人争取更多的合法权益。然而，目前社会工作介入政府购买养老服务存在一系列现实困境，阻碍了养老服务功能的有效发挥。本文对专业社会工作介入政府购买养老服务的困境和对策进行研究，一方面是响应《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》(简称“十四五”规划纲要)，为其中的“实施积极应对人口老龄化国家战略”提供新的思考维度；另一方面是进一步贯彻落实党中央、国务院关于推进政府购买服务改革的重要决策部署，为政府创新社会治理实践提供参考。

二、政府购买社会工作养老服务发展脉络：传统模式-管理创新-实践探索

(一)传统模式：政府直接提供养老服务模式的局限性

养老服务项目属于准公共物品(1)养老服务项目在国家财政投入和政府主导的模式下具有非排他性，老年人可以享受养老服务项目所带来的效益。同时，养老服务项目在某些情况下具有竞争性和正外部性，不论以何种方式提供养老服务项目，都可以提高老人的生活质量。，老年人享有养老服务项目的权利，政府有提供养老服务项目的职责[6]。在传统模式下，养老服务由政府直接提供，机构建设、人员配置、设备提供、服务安排等环节都由政府直接负责[7]。政府通过创办养老机构的方式向老人提供养老服务，理论层面来说，这样的方式最为稳妥可靠，但是在实际操作中，却出现了很多问题。首先，政府既要负责养老机构的运营，又要提供具体的养老服务项目内容，承担了机构前期建设投入、人员薪资、运营维护等费用，导致财政压力巨大。其次，政府提供的养老服务内容比较单一，不能很好地满足老人多样化的养老需求。最后，政府直接提供养老服务，不存在市场竞争和业绩压力，可能会出现工作人员懈怠工作的情况，降低了养老服务水平。鉴于政府直接提供养老服务模式的局限性，引入市场机制，采用政府购买第三方社会工作服务的方式能够较好地化解上述困境。

(二)管理创新：政府购买社会工作服务模式的创新性

政府购买社会工作服务起源于西方，20世纪20年代,欧美国家出现了经济危机,促使欧美国家开始研究为弱势群体提供社会服务及社会保障问题。到了20世纪70年代，西方政府承受不住高额的社会福利支出，把先前由政府部门承担的部分公共服务职能以合同的形式转包给社会工作组织承担[8]。唐钧把政府购买社会工作服务在我国的发展大致分成三个阶段：2009年之前的探索阶段，2009—2012年的试点阶段及2012年至今的发展阶段[9]。在第一个探索阶段中，政府购买社会工作服务模式还没有建立制度化的招投标竞争性程序，专门的社会工作组织规模也较小。到了第二个试点阶段，政府购买社会工作服务开始被地方政府关注，政府开始研究制定购买社会工作服务的相关政策。第三个阶段是制度发展阶段，中国大多数省、直辖市、自治区都已经出台了关于政府购买社会工作服务的地方性法规。这三个阶段也正是我国政府购买社会工作服务制度从无到有，从萌芽到发展壮大的过程。政府购买社会工作服务的创新性主要体现在四个方面：第一，带动我国事业单位的体制改革；第二，提高公共服务的供给水平；第三，有利于促进社会治理体系和治理能力现代化建设；第四，创新政府管理模式，促进经济增长[10]。此后，在政府购买社会工作服务研究和实践成果的基础上，面对日益严峻的老龄化问题，政府又开始进行专业社会工作介入政府购买养老服务的实践探索。

