基于BSC和KPI的地方高校整体支出绩效评价指标体系构建——以F大学为例

夏 丹 胥朝阳 田辉玉

一、引 言

在当前社会大变革与教育系统深化改革的大背景下，我国的高等教育正处于从传统的“外延式发展”逐步向“内涵式发展”转变的发展阶段，运用科学合理的手段，建立分类可比、动态完整的预算绩效评估体系，使国家有限的教育资源发挥出最大的效益，实现高等教育“质”与“量”并重的内涵式发展，提升高等教育治理能力，是我国高校落实国家“立德树人”这一根本任务的有效途径。

财政部2013年印发了涵盖“项目支出”、“部门整体支出”以及“财政预算”等内容的《预算绩效评价共性指标体系框架》（财预〔2013〕53号）（以下简称“框架”）。《框架》从投入、过程、产出以及效果四个层面对预算绩效评价指标进行分类分级设置，供各部门、各行业构建绩效评价指标体系时参考借鉴。2018年发布的《中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称“意见”）明确指出，各级财政部门、各行业主管部门要加快建立各行各业、不同领域和不同层次的，定性指标与定量指标相结合的共性绩效评价指标框架和核心绩效评价指标标准体系[1]。《意见》对我国预算绩效标准体系建设提出了总体要求，明确了标准体系建设的总体目标任务，对各级财政部门和各行业主管部门在标准体系建设中的责任进行分工，为绩效评价指标体系建设指明了发展的方向和路径。财政部2020年印发《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10号）（以下简称“办法”），进一步修订完善了涵盖决策、过程、产出和效益的4个一级指标，资金投入以及产出的数量、质量、时效、成本等10个二级指标和17个三级指标的项目支出绩效评价指标体系框架。《办法》对指标的评定方法、绩效评价标准等均做了详细说明，确保在具体工作中的实用性和可操作性。

二、预算绩效评价指标体系建设现状

建立科学规范、有效适用的绩效评价指标标准体系，是深化预算绩效管理改革工作的坚实基础。随着我国绩效管理工作的持续推进，各地政府、省直部门及高等院校陆续制定制度文件，在逐步探索中构建预算绩效评价指标体系。

（一）省级层面

广东省印发的《广东省财政预算绩效指标库》（2018）（以下简称“指标库”）建立了体系相对完整、分类科学、设置规范的财政预算绩效评价指标体系。《指标库》从定性基本信息转向定量数据收集，从静态固化编制转向动态调整管理，从财政部门自建自用转向各级各部门共建共享[2]，从绩效依靠“人为判断”转向绩效信息系统“数字应用”，从个性单向使用转向共性综合应用[3]，这“五大转变”为广东省预算绩效管理质量和效率双提升奠定了坚定的基础。陕西省2020年构建了不同行业、不同领域的核心绩效指标和标准体系，应用于事前预算绩效目标的设定、中期绩效监控和后期绩效评价全流程，并与部门绩效管理一体化系统无缝对接，实现了绩效云化管理[4]。湖北省2020年在省财政厅和预算绩效标准化工作组的支持下，采取示范引领的方式，指导湖北省教育、省经济和信息化、公安、民政、农业农村、交通运输等六个系统率先开展绩效指标标准体系建设示范试点工作（如表1所示），推进了湖北省绩效指标设置从“填空题”到“选择题”的转变[5]。

表1 省级层面绩效评价指标体系建设明细表

（二）湖北省属高校层面

湖北省继2020年在6个省直部门开展示范试点，建立分行业绩效指标标准体系后，2021年继续开展绩效指标标准体系示范试点工作，选取预算绩效管理工作扎实的14个省直部门（含医学、工科、综合共3所省属高校）开展项目支出标准化体系示范试点工作。

湖北医药学院结合医学类院校的特色情况，构建了包含高等教育事业发展专项、湖北省“双一流”建设专项、学生资助、教育债券、中财专项等11个项目的项目支出预算绩效指标标准体系，涵盖产出、效益、满意度指标共计250个绩效评价指标，充分体现了医药教育的投入和产出规律。武汉纺织大学从末级项目（三级项目）开始，自下往上对每个指标进行提炼、汇总，构建了项目支出预算绩效指标标准体系，该体系包含高等教育事业发展专项、高校科研课题项目等6个一级项目94个绩效评价指标，9个二级项目129个绩效评价指标。三峡大学建立了包括中央支持地方高校改革发展资金、高等教育事业发展专项等在内的20个一级项目绩效指标标准体系，涉及具体指标351个。三峡大学还从运行成本、履职效能、可持续发展能力等六个方面建立了部门整体绩效目标体系，涵盖二级指标19个，三级指标62个。

