高效便捷的公共卫生事件档案工作机制构建探讨

□巫彩云 曹丙贵

重大公共卫生事件对我国的经济社会发展产生了重大影响，迅速改变着人们生产、生活的各个方面。加快完善各方面体制机制，着力提高应对重大突发公共卫生事件的能力和水平，是习近平总书记对抗疫斗争提出的新要求。作为应对疫情工作的重要一环，重大公共卫生事件档案(以下简称疫情档案)工作机制的创新是题中应有之义。“档案工作是一项记录历史、传承文明、服务社会、造福人民的事业，是党和国家发展不可或缺的一项基础性、支撑性工件。”[1]它的存凭、留史、资政、育人功能，决定了它在应对各类重大卫生事件中的地位和作用，同样是抗疫工作的基础性、支撑性工作。

一、构建公共卫生事件档案工作机制中存在的问题

在应对新冠肺炎疫情中，档案工作发挥了不可或缺的积极作用，为人们风雨同舟、众志成城，构筑起疫情防控的坚固防线立下了功勋。从完善疫情档案工作的体制机制来看，在实际工作中依然存在诸多不足。一是留史的及时性、全面性不够。归档难既是一个始终无法回避的问题，也是一个不能迅速有效解决的问题；已有的疫情档案保管分散，且以行政机构、国有企事业单位档案为主，面广量大的民营企业、农村城市社区、非政府组织及家族个人类档案资料较少。二是档案工作的制度性安排不够。法律保障不够具体，缺少操作性，对实际工作的保障性作用不明显。三是调档难，反应不及时。此次应对新冠肺炎疫情，对“非典”档案调用需求最迫切的是武汉市，而收集最集中的是北京市，跨地区、跨部门、跨系统调档难度依然不小。四是开发利用不够，社会化特征不明显。已经收集的疫情档案主要是历史档案材料，缺少对这些材料的针对性、系统性开发整理。一遇疫情，诸多防范知识的普及及档案材料的利用还需从头做起等等。这些都说明，疫情档案应对突发重大公共卫生事件考验的能力不足，体制机制缺乏灵活性，反应不够及时，难以满足全社会应对重大疫情的需求。

二、构建公共卫生事件档案工作机制的有效措施

从已有的经验看，重大公共卫生事件是现代社会的伴生物。重大公共卫生事件爆发的频率将随着现代化步伐的加快而加快，影响将越来越大，应对也将越来越困难。加上我国幅员辽阔，人口跨地区流动频繁且日益加剧，是一个典型的重大公共卫生事件频发的国家。建立一套与此相适应的疫情档案工作机制迫在眉睫。

(一)明确疫情档案工作在应对公共卫生事件中的法律地位，解决主动管的问题。疫情档案资料是疫情发生、发展、变化并得到有效控制的原始记录，对开展有针对性的防控工作，确保人民生命健康和安全有着不可估量的作用。同时，疫情档案工作具有随机性、多样性、分散性、应急性的特点。从法律上明确疫情档案工作的地位和作用，有利于疫情档案工作的权威性、严肃性和规范性，也有利于防疫工作的统一性和及时性。同时，应对疫情，是对国家治理体系和治理能力的集中检验，在法律上明确疫情档案工作的重要性，本身也是国家治理体系的组成部分。一项影响全国的工作，只有从法律上予以明确，才能真正成为体制、形成机制。一是要明确收集收齐疫情档案，是应对公共卫生事件工作的重要组成部分，把收集收齐疫情档案纳为政府及其公共卫生管理部门和机构应急管理的主要职责之一，作为各级各类应对疫情领导指挥机构的重要工作并纳入工作考核，增强各级各类应对疫情机构部门收集档案资料的主动性。二是要明确疫情档案收集的主要内容和形式，包括日常防疫工作中的档案、应对突发疫情的档案、处置结束后的善后档案等。公共卫生事件的一大显著特点是公共性，即影响大，涉及面广。要把所有涉及到的单位、集体和个人的疫情档案特别是企业、农村、城市社区、家族个人、非政府组织应对疫情的档案，包括有关文字、图表、音声像、实物、电子数据等，纳入必收清单[2]。三是要科学设置公共卫生档案的方法步骤、归档时限、验收标准及程序。四是要明确各地各单位在应对疫情时，要同步制定档案应急管理方案，使档案工作能够与疫情防治工作同布置、同落实、同推进。

(二)建立区域性公共卫生档案中心，解决怎么管的问题。重大公共卫生事件具有突然性、集中性特点，虽然影响全国，但往往是在相邻的几个行政区域范围内集中爆发，然后扩散漫延。这几个相邻的行政区域，可能同属一个共同的上一级行政区域，也可能隶属于不同的上一级行政区域。在应对疫情时，最理想的是能克服行政区域权限的束缚，集中调度资源，统一采取行动，在最短的时间内集中一切可以集中的力量打歼灭战，把疫情消灭在可控的范围内。由此看来，疫情档案集中管理、开发共享是必然要求。如果仍然依靠各级档案行政管理部门建立疫情档案，在收集、管理、协调、调档、开发利用中必然存在时效性低下、重复建设、资源浪费等情况。一是要综合考虑某一区域人口规模、地理特点、交通状况以及文化语言习俗、就医饮食习惯等因素，建立跨行政区域的疫情档案中心，统筹该区域的疫情档案工作，面向该区域的公共提供防疫档案服务[3]。如在江苏省，可以分别设立苏南、苏中、苏北三个疫情档案中心，就近就便服务本区域范围内的公共卫生事件处置工作，既统一扎口，提高应急反应的速度和效能，也能减少重复投资和行政交叉带来的不便。二是要明确划分区域疫情档案中心与各级人民政府档案管理机构在疫情档案收集整理、开发利用等方面的权限，防止重复和交叉、重收与漏收，让两者各按其职能运转。进馆档案应以电子化、数字化为主，实行全国联网。同时，指导企业、农村、城市社区建立自身的防疫档案，充分利用互联网技术，构建扁平化的疫情档案信息网络，提高全社会的疫情档案利用效能。区域范围内疾控及医疗机构的疫情档案也应该与该区域的疫情档案中心联网。三是要以区域疫情档案中心为主体，建立重大疫情档案协调机制和制度，精准对接本区域范围内的疫情档案需求，促进跨地区、跨部门、跨系统、跨行业的疫情档案信息归档和调用。