(三)实践探索：专业社会工作介入政府购买养老服务

政府作为养老服务的购买者，不具备直接提供专业服务的能力和条件，为社会工作介入政府购买养老服务提供了机会。老年社会工作作为一项专业的助人工作，以老人为本，全面运用社会工作的理论知识和老年社会学知识，充分利用各种社会资源，从服务提供以及经济支持两个维度化解老年人生活中遇到的问题，满足老人们老有所学、老有所教、老有所乐及老有所为的更高层次需求[11]。虽然专业的社会工作在提高社会服务的科学性、针对性和专业性方面能发挥很大的作用，但因“社会工作”知晓度低，其介入养老服务过程常遭到“抵触”。除此之外，社会工作介入养老服务还存在资金短缺、本土化方法不足等问题[12]。专业社会工作者还面临待遇、社会地位和职业声望低等问题。当前，我国很多地方政府已经开始探索和实践社会工作介入政府购买养老服务的模式，而相关的理论研究相比较为滞后，学术上探讨专业社会工作如何有效地介入政府购买养老服务的相关研究非常少，仍处于探索阶段，缺乏系统性的研究。

本文以南京市J区为案例，研究专业社会工作介入政府购买养老服务的困境和策略，以期丰富本领域的研究成果。所研究的内容从理论意义层面上来看，可以丰富老年社会工作、政府购买养老服务等有关领域的理论，还可以为我国建设服务型政府研究提供理论参考。从现实意义层面来看，本文通过剖析现实情况，探索出社会工作介入政府购买养老服务的新路径，可为政府有关部门及社会工作组织更好地开展相关工作提供指导。更深层次意义上来说，本文助力政府积极应对人口老龄化问题，为政府完善养老保障体系建设提供新的思路。

三、案例分析

(一)南京市J区政府购买养老服务项目概况

政府购买社会公共服务是政府通过服务提供者履行社会管理和社会服务职责的重要方式。随着政府管理体制改革的深入，我国政府对于包括养老服务在内的公共服务逐渐由原先的直接提供形式转为购买形式。具体是通过招投标的方式，将服务外包给有资质的企业或者组织。“公益创投”(2)公益创投是通过公益资本投入的方式，为公益性社会组织提供资金以及管理、技术等支持，以促进这类组织社会服务能力的提升，进而达到有效解决公共服务需求的目的。是政府购买养老服务的一个重要途径，既高效地满足了基本公共服务需求，又通过项目提高了社会工作组织的能力。

南京市政府是最先在全国通过公益创投的方式购买养老服务，以及最早探索社会工作介入政府购买养老服务实践的地方政府之一。2012年，南京市政府颁布《南京市公益创投实施意见(试行)》。J区是南京的主城区之一，其区域面积、人口数量、经济规模、科教实力在所有市辖区中雄踞第一，同时，拥有的公益创投项目数量最多、资金规模最大。截至2021年，J区公益创投活动已经举办6年，相关的政府购买服务涉及扶老助老、社区治理、慈善济困等领域，覆盖10个街道、129个社区，覆盖率100%，受益群众高达20万人次。2020年J区公益创投资金总额为1450万元，创下了历年来政府购买服务的最高金额纪录。中标的养老服务类项目一共18个：针对残疾老人、失能半失能老年人、慢性病老年人等各类特殊老人的生活照料、健康护理和精神关爱类项目有10个，占比为56%；其他的健康生活指导和康复护理类项目有5个，占比为27%；社区居家养老项目有3个，占比为17%。2021年，J区组织了扶老助老、扶残助残、济困救助、社区治理创新、专业支持服务等公益创投活动。通过项目答辩和专家评审，确定了110个公益创投项目，资金总额为1137万元。此外，J区还特意设置了一些定点项目，将从前的自主申报变成街道定点申报和自主申报相结合，鼓励一些成熟的和初创期的社会组织到相对偏远的街道进行服务。

同时，J区有数量众多的社会工作组织。2021年，J区的社会组织已达1779家。不同发展阶段的组织分布较广，具体包括：社区社会组织、初创型社会组织、成长型社会组织和成熟型社会组织。参与公益创投的单位包括南京市高校的专业社会组织、J区的本土社会组织及其他区的社会组织。

