党内法规与国家法律关系研究

□崔红云

一、党内法规的发展历程

(一)形成时期(1921年～1949年)。中国共产党自成立起，对党章建设就非常重视，中国共产党一大通过的《中国共产党的第一个纲领》，从规定的内容上看就具有党章的性质，它被认为是中国共产党成立以来的第一部以文件形式确定下来的党内法规。此后，一直到中共五大，都在不断的对党章进行修改和完善。不仅如此，在这段时期，中国共产党还非常重视党的组织制度建设和纪律建设，极大地改善了党组织内部工作机制不完善，组织架构不清晰的状况。但基于当时的历史条件，大部分党内法规的制定都还在初步探索阶段，所以显得比较简便和不规范，变动比较频繁，不够稳定。即便如此，这一时期的探索经验还是为以后党内法规的完善奠定了一定的基础。

(二)探索时期(1949年～1978年)。自新中国成立后，国家由半殖民地半封建社会进入新民主主义社会，国情的改变，使得中国共产党的性质开始由革命党向执政党转变，中国共产党当时作为执政党所要解决的首要任务就是如何建设和管理新中国、如何做好执政党以及如何处理好国家和执政党之间的关系。因此，中国共产党制订了大量的党内法规，将其作为中国共产党管理自身、治理国家的重要依据。这一时期的党内法规侧重于宏观层面的设计，在中央确立了中国共产党对国家的一元化领导制度，大体确定了中国党政关系的基本格局；在地方上加强党组织的基层建设，尤其重视党内监督制度的建立和完善。总的来看，这一时期，虽然经历了“四人帮”和“文化大革命”，国家和人民正常的生活秩序被打破，但对党内法规制度建设的积极探索还是提供了不少有益借鉴。

(三)发展时期(1978年～2012年)。1978年～2012年这一期间一共修订了6部党章，基本统一了中国共产党的指导思想和基本组织原则。具体体现在三个方面。

1.完善党章，重视制度方面。改革开放伊始，邓小平就强调要加强党的制度建设，维护制度的权威性，为此，党章的修改很大程度上体现出当时的党情和时代特点，分别对党章自身的性质、党的干部、党的组织建设等方面进行了补充和完善；随着改革开放的深化，中国共产党首次对“党内法规”这个概念在党章中予以确认，并且将“从严治党”写入党章；进入全面建设小康社会新的发展阶段后，党章中关于党的性质作出了新的规定，表明中国共产党实现了从“一个先锋队”到“两个先锋队”的转变，不仅如此，党章中还增加了关于中国特色社会主义道路理论体系和构建社会主义和谐社会等问题的论述。

2.恢复并加强对党自身建设的法规方面。中国共产党从“文化大革命”中认识到正确有效的发挥党内民主集中制、坚持党的集体领导原则才能有效避免党的路线偏离轨道，从而进行了一系列拨乱反正的工作安排，实现全党工作重心的转移，促进党风政风的好转；随着改革开放的深化，对党自身建设的工作重心主要集中在党的领导水平和执政水平、干部管理、党内民主生活以及党员发展管理四个方面；进入全面建设小康社会新的发展阶段后，党的自身建设法规更加趋于科学化。以党内法规二十世纪八十年代到二十一世纪初的建设历程为例，从1985年的《关于党的地方各级代表大会若干具体问题的暂行规定》到1990年《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》《中国共产党发展党员工作细则(试行)》，表明党内选举工作在选举质量以及民主选举方面做出的努力和改变；从1994年《关于加强党员流动中组织关系管理的暂行办法》、1996年《中国共产党地方委员会工作条例(试行)》到2008年《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》这一系列不断完善的，尤其是基层党组织方面的党内法规，规范着党员的产生、发展、管理、监督以及党组织的产生、运行，不断朝着规范化、科学化迈进。

3.党内监督制度方面。“文化大革命”结束后，中国共产党成立了中央纪律检查委员会，标志着党内监督检查工作进入新阶段；改革开放后，计划经济转变成社会主义市场经济，并由此在党内滋生出奢侈腐败之风，中共中央为此先后出台了多部关于领导干部廉洁、党风廉政的党内法规，用来遏制党内的腐败现象；进入全面建设小康社会新的发展阶段后，党内监督的法规不断完善，制定的重心也从预防转向了追责，还确立了十项监督方式，从《党政领导干部选拔任用工作条例》以及《关于公开选拔党政领导干部工作暂行规定》可以看出党内法规对干部选拔制度的优化；不仅如此，这一时期党内法规中《关于党员领导干部述职述廉的暂行规定》以及《党政工作部门领导班子和领导干部综合考核评价办法(试行)》将进一步规范党政干部的选拔制度和考核制度，让党政选拔工作更加趋向科学化，制度化，提高各党员的工作积极性，约束党员干部的行为，让更多优秀的领导干部能够被推荐到关键岗位上。

