综合模型视角下生活垃圾分类政策执行研究——以G市Y区为例

□李嘉文 周 静

一、G市Y区生活垃圾分类政策执行的现状

2000年G市被列为全国首批垃圾分类试点城市之一，开始全面推行生活垃圾分类。2011年4月开始实施《G市城市生活垃圾分类管理暂行规定》，2015年成为我国首批生活垃圾分类示范城市，垃圾分类工作获联合国“中国城市可持续发展示范奖”，随后不断推广，用立法保障生活垃圾分类。

G市Y区部分居民达成了垃圾分类的共识，党务工作人员积极发挥模范引领作用，带动居民实行垃圾分类，用“绣花功夫”将垃圾分类工作落到实处，逐渐构成垃圾分类投放、分类回收、分类运输、分类处理体系，结合上门收集与定时定点投放模式。2019年以来，在区委区政府正确领导和相关工作人员支持下，将楼道撤桶推向新高潮。截至7月，全区222个社区22,083栋，有21,928栋完成楼道撤桶，撤桶率达99.3%。1～10月份，全区共清运生活垃圾39.56万吨，生活垃圾分类率排G市全区第一，取得重大成效。

(一)实行定时定点投放模式和设误时投放点。2013年执行生活垃圾分类政策，Y区采用定时定点投放模式，200～300户为单位集中安置垃圾投放点和误时投放点。居民先在家里将垃圾分好类，然后在固定的时段，将垃圾拿到固定地点，投进相应垃圾桶，实现精准的垃圾投放。每个垃圾桶点设置垃圾分类小天使语音广播和洗手池，在误时投放点进行围蔽和除臭。环卫工人不用上门收垃圾、派发垃圾袋和分类桶，降低了资金成本，实现了省力省钱的双赢。

(二)宣传教育督导加大。Y区通过多种形式加大对生活垃圾分类宣传及教育，利用周六“垃圾分类全民活动宣传日”举办各种宣传活动，使用街道小区公告栏、派发传单等渠道，科普垃圾分类知识。Y区一共举行6期生活垃圾分类教员培训班和46场培训班，培训教员300多名；组织开展198场“垃圾分类全民行动日”宣传活动，建立13,430户“环境友好家庭”；4,119人得到了《G市生活垃圾分类管理条例》的培训。加强居民理解生活垃圾分类，促进其参与生活垃圾分类活动。Y区实行分类管理办每月考评、城管办每季考核等工作体制，将生活垃圾分类情况列入对各单位绩效审核内容。各试点街道和区委会由保洁人员、环卫工人、社区骨干和积极分子组成督导员队伍，在全区创建志愿者队伍1,745人和垃圾督导员150人，对社区居民进行监督指导，实现“教育在桶边、检查在桶边”。

(三)大件垃圾实行上门收取。Y区是G市老城区，部分居民特别是老年人清理和投放大型垃圾存在一定困难，北京街提供了“上门服务”。工作人员制作小型宣传卡片派发到每家每户，家中如有大型垃圾，可拨打卡片上的电话到环卫站，环卫工人会及时上门清理和收取。如果是可回收垃圾，居民可卖给环卫工人。

(四)北京街都府社区成为全区试点。北京街都府社区内随处可见“垃圾分类，利国利民”“混合是垃圾，归类是黄金”等标语，并在墙上装裱垃圾分类漫画，增设旧衣物循环利用箱和旧书籍回收箱。设全区第一台误时智能分类垃圾桶，设置可回收垃圾、有害垃圾、餐厨垃圾、其他垃圾四个垃圾桶。只要居民在智能垃圾桶的感应处挥手，垃圾桶门会自动打开；靠近投放点投放垃圾，可听到各类提示音，根据录音，居民将垃圾对号入座，操作方便智能。设餐厨垃圾发酵处理箱，将餐余垃圾拿到处理箱称重，垃圾重量转化为积分，居民可在网上购物。处理箱的餐厨垃圾由环卫工人根据比例转化为酵素。