三、高校指标体系构建中存在的问题

虽然近年来国家通过一系列制度文件出台了各项预算绩效评价指标框架，对我国预算绩效管理工作予以规范和引导，但各高校在实际开展绩效管理工作时，由于受自身办学类型、办学层级以及资金规模等因素的影响，在绩效评价指标的设计和指标权重的选择上仍存在一些问题。

（一）指标设置与学校类型、办学层次相脱离

高校预算绩效管理要综合考虑不同的学校类型和办学理念。从某省高校的调研情况来看，大部分高校简单套用财政部或地方财政部门制定的共性指标，导致评价结果针对性不强。如部分高校采用的绩效目标完整性、资产管理安全性等指标并不适用于高校，一方面指标不易量化导致无法计算相应权重，另一方面部分指标属于基本要求，与不同高校的办学类型以及学校层次等要求差距较大。因此，高等教育的指标体系不同于其他行业和其他教育层次，部属高校指标体系与省属高校侧重点也有所不同。

（二）指标可比性差，指标设置依据不充分

当前，教育部门没有一套完善、统一的绩效评价指标体系，导致高校一方面要自行构建指标体系，指标设置因校而异，不同高校之间难以横向比较，同时由于对指标的动态调整是否采用追溯调整没有明确规定，从而使评价结果失去了纵向比较的意义。另一方面，高校构建指标体系缺乏预算支出的监督、控制和管理，且很少将评价结果运用于以后年度，导致严肃性和权威性不足。从部分高校调研反馈情况看，可比性差的主要原因在于指标设置随意性大，设置依据不充分。一是指标设置的理论和实践依据不足，如没有明确规定某项指标设置的必须性；二是部分指标互补性差，甚至具有完全替代性，不宜同时设置多项类似指标；三是关键性指标不明晰，不能直接反映学校发展的核心任务，如部分高校设置的“管理制度健全程度”、“项目实施程序”、“公用经费控制率”等指标多是反映过程的指标，此类指标是否属于绩效评价的核心指标，以及指标与评价结果之间的关联性等，仍有待进一步考究。

（三）指标覆盖面和重点性失衡，评价标准或评价方法单一

高校预算绩效评价的根本目的在于提高教育经费（含非财政性经费）使用效益，逐步破解资金无效、闲置乃至浪费的问题。一些高校建立的指标体系片面强调全面性而缺失关键性指标，如有高校按照财政部门或教育部门的要求设置了数量、质量、社会效益、经济效益等共性指标，但没有设置反映高校自身办学特色的个性化指标；一些高校偏向于单线性维度而缺乏系统性构建，如为突出高校重点任务仅设置教学、科研相关指标而不考虑其他如人才培养、国际交流与合作等因素；部分高校设置绩效评价指标更多的是依靠财务人员的经验或者历史资料，数据多是通过各项目归口部门填报汇总而来，指标设置中往往单一运用某种评价标准、评价方法和数据统计方法，缺乏对多种方法的优化组合运用。

四、高校预算绩效评价指标选取的原则

高校预算绩效评价指标体系的构建应当在全面分析不同类型、不同层次以及不同规模、不同地区、不同定位高校的基础上，针对不同的预算管理制度，以及经济领域和非经济领域在管理模式上的差异进行适当调整。指标体系构建应通过强化顶层设计，自上而下层层递进，不仅要与学校、部门发展目标相适应，还要符合SMART原则。

（一）可理解性（Specific）

高校预算绩效评价指标的设定要从高校的战略目标出发，既要涉及到教育经费投入的各个方面，又要对重点项目有所侧重，选取能代表高校特色的关键性指标，综合考虑学校对人才培养、教学教研、科学研究以及设备购置等各方面的资金需求，根据学校特色和发展方向，对绩效评价指标进行纵向与横向增减调整。同时，绩效评价指标设置应尽可能简单易懂，数据资料应收集方便、权重赋值简单，便于实际操作[6]。