综上，南京市J区社会工作介入政府购买养老服务的实践具有典型性和代表性。研究其发展状况，对于其他地区更好地开展政府购买社会工作养老服务具有借鉴价值。

(二)南京市J区社会工作介入养老服务项目的方式

J区政府购买服务组织者对专业社会工作有较好的理解，认为社会工作是以“助人自助”为宗旨、以“利他主义”为指导、以实现社会公平正义为目标的专业。社会工作可以针对老年人发挥专业优势，以老人为中心，用人道、公平的原则对待老人，尊重老年人的多元需求，为老年人提供个性化服务，而且重视调动老年人潜能[13]。

J区的社会组织在介入养老服务中也主要采取了个案、小组和社区三种专业社会工作方法。个案活动强调个性化和针对性，针对有特殊需求的老年人，采取一对一的工作方式，通过与老年人进行深入的交流，了解老年人的特殊情况和独特的需求，制定相应的工作计划和实施方案，满足老年人的个性化需求。小组工作则是针对具有相同或者相似的需求、具有共同兴趣爱好的老年人群体，以小组活动的方式，将老年人集中在一起，进行小组活动，加强老年人之间的互相交流，鼓励老年人与其他人交往，形成互相影响和互帮互助的社会支持网络。社区工作方法则是立足于整个社区，通过对社区内居民的动员和社区资源的充分利用，调动社区居民服务老年人的积极性，解决社区内存在的问题。

实践经验表明，三种工作方法并没有优劣之分，只是适用条件不同。J区的社会组织重点采用的是个案和小组的工作方法。具体来说，个案工作主要针对有特殊需求的老年人，采取入户的方式，帮助老年人做一些基本服务，例如打扫卫生、买菜、洗衣服之类的，对行动不便老年人探望，陪老人聊天，缓解老人孤独感。小组工作主要是分析老年人的共同需求和兴趣爱好，将有行动条件和能力的老人组织起来，进行一些小游戏或者手工活动等，提高老年人的知识技能，促进相互之间的交流。

四、社会工作介入政府购买养老服务项目的困境分析

(一)政府购买养老服务项目周期过短

J区公益创投老年项目实施周期一般都是1年，不同服务项目提供不同服务。例如，在项目实施期间，老年人助餐项目为老年人提供营养均衡的餐饮服务，提高老年人饮食的质量；老年人能力建设项目对有条件的老年人进行知识文化和技能的培训，帮助老年人掌握新的生活技能；老年人生活照料项目对老年人提供日间照料、疾病护理等服务。但是一旦项目结束，所有这些服务都要停止，可能导致老年人生活质量突然下降、已经学到的知识技能得不到巩固和提升而荒废以及各项日常活动无法开展等问题的出现。由于J区政府财政资金有限，每年申报的公益创投项目很多，从社会公平角度，政府倾向于采取指标轮流方式，尽可能照顾到不同社区的需求，因而一个项目的实施周期通常得不到延续。但是，养老是一个长周期过程，而且随着年龄增长，老年人的各项需求一般只会增加而不会减少。政府购买养老服务项目的短期化，与养老服务需求的长期化之间存在很大的矛盾。

(二)社会组织间发展不均衡

政府部门在开展公益创投招标时，采取评分的方式对各个社会组织的资质条件进行审核。2021年J区只有不到5%的社会组织获得了政府资金支持和进一步提升工作能力和经验的机会，而这些社会组织很多都是实力较强、资质较高、成立时间较长社会组织，区内社会组织发展呈现两极分化的态势。政府在对社会组织评估过程中，对社会组织的基础资质条件、内部治理、诚信建设、业务活动和社会评价等进行评分，相关指标包括专业人员的配备、资金获取能力、服务提供、社会知名度等。成立较早，服务时间长、开展活动较多的社会组织，社会知名度也会较高，在社会组织等级评估中也容易获得更高的等级资质，进而能够获得更多的项目和社会捐赠，拥有更多的发展机会。近年来，当地政府不断加大对社会组织培育力度，在街道成立社会组织孵化中心，通过社会组织孵化示范项目，对刚成立或者发展不完善的社会组织进行专业的培育，帮助其建立健全管理机制，助力其能独立生存。尽快政府对中小型社会组织实施了帮扶，但是在残酷的市场竞争模式下，中小社会组织发展仍处境艰难，面临生存与发展困境，与资深的社会组织相比差距依然很大，容易造成社会组织间发展不均衡问题。