二、Y区生活垃圾分类政策执行中存在的问题

(一)相关规章制度的缺失。为更好进行垃圾分类，G市出台相关规章，但内容过于笼统。如《G市城市生活垃圾分类工作管理暂行规定》对有突出贡献个人和单位按规定进行奖励，未说明什么标准属于突出贡献、奖励力度怎样，专门针对生活垃圾处理的内容较少，有些规章已不适用于现在的垃圾分类工作。规章制度对于垃圾的处理与回收也未进行明确说明，对垃圾源头的分类工作不够重视。

(二)居民参与度较低。垃圾分类宣传教育工作并未真正进行到街道，大多数居民知道要进行垃圾分类，不知道怎么分类。因部分垃圾难以分清类别，居民怕麻烦、需要花时间精力等，将不易分辨的垃圾投入其他垃圾桶，真正进行生活垃圾分类的居民较少，参与度低，未形成浓厚的垃圾分类氛围。

(三)分类标准不太明确。《G市生活垃圾分类管理条例》将生活垃圾分成可回收物、有害垃圾、餐厨垃圾和其他垃圾四类。一是目前的垃圾种类越来越繁杂，本身就难以分清其类别。宣传只是对这四类垃圾简单列举，其他种类的界定未明确指出，居民难分辨垃圾种类。二是生活垃圾分类标准过于学术化和精细化，部分居民难以理解。G市固体废弃物处理工作办发布的相关指导意见中，对定时定点分类投放的具体工作流程进行明确说明，但并未落到实处，如督导员未尽职尽责，无人站岗。

(四)生活垃圾回收硬件建设缺乏。垃圾回收中，部分小区存在垃圾混合集运问题，缺少专门的垃圾车运输。居民在前端进行垃圾分类，环卫工人运输时却将垃圾混合运输，餐余垃圾和其他垃圾混在一起造成二次污染，极大降低居民积极性。垃圾桶未及时更换，出现提示标语脱落、垃圾桶损害等情况。政府未对垃圾回收统一规划，导致垃圾回收、运输和处理脱节。Y区缺乏固定且集中的场所存放可回收垃圾和供环卫工人进行二次精细分类，各种垃圾中转站、分拣站少且布局不合理。

(五)相关企业运营困难。分类回收后的垃圾需进行后续处理，而从事废弃物回收的大多企业都面临经营困难的情况，缺乏政策和资金支持，土地、运输和人工成本越来越高，企业经营压力加大，可获利润较少。如回收废玻璃、木质材料等企业对垃圾不能直接焚烧和降解，需采用专门技术处理，经营运作成本高，处理过程有噪音，易受到附近居民投诉。

政府对相关企业的政策支持和补贴有限，G市城管委发布了《G市购置低值可回收物回收利用管理暂行办法》等政策，规定由财政出资购买可回收垃圾等服务来扶持这类企业的发展。但补贴金额过少，针对性弱，且没有配备规划相应的土地政策和税收优惠支持，仍无法扶持该类企业发展。企业经营存在巨大困难，影响生活垃圾分类政策顺利实施。

三、Y区生活垃圾分类政策执行存在问题的原因

(一)生活垃圾分类政策问题的可办性需调试。Y区属G市老城区，流动人口比户籍人口多，目标群体具有多样性和人数众多的特点。目标群体行为需要调试的难度大，主要涉及政府、企业和市民三大目标群体。政府部门存在职责划分不清、执法受阻等问题；垃圾分类能否对企业产生利益是决定因素；市民认为垃圾分类麻烦，费事费力。政策目标群体出于自身利益最大化考虑，其行为模式难与政策目标保持一致，甚至出现背道而驰，妨碍政策执行，需大幅度对目标群体进行调试。

(二)生活垃圾分类政策本身的规制能力。

1.政策明确性不足。G市对生活垃圾分类的标准不明确，只是简单列举几类垃圾种类。模糊不清的分类，导致居民进行垃圾分类时很难辨清垃圾种类，出于省时省力将垃圾投放到其他类别中。对进行垃圾处理的机构和人员的具体职责也未明确指出，出台的奖励和处罚措施同样存在内容过于宽泛的情况，相关政策内容还不够明确。