（二）可衡量性（Measurable）

高校可借鉴平衡计分卡、经济增加值等工具方法，从预算资金的投入、运行、产出和成效四个维度将定量指标与定性指标相结合，从评价范围、评价标准以及评价时限等方面来增强指标的可衡量性；通过产出指标和效益指标将绩效目标进一步细化量化为二级指标、三级指标，产出指标主要从产出数量、产出质量、产出成本和产出时效等方面来反映高校预算资金投入的成果，效益指标从社会效益、经济效益、可持续影响、服务对象满意度等方面反映高校预算资金所产生的综合效益[6]。

（三）可实现性（Attainable）

指标体系构建的最终目标是将其应用于不同类型高校预算绩效管理工作实践中，进一步推动高校预算绩效管理工作的开展，提升高校管理水平。高校绩效评价指标的设定应充分考虑到学校自身的综合实力、优势与特色，立足于学校中长期发展目标；绩效评价指标的设定要可望而且可企及，不能遥不可及无法实现，也不能设定太易于实现的指标，要综合分析目标实现的难易程度和满意感之间的平衡点。

（四）相关性（Relevant）

绩效评价指标的设定应考虑到各指标之间的关联性，应把具有相同属性或有相关性的绩效评价指标组合起来，既要设定共性指标以便于各高校之间进行横向对比，也要设置能反映高校优势特色的个性化指标，以突出学校自身的发展特色。同时，绩效评价指标设定还应考虑高校整体支出与项目支出之间相互关联又各自独立的对应关系。

（五）时限性（Time-based）

高校绩效评价指标设定应考虑其时效性和阶段性，指标设定应根据高校的战略规划和年度重点工作，分解为三至五年的中长期目标和预算当年的年度目标。同时，不同发展阶段高校的中长期目标和年度目标也不尽相同，因此要根据不同阶段的目标任务设置不同的绩效评价指标，并定期检查目标完成情况。

五、基于BSC-KPI视角的高校预算绩效评价指标构建路径

高等院校作为一种非营利性组织，其指标体系构建必须根据非营利组织的战略目标做适度修正，此外，还要考虑高校隶属关系以及地区间经济发展不平衡现状和办学规模大小等因素，对指标评价标准作一些针对性的修正。

（一）BSC框架与KPI载体的指标构建方法

当前，我国学术界对于高校绩效评价指标体系的构建已有诸多研究。笔者通过对大量文献的查阅调研，以及在高校财务部门多年预算绩效管理工作的实践探索，认为平衡计分卡（Balanced Score Card，简称BSC）和关键绩效指标（Key Performance Indicators，简称KPI）的组合运用是目前最科学合理兼具实用和可操作性的绩效评价指标体系构建方法。BSC围绕财务维度、顾客维度、内部流程维度和学习与成长维度四个方面将高校战略目标划分为层级清晰的网络体系；KPI旨在以高校战略为中心，优选20%的关键指标来衡量80%的效益。作为一种“面”和“点”的关系，BSC与KPI的结合是以BSC为框架，KPI为载体，综合、全面构建绩效评价指标体系[7]。

（二）F大学战略目标分解

高校的产出具有多元化特性，高校职能也已从传统“人才培养”的单一职能发展到现代的多元功能。本文以地方高校F大学为例，结合高校的五大职能，首先通过鱼骨图对F大学的战略目标进行分解（如图1所示），然后围绕“双一流”建设和“申博”工作等核心任务确定F大学构建指标体系的基本方向。

图1 F大学战略目标分解鱼骨图

（三）F大学评价指标的筛选

本文根据F大学的“十四五”发展规划及年度重点工作安排，在参考财政部门发布的高校整体支出绩效评价指标体系框架[8]和借鉴行业专家学者研究成果的基础上，采用德尔菲（Delphi）法，通过专家询函的方式筛选出排序靠前的35个核心三级指标，指标框架如表2所示。

