构建惠企利民的常态化财政直达资金监管机制探析

●张文玉

受新冠肺炎疫情影响，各级政府相继出台了相应的管控措施。财政资金直达机制就是2020年党中央、国务院为应对疫情影响作出的重要决策部署，是支持地方扎实做好“六稳”工作、落实“六保”任务的重要举措，是国家宏观调控方式的制度创新，是积极有为的财政政策，是实现高效防控疫情和促进经济高质量发展的重要内容。本文基于惠企利民政策的核心，通过对新时期财政资金直达机制特殊性和存在问题的分析，探讨建立基于惠企利民政策下的常态化财政直达机制。

一、财政资金直达机制的特殊性

以往中央财政对地方的转移支付资金需要通过中央、省、市、县层层划转，耗时较长，而疫情对我国经济社会造成巨大的冲击，基层财政收入下滑十分明显，困难群众和企业急需政府解困，向中央转移支付的应急管理能力提出了挑战，财政直达机制就是疫情倒逼形成的“一竿子插到底”的特殊财政转移支付制度。

（一）政策推进创新性

1、财政资金直达机制是财政管理机制的制度创新。直达资金政策分配大体上有三个基本原则：一是落实国家政策目标和具体任务，重点用于疫情防控、帮扶市场主体和困难群众、保障居民就业和基本民生、支持重大项目建设和脱贫攻坚、保证减税降费和基层运转；二是鼓励地方政府资金下沉基层，改善市县级财力分布横向、纵向的均衡性，将财力向基层和困难地区倾斜；三是凸显直达资金落地的决策方向性，市县在资金规定范围内，以落实惠企利民政策为目标，将民生资金纳入预算和绩效管理。直达机制是探索新时期财政管理提质增效的创新举措，也是国家宏观调控的重大创新。

2、财政资金直达机制是预算改革的新事物。财政资金直达机制的基本特征是重构流程，它改变了转移支付资金以往逐级拨付的分配流程，在保持现行财政体制的资金管理权限基本稳定的条件下采取“中央切块、市县细化、备案同意、快速直达”的分配流程，由中央财政直接下达，到市、县级再由相关职能部门提出细化分配方案，并会同财政部门将资金直接支付给企业和个人。财政资金直达机制看上去仅仅是一个资金管理流程的变化，但实质是加快构建“权责清晰、财力协调、区域均衡”的现代财政预算管理体制，进一步落实财政政策提质增效的创新之举。

3、综合拓展财政资金范围。财政直达资金领域广、规模大，基本覆盖了中央财政转移支付中所有与民生相关的财政补助资金。纳入财政直达机制的资金范围不仅包括2020年应急抗灾的特别举措——新增财政赤字和抗疫情特别国债，还包括2021年国务院进一步拓展的可直接分配的中央和地方共同事权转移支付、具备条件的转移支付、县级基本财力保障的一般性转移支付资金等。

（二）资金落地快速性

一笔笔中央财政资金直达基层民生，犹如特殊时期的一场“及时雨”。只有及时快速，才能真正为老百姓送来温暖、为企业纾困解难。如何畅通资金分配使用管理链条，使资金以最快的速度，拨付到最需要的地方，有力保障政策加速落地生效，就成为至关紧要的要求。“快速直达”解决了以往财政资金层层分解带来的耗时长、资金闲置、“雁过拔毛”等问题。根据财政部的相关数据，2020年仅用20天就将中央直达资金的95%快速下达市、县和基层，省、市财政直达资金细化下达时间平均只有7天，纳入直达机制的财政资金使用速度和用时与往年相比至少减少一个季度，资金下拨速度前所未有，有力地促进了经济恢复和企业复工复产。

（三）资金落地精准性

财政资金要发挥最好的作用，必须用在最需要的地方。在疫情爆发的严重时期，最迫切需要财政资金救助的是生活困难的基层群众和风险大、成本高且经营困难的小微企业，对于这些困难百姓和企业而言，直达资金起到“雪中送炭”的作用。2020年中央新增财政赤字10000亿元和抗疫特别国债10000亿元，共计20000亿元财政资金，通过直达机制准确地将资金用于疫情防控、困难群众救济和小微企业纾困等最需要的地方，有效支持了地方政府落实“六稳”“六保”工作。