(四)创新时期(2012年～至今)。党的十八大以来，党内法规建设进入新时代。

1.纪法分开。从顶层设计上将党内法规与国家法律相区别，以2015年《中国共产党纪律处分条例》为例，删除了79条与已有的法律法规相重复的条款，从积极层面防范冲突，向国家法律看齐。

2.全面开展自身建设。在实体性党内法规法规方面，除了在原有的基础上继续丰富完善，还在作风建设、反腐倡廉建设、党内监督方面重点突破，重新制定了关于党组、统战、廉洁自律、问责等方面的条例。在程序性党内法规方面，不断完善程序性的党内法规，内容关于是程序性规定的党内法规的数量明显增加，程序性党内法规的制度不断健全，平衡党内法规体系的发展。

3.党内法规系统化。纵观整个党内法规体系，可以大致分成三个部分，分别是综合性党内法规、专项党内法规和其他党内法规。既有宏观上的整体规划，又能基本保证具体领域有相应的规范规定，基本符合实质法治和形式法治的要求。总的来看，进入新时代以来，中共中央把党内法规建设摆在了更加突出位置，推动各方面、各环节的党内法规制度建设有序展开，强化监督执纪问责，为党和国家的伟大事业提供了重要的制度保障。

从新民主主义革命时期的萌芽形成，到社会主义革命和建设时期的曲折发展，到改革开放和社会主义现代化建设的改革创新，再到新时代的全面发展，九十多年来，党内法规制度建设不断完善，经历了由随意到规范、由零散到体系、由探索到推进的发展历程，同时也见证着中国法治建设的成长。在我国，党内法规和国家法律具有内在高度的统一性，但由于中国共产党自身执政的特殊性以及过去法治意识不浓厚等多种因素，党内法规体系建设过程中呈现出政治色彩比法律色彩浓厚、适用范围界限模糊、在部分问题的实际实施中，与一些部门法相冲突等问题。正是因为存在这些问题，导致党内法规与国家法律之间的关系显得并不清晰明朗，一方面既不利于中国共产党的自身建设，另一方面也不利于促进中国特色社会主义法治体系的建设。因此探究党内法规与国家法律的关系就显得十分必要。要探究党内法规与国家法律的区别，厘清党内法规和国家法律之间的关系，首先需要确定党内法规的概念和性质。而党内法规的概念根据2019年修订出台的《中国共产党党内法规制定条例》第3条的规定已经确定了，这是目前最具权威性和规范效力的定义。

二、党内法规的性质辨析

党内法规的性质界定一直没有一个统一的标准，目前学术界关于党内法规的性质主要有三种学说，分别是：国法说、软法说、自成一体说。其中，自成一体说目前是主流观点。

国法说的支持者认为，党内法规是国家法律体系的一部分，而中国共产党作为执政党，在中国居于领导核心地位，党内法规作为“国法”，应该要和国家法律保持高度的统一性，因此，提高党内法规的位阶，使其成为国家法律体系的一部分，这样不仅能促进党内法规的法治化进程，还能避免一个国家出现两套管理体系相冲突的情况。但国法说的反对者认为，党内法规在制定主体、适用范围、强制力等方面不符合国家法律的标准，无法将其纳入国家法律体系；其次，提高党内法规的位阶并不代表党内法规的法治化。法治化是一个社会管理机制，是一种社会秩序，法律并不是万能的，它是社会管理机制中的一种手段，法治化并不代表所有管理社会的方法都要披上一层法律的外衣。习近平曾指出，可以将党内那些不断完善的理论和实践，上升到制度层面的规定，以党内法规的形式确认下来。这就表明，党内法规和国家法律是两个不相同的，被包含在同一个制度内的体系。

软法说认为党内法规虽然没有国家强制力作为保障，但现代国家的治理模式是多元化的，党内法规和国家法律是不同国家主体制定的管理国家的规范，二者之间是相辅相成的关系。但是，反对软法说的学者认为将党内法规认为是软法存在一定的局限性。首先，该学说忽视了中国共产党作为执政党在中国特殊的领导核心地位，和西方的政党制度不同，中国共产党长期执政，其自身已经是中国特色社会主义制度的一部分；其次，二者的价值理念不同，“软法”是指效力结构不一定完整的，不需要依靠国家强制力保障实施的，并能够产生一定社会实效的法律规范的总和。软法的价值理念是侧重于平等、协商等柔性理念，而党内法规的价值理念则是侧重于纪律、服从、监督等刚性理念，一刚一柔，因此，党内法规是软法这个说法在价值理念上是不恰当的。