2.政策资源的缺乏。Y区实施生活垃圾分类政策以来，市政府和区政府都给予大力的财政支持，实施专项财政拨款，筹集社会资金投入垃圾分类，由于垃圾费下降、回收设备更新、相关企业发展及环卫工人工资权益需要大量资金，资金处于短缺状况。另外，权威资源较为缺乏，G市固废办是垃圾分类政策的统筹机构，人员是从十几个部门抽调而非固定组成，是否具备垃圾分类知识难以查证。财权和事权欠缺之下，不能有效领导和推动垃圾分类工作有序进行。

3.执行机构内部缺乏层级整合性。垃圾分类是一项繁杂庞大的系统工程，垃圾收集分类回收运输处理等多个环节需要不同机构共同配合作用。G市生活垃圾政策中，执行机构大多互相推诿，各自为政，缺乏一个高效，强有力的领导核心机构，对各项工作内容进行统一指挥。执行机构之间缺乏良好整合，管理混乱、信息共享受阻，浪费了政策资源，影响了生活垃圾分类政策的有效执行。

4.执行人员素质较低。Y区生活垃圾分类政策的执行人员以环卫工人和社区督导员为主，环卫工人的文化水平较低，很难正确区分垃圾种类和对回收的垃圾进行二次精细分类。其对处理垃圾仅停留在将垃圾全部装好运输，垃圾分类回收意识较低。社区督导员存在无人站岗、垃圾分类指导不清等现象。

(三)政策本身以外的变项。

1.媒介缺乏对问题注意的持续度。媒介对问题的持续关注，有利于形成强大的舆论压力，对政策的有效执行发挥着重要的监督作用。不少媒体对G市Y区垃圾分类政策进行了报道，该政策执行受到较大关注，但多数媒介的报道并未深入挖掘，后续报道未能跟上。

2.监督体系的缺失。监督是落实政策正确执行和促成预期目标的重要保证。社会环境的复杂，很多因素都对政策执行产生影响。监督垃圾分类政策执行有一定困难，仅依靠城市管理综合执法者远不够，因为垃圾随处可见，随时产生，很难进行有效监督。居民担心督导员通过丢弃的垃圾猜测自己的饮食习惯，还有一些非常私人化的物品，快递单上的物流信息等，泄露个人的隐私和信息，导致居民不配合督导员工作，监督作用减弱。Y区也实施举报机制进行监督，但效果不大。任何主体都是垃圾的创造者，监督范围大，多数居民本着多一事不如少一事的态度，群众监督难以发挥有效作用。

四、加强生活垃圾分类政策有效执行的建议

(一)增强政策问题的可办性。生活垃圾分类是一项繁杂庞大的政策工程，关联目标群体众多，调试难度大。政府部门需结合实际设立短期目标和长期目标，深入实地，充分调查，明确生活垃圾分类执行工作的各环节、各部门的真正需求，针对性制定可行性方案。Y区生活垃圾分类政策已受到广泛支持，但试点经验较难全面推广，必须扩大试点区域，让更多目标群体参与其中。加强居民主人翁地位，使其意识垃圾分类政策是一项利民政策，引导大众参与生活垃圾分类，加强多样化目标群体行为的一致性。

(二)提高政策本身的规制能力。

1.明确政策目标，优化垃圾分类标准。生活垃圾分类是一项合理且符合可持续发展的政策，但需明确政策内容和目标，优化垃圾分类标准，加强可操作性。垃圾是放错位置的宝，实施垃圾分类首要目标是使生活垃圾得到循环利用，遵循减量利用垃圾，采用无害化焚烧和填埋方式处理，重点进行垃圾回收，使垃圾最大程度实现资源化。垃圾种类虽不能穷尽，但可定期最新垃圾分类，将新标准公示。一些难以区分的垃圾，可在产品前端由生产商进行垃圾归类识别，减少居民分类困惑。

2.加大政策资源的投入。要保证生活垃圾分类基础实施充足，及时更新设备，要加大财政资源投入；生活垃圾分类政策的有效执行还应加强立法，加强各执行机构和人员的权威资源，以法律形式确定各方权责，明确事权和财权；需配备足够人力物力投入垃圾分类工作。