（四）资金监控严密性

针对财政直达资金规模大、时效性强的特点，财政部专门搭建数据全归集，联通中央、省、市、县四级财政的直达资金监控系统，旨在构建“制度+技术”现代信息技术条件下全面提高各级预算管理规范化、标准化和自动化水平的监控管理机制。清晰记录每一笔资金的来龙去脉，动态跟踪资金使用情况，形成资金流向可追溯、可核查的严格监控模式，有效促进系统数据基层和顶层信息严密性，实现穿透式全流程监控，对于政府及时了解基层的困难、有针对性地解困、进一步提升资金管理的效率，都具有重要意义，是现代财政制度和国家治理能力现代化的应有要求。

二、财政资金直达机制存在的问题

一年多的实践证明财政资金直达机制的创设较好地促进了经济社会发展、保障了民生支出的需要；财政资金直达管理机制体系日趋完善和规范，要求更加明确和细化；检查评审范围不断扩大，监督力度在不断加大。正因为2020年财政直达机制实现了快、准、严的政策目标，2021年中央决定将直达机制从临时财政措施上升到常态化手段。随着直达资金管理的常态化，各地在强化责任、增强资金分配、使用的科学性、规范性和有效性等方面也暴露出一些问题。

（一）利益驱动和诱导，影响资金落地规范性

相关部门和工作人员由于存在不同的利益目标，出于各自的需要，存在尽可能多地从自身利益出发，人为地调整、编造资金信息的动机，从而造成直达资金信息的虚假与失真。

1、涉嫌虚报、骗取直达资金现象。审计重度残疾人护理补贴时，发现明确不符合重度残疾人标准的社区干部享受着重度残疾人护理补贴，社区干部因残疾不能履职却继续享受社区干部工资待遇；某公司申报人居环境改造扶持资金，以10%（9%）的增值税进行工程决算，但该公司为小规模纳税人，实际缴纳的增值税税率为3%，在对17个村建筑工程进行预算、结算时，利用虚报税金的方式，骗取扶贫直达资金；在支持企业抗疫情稳发展直达资金上，发现一些企业严重违背会计持续经营准则对固定资产通过缩短折旧年限增加折旧费、一次性报废等虚增成本、费用的方式，骗取抗疫直达资金。

2、存在未专款专用、截留直达资金现象。某村将部分美丽乡村建设直达资金用于支付土地占补平衡产生的杂工费；某企业擅自改变支持企业抗疫情稳发展直达资金用途，将用于企业发展购置运输工具项目的资金用于偿付企业债务；街道收到财政拨付的燃煤锅炉淘汰资金，在发放相关人员、企业奖励资金后，将剩余资金转移拨付到街道下属企业投资发展有限公司，个别街道甚至将资金结算至居委会账套。

（二）个别项目质效阻滞，影响资金政策有效性

1、重项目争取，轻财务管理。某些地方部门由于缺乏责任心和盲目申报项目，导致直达资金的争取与部门相脱节，过分重视项目资金的争取，项目成熟度和执行性不高、资金频繁调整、项目进展缓慢、资金过多过长停滞在中间环节，项目出现“阻点”，影响资金配置的效果。

2、标准界定难，工作负担重。贫困群众和企业的准确认定是惠企利民政策执行的关键环节，直达机制政策对脱贫群众有明确的规定，有具体的标准和范围，但由于各地经济发展水平不同，同一乡镇也会出现区域性差异导致的贫困水平不同，在工作中难以把握和界定，有很大的弹性，导致出现“应享未享”的情况；“六稳”“六保”工作在实践操作中的申报、录入、公示等程序繁琐，需要专门人力、物力开展工作，如果投入不到位难免出现“走过场”的现象，影响惠企利民政策的效果。

3、缺乏项目进度考核和项目创新指标。管理部门现行产出效益指标多对项目计划完成率进行评价，实际开工量大于或等于年度计划得满分，并未对项目工程进度进行考核，无法准确反映工程实物量情况；项目运行经常会遇到一些“难点”，需要创新突破，缺乏项目创新考核指标，不利于倒逼地方财政增强直达资金创新动力，难以更好地发挥项目持续推动作用。