表2 高校部门整体支出预算绩效评价指标框架

六、基于AHP的指标权重赋值

高校的收入来源具有多元化以及复杂性等特征，其经费投入与产出之间的相关性不强。笔者在综合对比因子分析法（FA）、数据包络分析法（DEA）、层次分析法（AHP）等方法的优势与劣势后，选择AHP对绩效指标权重进行赋值。AHP将问题层层分解细化为相互影响又存在隶属关系的三个层次的要素集合，并通过构建判断矩阵来判定各元素的重要性。该方法通过输出定量的指标数据，能有效规避高校层次复杂的模糊问题的逻辑推理错误。此外，AHP操作相对简单，更易于高校管理者及财务人员理解与执行。

（一）构建指标比较判断矩阵

由于各层级的指标之间存在重要程度的差别，因此通过构建判断矩阵的方式，将各层级下的各项指标进行两两比较，同时采用相对尺度（如表3所示）来提高比较结果的准确度[9]，从而确保不同性质的指标决策或判断定量化。如果将两个变量交换次序比较，则采用相应数值的倒数。

表3 高校部门整体支出预算绩效评价指标框架

（二）一致性检验

比较判断矩阵是根据主观判断来确定每个指标的重要程度。为避免主观判断片面性所带来的计算误差，需检验各层次构建的判断矩阵的一致性，通过随机一致性比率（Consistence Ratio，CR）来反映判断矩阵的构造是否具有合理性[9]，如公式（1）（2）所示。

表4 平均随机一致性指标RI标准值

（三）四个维度层面权重赋值计算

根据AHP的层级分级，首先通过BSC的四个维度（A1-A4），针对F大学的战略目标构建对比矩阵（如表5所示）。CR为0.0245＜0.1，说明表5中对比矩阵四个维度A1、A2、A3和A4的权重值（W）符合要求。

表5 四个维度（A1-A4）元素权重赋值及一致性检验

在准则层面，根据各自所对应的维度分别构建对比矩阵。准则层（B1-B3）对财务维度A1构建对比矩阵，并进行权重赋值及一致性检验（如表6所示）；同理，准则层（B4-B7）对内部运营维度A2构建对比矩阵并进行权重赋值及一致性检验；准则层（B8-B9）对客户维度A3构建对比矩阵并进行权重赋值及一致性检验；准则层（B10-B12）对成长与发展维度A4构建对比矩阵并进行权重赋值及一致性检验。

表6 准则层（B1-B3）对四个维度（A1）元素权重赋值及一致性检验

因文章篇幅有限，本文仅列举因素层（C6-C8）对准则层B4构建对比矩阵进行权重赋值及一致性检验（如表7所示）。

表7 因素层（C6-C8）对准则层（B4）元素权重赋值及一致性检验

（四）计算指标合成权重

求得各判断矩阵的权重向量，最后汇总求出各因素层的合成权重（如表8所示）。F大学实现其战略目标的四个维度层面，内部运营维度A2权重最大，最为重要。从关键绩效指标的因素层来看，合成权重较大的指标有6项，权重均在4.35%以上，主要是人才培养、科学研究、学科建设等指标，与F大学十四五建设规划及“双一流”建设和“申博”工作等具有高度相关性。

表8 高校预算整体支出绩效评价指标权重

采用AHP方法对绩效指标进行权重赋值，可计算出高校的绩效整体得分以及各层次各级指标的单项分值[10]，便于和同地区、同类型高校平均绩效水平做横向对比，从而找准自身定位，分析自身特色优势以及薄弱点并加以改进；同时可与自身的历史平均绩效进行纵向比较，分析学校的整体状况及发展趋势，为学校战略目标规划的制定提供依据[11]。

七、结 语

高校预算绩效评价指标体系构建是一个持续修订的过程，而不是一蹴而成的某个时点，需要在实践工作中不断改进、完善。本文通过多维度组合运用BCS和KPI，并充分考虑高校的战略目标与事业规划，合理筛选出指向明确的关键性指标，剔除、弱化非核心指标，既设定了能综合反映学校整体绩效水平的共性指标，又增设了体现高校发展特色的个性化指标；其次，综合运用Delphi和AHP等研究方法，将主观价值判断和客观数据分析相结合，科学计算权重赋值，提高绩效评价指标的系统性和考核结果的科学性；最后，以地方高校F大学为例进行实证分析，验证指标体系的有效性，既具有一定的理论依据，也有实践运用的价值。