(三)社会组织内资源短缺

至2021年，大部分J区社会组织都存在资源短缺情况。首先是专业人员的短缺。很多社会组织没有专业的社会工作人员，工作人员大多来自社区退休人员和无业人群。很多新成立的小型社会组织，甚至没有专职人员，只有一两个兼职人员。同时，由于自身缺乏专业人员，又没有能力聘请其他专家进行专业知识和技能的培训，一些社会组织的专业水平基础差，且提升途径匮乏。其次是资金的缺乏。社会组织本身的非营利性质导致其资金来源单一，主要依靠政府资助和社会捐赠。政府资助主要通过公益创投项目，但政府财政资金是有限的。此外，在J区社会组织配备一名专业社会工作者每年的费用是10万元左右。社会组织没有充足资金，加上运营成本很高，进一步加剧社会组织活动资金的缺乏和专业人才的匮乏。

(四)政社关系含糊不清

改革开放以后，随着政治经济体制改革持续深化，我国开始进行政企分离改革，政府逐渐放开了管控市场的“手”，让市场在经济发展过程中发挥决定性作用。经济体制改革要求政府管理体制也要进行相应的变革，从之前的政府包办一切的“大政府，小社会”，经过不断简政放权向“小政府，大社会”转变。J区的政府通过公益创投的方式吸纳社会工作组织参与政府购买的养老服务，并扮演指导和监督角色。就政社关系而言，社会组织与政府并非从属关系，故政府在对其的管理上通常会表现出“松散状态”。对社会组织的监管多数由市场监督部门来实现，而采购养老服务的政府部门在监督社会工作组织运行方面只起到辅助作用。此外，政府和社会组织所追求的目标也有区别，社会组织的目标是兼顾公益性与营利性，而政府追求的目标是公益性。由此，政府和社会工作组织在合作过程中具有多重关系。不同关系中政府的角色定位也会不同，有可能会引发冲突。

(五)社会工作介入方式单一

政府购买养老服务的方式主要有两种：一种是通过公益创投项目直接购买服务；另一种是以补贴补助的形式，将资金直接发放给需要帮助和服务的老年人群体，由被服务对象选择所需服务和服务的提供者。公益创投项目通过招投标方式选择项目承接者，但针对的是社会组织，社会工作者个人一般没有资格参与到政府公益创投项目招投标过程中。老年人由于身体不便、缺少相关信息和经验不足等原因，自己购买养老服务时通常需要中介平台，这个平台往往是社区、养老或者医疗机构。因而社会工作者个人要参与到政府购买养老服务中必须以一个社会组织或机构为依托，否则无法介入。另外，各社会组织和机构都根据自身的制度和理念对社会工作者进行管理，而有些社会工作者的想法与社会组织的安排相冲突，他们以个人身份介入政府购买养老服务可能性较低。

五、社会工作介入政府购买养老服务项目的脱困策略

(一)建立老年人力资源再开发机制

思想观念上，人们通常将老年人看作被动的服务接受者，忽视了老年人作为社会人具有的无限潜能和主观能动性。随着生活水平和医疗卫生条件的改善，老年人的身体素质和人均寿命也在不断提高，退休只是意味着生活领域从工作岗位转到了家庭，但并非没有价值。因此，在社会工作介入养老服务中，除了最常用的个案和小组的工作方法外，应加强对社区工作方法的使用，充分调动整个社区各项资源，充分发掘老年人潜能，建立老年人互帮互助的可持续发展机制。在公益创投项目实施期间，对老年人进行培训和教育，帮助其获得开展老年服务的各项技能和知识，在社区内配备专业社工，对老年人自助过程进行扶持。充分动员和利用社区内的老年资源，保证社区老年人各项服务得以持续进行。