自成一体说则认为党内法规应该自成一体。首先，党的十八届四中全会明确指出，国家法律和党内法规有相同的部分，也有不同的覆盖面。党内法规与国家法律是两套不同的规范体系，同时又隶属于中国特色社会主义法治体系。其次，党内法规是政治的产物，而不是法律人理性建构的产物。党内法规的很多内容都来源于党内惯例和权威领导人的思想理论成果以及一些非规范性文件。最后，党内法规是法律属性、政治属性和社会组织属性的混合体。党内法规的内容性质很复杂，部分是上升到具有一定强制性的准法律规范，部分是一般的社会规范；又因为中国共产党作为执政党，党内法规天然地具有社会组织属性；中国共产党基于国情和政治趋向，制定或修改党内法规以适应变化，直接或间接地影响国家政治生活运行，体现了党内法规的政治属性。基于以上三点，把党内法规拎出来单独作为社会主义法治体系中的一个子体系会更恰当。

综合上述观点和看法，笔者认为，党内法规和国家法律是两个存在交叉但不能互相替代的制度规范体系，两者各有其内容和特点，应该各自成体系。党内法规和国家法律之间的区别主要是：第一，适用范围不同。党内法规只适用于中国共产党及其成员，但由于党内法规在中国事实上的引领作用，所以，党内法规的适用范围存在一定的溢出效力。现实中，除党员干部外，党内法规对国家机关、企事业单位等非党员工作人员也会产生一定的约束力。国家法律适用于任何受法律调整的社会关系和主体。第二，各自的制定主体以及制定程序存在差异。党内法规是由中国共产党内的特定机构按照党内法规的制定程序制定的，国家法律是国家的立法机关按照立法程序制定的。因此，两者虽然在内容上有相似的部分，但具体来看，是隶属于不同的体系管理系统。第三，保障实施的方式不同。中国共产党以严格的党规党纪来保障党内法规的实施，国家法律是靠国家强制力来保障实施。党规党纪的约束力更多的是对党员干部、党组织以及一些国家公职人员起作用，在强制性方面并没有国家法律的强制力强。第四，体现的意志不同。党内法规体现的是中国共产党作为执政党的政党意志，而国家法律体现的是国家意志。尽管党内法规与国家法律之间存在着诸多区别，但完全将党内法规与国家法律对立起来认识也是错误的。必须要认识到，党内法规是由中国共产党制定的，国家法律也是由中国共产党领导制定的，中国共产党在我国是处于长期执政的地位，所以，党内法规和国家法律一方面又是统一的，都是中国共产党作为执政党的执政手段。

三、党内法规和国家法律的关系

进入新时代以来，以习近平为核心的党中央提出要坚持依规治党和依法治国的有机统一，要坚持党内法规建设和法治建设统筹推进，一体建设，而依规治党和依法治国的前提就是党内法规与国家法律要有内在的一致性；而学术界对于党内法规和国家法律的关系的主要研究重点在党内法规与国家法律在匹配上出现的不一致、不协调的问题以及清理党内法规中与国家法律相悖的条文和细则，避免由此带来的矛盾。本文将从两个方面进行两者关系的分析，一方面是党内法规与国家法律的内在统一性，另一方面是党内法规与国家法律的衔接与协调。

(一)党内法规与国家法律的内在统一性。

1.在价值层面上，党内法规与国家法律具有一致性。党内法规是中国共产党作为执政党的党内统一意志的体现，国家法律是经过法定程序将国家意志法定化的体现，但在中国，两者都是以人民的利益为出发点，以人民为中心，把人民意志当作自己的核心价值，所以两者在本质上是趋于一致的。以党章和宪法为例，党章是中国共产党最根本的党内法规。宪法是一个主权国家或地区的具有最高法律效力的根本大法。党章不得违背宪法，宪法也应和党章的价值趋向一致。在中国，体现中国共产党的执政理念和思想的重要途径之一就是通过法定程序，将党的主张法律化。可以说，自新中国成立以来，宪法的制定过程中，无不体现中国共产党的领导。一是国家权力机关的工作安排要始终围绕着中国共产党的中心工作开展，深入贯彻中国共产党的指导方针。二是全国人大对于涉及原则性的相关法律的审议，事先还需要通过中国共产党的批准，在某种程度上，宪法和党章是本质相同、适用领域不同的两套并行的行为规范体系。