(三)大力推进疫情档案事业改革创新，解决如何管的问题。电子化、数字化、办公自动化的日益发展飞跃，为疫情档案工作丰富手段、提高效率提供了无限可能。推进档案事业的改革创新，首先要在疫情档案工作上取得重点突破，应抓好两个方面的改革。一方面，要推进归档即进馆制度。疫情爆发的突然性特点，决定了疫情档案必须及时随时归档进馆，便于全社会更好地应对新一轮疫情的挑战。一个疫情过去了，谁也不知道新的疫情何时在何地爆发，社会对疫情档案的需求从时间上来说，非常迫切。“非典”过去17年了，但因10年或20年的归档期限制，多数档案资料至今未能进馆，严重降低了疫情档案利用的价值。改革目前的档案归档进馆制度涉及面较广，难以一时奏效，但完全可以就疫情档案实行归档即进馆制度，让全社会在应对疫情时经验更加丰富，心态更加从容，自信更加有底气。另一方面，要进一步形成“单套制”的一系列制度安排。2016年以来，上海自贸区、青岛市、最高法院等在试点单套制归档方面取得了可喜成绩，积累了较为成功的经验。随着互联网、区块链、云计算等技术的不断进步，单套制归档从技术上说正在走向成熟。2019年、2020年国家档案局公布了两批电子文件归档电子管理试点和数字化档案馆(室)试点名单，这是进一步扩大试点、推进档案事业改革稳中求进的举措。国家发改委在全面推行招投标全程电子化，实质上也是推行招投标档案的电子化，即实行单套制。就防疫档案建设来看，以区域疫情档案中心建设为契机，配套实行单套制归档进馆，让档案工作真正实现电子化、数字化，构建现代化档案工作运行体系，是可行的。当务之急，既要在与防疫有关的单位扩大试点，尽快形成疫情档案单套制的成果，也要对现有试点取得的经验进行全面的、系统的、深度的总结，尽快形成规范化制度，还要从技术上解决好疫情档案管理与OA系统对接、元数据解决方案、电子签名、身份认证、长期保存、异地储存等关键环节。

(四)强化档案的开发利用，解决如何利用的问题。档案不是死的资料，而是活生生的教材和可重复使用的经验，具有广泛的社会价值和意义。档案事业是否有存在价值、价值高不高，关键在于如何利用。习近平总书记指出：“档案工作确实要由封闭向开放、由重保管向重服务转变，要及时向领导机关、向社会提供有价值的信息，为经济建设、社会发展服务。”[4]这是对档案事业改革发展提出的原则要求和方向。实现“两个转变”，疫情档案工作大有可为。近年来，许多专家学者及从业人员提出了大量有价值的建议和意见，有的已经在具体实践中应用并产生了较好的成果。这里提几点容易忽视的应用建议。一是高度重视防疫工程建设类档案的开发利用。应对各种疫情，工程建设必不可少，且时间紧，任务重，要求高，专业性强，是一项与时间赛跑、与死神争锋的工作。利用工程建设类档案，可最大限度地缩减时间，加快速度，提高患者的生存率，减轻疫情蔓延程度。武汉市在雷神山医院配套供电项目建设中，利用2019年世界军运会专题档案中供电路径图资料制定方案，3天3夜完成建设任务，打了一场漂亮仗，成为利用档案资料抗击疫情的范例。这类档案有很多，各类防疫档案馆应专题收集，及时更新。二是注重开发档案的育人价值。抗疫期间，江苏省档案馆面向社会重点征集江苏支援湖北一线医务人员的个人照片、工作影像、抗疫日记、“请战书”等档案资料，全面启动为战“疫”前线的“最美逆行者”建立专题档案库工作，为英雄建档，让英雄留名，激励一线人员坚守最前线救死扶伤。同时，组织人员编写《新中国打赢第一场没有硝烟的疫控战争》、《抗击“非典”中的江苏行动》等疫情防控文章，用历史事实增强抗疫必胜信心。此类典型事例在全国还有很多。根据不同需求，梳理加工不同的档案资料，对鼓舞人心、激发斗志具有不可替代的作用。三是开展防疫档案需求研究和防疫专题档案资料编研，为政府决策提供信息咨询与支持，为科研单位提供基础资料，为民众提供个人和家族防疫知识。应以区域公共卫生档案中心为牵头单位，协调卫生防疫机构和医院、科研单位，共同研究整理防疫所需的档案目录、内容，按需编制各类专题档案，形成重大疫情档案研究成果，缩短疫情档案利用时间，推动档案工作转型升级[5]，真正让疫情档案为民所用，为全社会所用。