(二)加大对中小型社会组织的培育力度

在社会组织资源充足情况下，建立社会组织合作发展机制，鼓励社会组织互相学习和帮助，扩大社会组织的社会影响力和服务能力。鼓励社会组织间公平竞争，阻止社会组织形成垄断局面。帮助社会组织尤其是中小型社会组织建立生存与发展的社会支持网络，对新成立的中小型社会组织进行政策扶持和资金扶持。建设社会组织帮扶的专业队伍，请专业人士对社会组织的建立和发展过程进行指导，提高社会组织自我管理的水平，及时发现社会组织发展中存在的问题，制定解决方案和长远发展的科学规划，保证社会组织能持续生存和发展。

(三)保障社会组织内的资源供给

社会组织要想长期稳定发展，必须解决经济来源问题。开展各项活动、对专业工作人员培训和宣传都需要资金支持。通常社会工作组织相较于企业来说获取资源的能力较差，因此，应鼓励资金来源的多样化，扩大资金来源渠道。鼓励企业承担社会责任，参加社会公益捐款捐赠，并给予其税收优惠。扩大社会福利慈善的宣传，鼓励有能力的公民参与到社会公益事业中，进一步保障资金来源的稳定。

同时，要解决社会组织专业人才短缺问题。近些年J区加大对社会工作者参加社会工作专业水平考试的支持力度，对于参加并通过考试的社会工作者给予1000元的奖励。当地政府部门高度重视社会工作专业人才队伍建设。但考试补贴只能鼓励更多的人去参加社会工作师的考试，不能完全保证实际从事社会工作人员的规模。政府部门可进一步加大对社会工作者和社会组织的宣传和支持力度，鼓励更多的社会工作者从事社会工作服务。同时，建立健全社工培训制度，由政府部门负责对社会工作者进行理论和实务培训，提高社会工作专业性，同时也可以为各个社会组织减轻负担[14]。

(四)加快实现政社关系分离

在目前社会组织严重依赖于政府部门的情况下，社会组织开展的很多工作都带有政府行政部门的色彩。部分社会组织根据政府部门制定的评价指标体系设计各项活动，以政府部门为标准而不是以老年人实际需求为导向，更注重服务活动中能够短期见效和容易实施的部分，容易导致养老服务项目结束时，老年人的长期需求和比较棘手的问题得不到解决，服务的效果大打折扣。对此，应将政府部门资助养老项目的资金由政府部门管理改为交由独立第三方管理，建立健全社会组织服务效果评估体系，将政府购买的养老服务与政府的政绩脱离，不再以政府部门为导向，而是针对老年人的需求开展活动的评价与评估。

(五)拓展社会工作介入方式

应放宽公益创投项目的招投标标准。具体地，建立专业社会工作者个人承接社会公益创投项目的资质审核标准，鼓励更多的专业社会工作者以个人身份参与政府购买的社会养老服务项目。尤其对于将补贴补助资金直接发放给老人的服务购买方式，应建立服务信息公开制度，并在各社区内进行宣传，促成有服务需求的老年人与社会工作者直接对接，省去中间环节，降低服务成本，节约时间成本。目前，社会工作服务市场鱼龙混杂，各个社会组织专业水平和服务能力参差不齐，专业社工和无证从业社工并存。对此，应加强管理，促进行业自律，实行行业准入。壮大专业社会工作专业队伍，需要发挥高校作用，鼓励高校专业社会工作人才参与社会服务提供，提高社工专业人才培养水平。此外，可将高校纳入公益创投项目服务提供者候选机构，充分利用高校人才资源，更好地为老年人提供养老服务。