2.党内法规与国家法律都是属于中国特色社会主义法治体系的国家治理体系。法治体系的建设涉及到方方面面，习近平指出，党内法规体系和法律规范体系都是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。习近平还指出，以党章为根本的党内法规体系和以宪法为统领的国家法律体系构成国家治理体系的基础性、主干性制度。这说明党内法规体系和国家法律体系在国家治理层面相互配合，有机统一，将国家事务的治理主体、治理内容和治理程序等分而化之，提高国家的治理水平和能力。

(二)党内法规与国家法律的衔接与协调。尽管党内法规与国家法律存在内在的统一性，但两者毕竟不是同一个规范制度，当两者出现交叉重复或者不一致等问题时，自然就涉及到两者如何衔接和协调的问题。两种制度之间的衔接，需要注意的是两者的匹配度，具体到某一条文时，党内法规规定的内容，国家法律可以接着补充或在党内法规规定的基础上进一步细化要求，但两者就这一条文的规定不能重复规定或是规定不全面，有遗漏的情况，就像是数学上两个圆之间包含或相切的关系，如果是相离或是相交，党内法规与国家法律衔接起来就不会有相辅相成的效果。两种制度之间的协调，是指党内法规可以和国家法律就同一项事件做出规定，但两者的规定需要有所侧重，规定的内容不能相冲突，用数学的语言来讲，就是两个圆相交，相交的部分就是党内法规和国家法律可以协调的部分。

在党内法规和国家法律制度建设的实践中，两者之间的衔接和协调主要体现在制定和实施两个方面。在具体的制定过程中，需要确保党内法规与国家法律之间形成相辅相成，互为保障的稳固平衡关系，一方面，党内法规的完善会促进国家法律进一步地推陈出新，另一方面，国家法律的完善也会推动党内法规的相应改善。在具体的实施过程中，党规党纪确保党内法律的贯彻落实，国家强制力确保国家法律的贯彻实行。以党内法规和国家法律在司法层面上的衔接为例来说明。

1.责任追究问题。在依据党内法规办案的过程中，须遵循“刑事优先权原则”，即在办案过程中，如果发现该党员既违反党规党纪，又触犯刑法，纪检监察机关应适时将案件材料移送给有关司法机关处理。

2.证据转化问题。在案件移送过程中，会出现由纪检监察机关调查的证据是否能成为司法程序中的合法有效证据的问题，针对这个问题，纪检监察机关可以通过以下两种转化方式将调查证据转化成追究法律责任的证据：第一，需要检察机关办理取证手续，重新取证。并由相关人员和单位签名、盖章。第二，对于纪委移送过来的证据，可以通过原提取人确认、检察机关重新取证、依法重新鉴定以及将该证据转化为供述或证人证言的形式等方式来转化。

3.责任竞合问题。对于既违反党内法规，又违反国家法律的行为，不存在法律责任折抵的情况。在追究过程中，纪委按照惯例在移送司法机关之后追究其违反党内法规的责任。

既然党内法规与国家法律的衔接和协调已成趋势，那么如何完善党内法规与国家法律之间的关系来推动依规治党和依法治国的有机统一就成为接下来要考虑的问题。一是在制定层面上，要全面加强党对立法工作的领导。党领导立法，确保把党的领导方针、路线、政策以及理论通过法定的立法程序上升为法律法规，确保立法工作能反映党的执政立场、政治上的价值取向以及一些重大的制度贯彻方案。不仅如此，党领导立法还能促进党内法规与国家法律更好地发挥它们原有的作用，避免两套体系出现断层和不一致甚至冲突的可能。二是在执行层面上，要推进党内法规和国家法律的统一实施，健全和完善执纪与执法有效衔接的体制和机制。要想两者统一实施，前提是必须正确认识党内法规与国家法律之间的实施关系，要明白党内法规和国家法律在执行上有各自的优势和程序，各自的调整范围和对象也不同，习近平指出，党的政策是国家法律的先导和指引，如果两者出现矛盾对立，就需要及时的化解。三是在责任追究方面，通过中央纪委和监察部合署办公的形式以及设立国家监察委员会来系统的增强追责力度。中央纪委和监察部的合署办公，不仅有助于贯彻现代法治的基本精神，充分发挥中央纪委的决策作用，还有助于提高国家法律的实施效力。

四、结语

综合来看，从法学的视角下，研究党内法规与国家法律的关系，不可避免的要对党内法规的发展历程和概念性质进行一番梳理，在真正探讨国家法律与党内法规的关系时，还需要从依规治党和依法治国两者之间有机统一去把握。从党的十八大以来的实践来看，中国共产党在不断推进党的制度优势与国家法律制度优势相互结合和转化，形成治国理政的合力，其中，党内法规与国家法律之间的有效衔接和协调不断提高党的执政水平和领导能力，不断提高中国特色社会主义事业朝前发展。