3.明确执行机构之间的权责。生活垃圾分类是一项由多个部门参与的复杂工程，缺乏统一的集中管理机构，容易出现责权不明、政出多门。应明确授权由政府牵头成立的专业机构全权负责辖区范围垃圾分类的所有工作。以政府成立的专门机构为主导，动员社会各机构协同参与，形成多位一体的垃圾分类体系。

4.提高执行人员的素质。执行人员素质在一定程度上影响政策执行效果，要提高执行人员素质，优化知识结构，培养其专业素养。进行生活垃圾分类需具备一定环保知识，工作开展前期可进行培训，丰富其环保专业知识，加强理解政策内容，明确自身责任义务，加强职业素养，对失职渎职行为进行警告严惩。尤其是生活垃圾分类管理执行的基层，如街道办、居委会及环卫工作人员等，知道要进行垃圾分类，但对分类标准不够了解。

(三)协调政策以外的因素。

1.优化政策执行的环境。一要保证各社区垃圾分类基础设施充足，有足够垃圾桶供居民使用，垃圾桶上的分类标准提示也应及时更新，避免出现模糊不清、脱落等情况。为避免分类好的垃圾混合运输，政府要安排垃圾分类清运车辆，实现分类运输。可结合垃圾特性设计专门的垃圾收运车辆，确保每一种垃圾有专门车辆运输。还需科学规划垃圾焚烧和填埋的选址，注重选址周边环境和做好环保措施。二要促进垃圾分类相关企业的发展，形成垃圾分类回收产业链。由于垃圾回收公司的经营成本高，盈利低，运营困难。政府要大力给予这些企业政策支持和补贴，推动社会资本在这类企业集聚，开拓市场，协助其发展。利用政府力量促使垃圾分类行业与其他新兴行业融合，加快行业技术革新，推动产品升级；进一步扩大产业规模，提升产品附加值；推行生产者责任制，迫使产品生产商注重回收管理，减少使用不必要包装物。

2.加强媒介关注和宣传教育。通过多层次、多角度、多类型方法建立一个系统而长期的宣传教育计划，将垃圾分类理念融入日常生活。媒介充分发挥传播作用，密切关注执行生活垃圾分类政策情况。通过媒体、户外广告、政府网站等开展宣传，利用新时代互联网媒体力量，如QQ、微博、微信、官方网站、APP软件等增强与民众沟通联系，及时更新宣传内容形式，向民众传达最新政策消息，接受不同的反馈建议。

政策宣传教育应将受众群体按年龄、教育程度等区分，再根据特性针对进行。社区设立专门的垃圾分类指导中心和宣传公告栏，每家每户上门宣传教育，加强对基层宣传教育；生活垃圾分类纳入学校教育体系，依据不同年龄段学生的特点，制定不同的垃圾分类教育形式；举办回收垃圾再利用大赛等让更多居民知道多数垃圾可循环利用，变废为宝；组织策划相关公益比赛，激发社会资源投入生活垃圾分类的宣传教育，广告内容通俗易懂贴近生活。媒体确保宣传片在黄金时段播出，在公交车、地铁等人流大的地方，提高社会对生活垃圾分类政策的关注度和重视。除宣传教育外，还应定期组织居民到垃圾分类指导中心和处理厂参观，感受生活垃圾分类的紧迫性。

3.强化监管的力度。有力的监督制度是有效执行政策的利器工具，采取行政监督、社会组织监督和群众监督等方式，通过多种形式的检查、巡查、抽查和审核等，从程序和实体方面加强执行生活垃圾分类政策的人员、机构及企业的监督，同时各执行机构要自觉接受监督。

实行社区管制，严格控制社区内垃圾排放总量、处理成本及建设运营的监管。制定垃圾收费标准，垃圾收费可采用阶梯收费形式，超过一定的垃圾产量需进行较高的收费以示惩罚。对于垃圾分类等相关企业和产业链要加强准入和退出监管，不能随便允许其进入该行业。严惩偷排偷运、违法运营、破坏环境等，严格造纸行业和塑料行业准入。对政策执行进行规范化监管，奖惩结合，形成全民监督氛围。