（三）项目监管不到位，影响资金使用安全性

1、将直达资金用于不符合政策的项目。检查生态文明建设直达资金燃煤锅炉淘汰奖补项目时发现对拆迁已获补偿的企业，或已停产、关闭企业的燃煤锅炉仍通过燃煤锅炉淘汰验收。

2、违规用于以前年度已完工项目。某农民集中居住区排水工程已全部完成，但仍申报了农村覆盖拉网综合整治项目。

3、未严格按照直达资金管理要求落实至受益对象。直接将资金拨付至第三方账户，将人居环境改造直达资金转入地方投融资平台、节能减排资金拨付给土地储备中心。

4、部门间未衔接配合，存在同一项目在不同部门重复申报。某污水管网工程已由住建局牵头申报了美丽乡村建设项目，同年又由环保局申报了生活污水治理建设项目。

5、企业认定管理不完善。在落实小微企业扶持政策时，工信、综合、发改、财政等部门均不能有效获取小微企业完整数据，导致扶持政策落地效果大打折扣，甚至无法安全落地。

之所以出现这些问题，究其原因是监管不到位，存在“甩手掌柜”“贪腐交织”现象。一是履职尽责不到位、对项目把关不严。对把好项目关口确保资金与项目需求匹配、项目资金快速落地缺乏可行性论证和效益分析，对附件不完整、不明晰、附件缺失项目把关不严；二是因不熟悉直达资金管理制度和项目的具体要求，监管工作缺乏积极性和主动性，在项目资金使用时出现偏差；三是各部门协调不畅通。直达资金项目多、任务重，管理部门的职能存在交叉重叠，这些部门对同一类型项目实行多头管理，如果协调不好，缺乏科学统筹，就会形成“都管都不管”的空白地带；四是内外勾结弄虚作假。在项目申报中虚开户头、在真实户头上虚报数字、擅改申报性质、随意审核通过，这类渎职背后往往存在权钱交易，而且直接受害方主要是享受政策性补贴的人民群众，影响了惠民政策落地的安全有效，直接侵害了群众合法权益，社会影响恶劣。

（四）监控平台支出存在盲区，造成资金“最后一公里”脱离监管

目前市、县平台资金支出信息只反映到相关职能部门，由职能部门支付给受益末端的困难群众和企业未形成有效、真实信息。直达资金监管从财政支出端未能高效延伸到资金使用端、项目建设端，造成资金“最后一公里”脱离监管。

三、完善和改进常态化财政资金直达机制的相关建议

（一）高效推动，让政策红利精准落地

1、提高政治站位，强化组织保障。切实把高效使用、规范管理财政直达资金作为当前财政工作的重要任务抓在手上、扛在肩上，从严从实加强直达资金管理，着力提升直达资金管理的科学性、规范性和有效性。各级政府要成立财政直达资金监控管理工作领导小组，下设领导小组办公室统筹安排资金运行，成员为市财政局、发改委、商务局、卫健委、人力资源管理局等相关部门的精选骨干力量，明确主要职责和责任分工，制定常态化工作机制统筹承担日常监控、实地核查、督导整改等工作。

2、加强政策学习，提升工作能力。学习《财政部关于做好直达资金监控工作的通知》等相关直达资金监管政策文件，学习财政部培训课件，充分认识直达资金监管的重要性和紧迫性，统一思想认识和行动。明确直达资金监管的思路、范围、要求及具体操作程序等，提高经办人员业务水平和工作能力，为直达资金工作的开展奠定坚实的理论和业务基础。

3、制定管理办法，明确管理要求。制定有关财政直达资金管理办法，明确直达资金的资金用途、分配拨付、资金测算、预算编制等相关资金分配要求；明确建立台账、定期报告、信息公开、激励约束、监督问责等业务操作要求，为加强资金监管提供制度依据和保障。

（二）科学分配，让资金配置规范高效

1、科学谋划，提升可持续发展能力。将预算管理理念和方法全面融入直达资金全过程的同时，统筹本级财力和直达资金，科学谋划本地区可持续发展蓝图，精准资金投向，也是探索新时期财政管理提质增效的创新举措。

2、公开透明，强化协商议事机制。严格执行政务公开，充分发挥解困地区群众的主体作用和基层党组织的战斗堡垒作用，在项目的选择、立项、实施、监督各环节必须坚持群众参与，接受群众监督，做到公开、透明。细化各级政府之间和各部门之间的管理职责，建立好部门之间协商议事机制，在资金分配、项目安排和检查验收等各个环节充分协商，防止重复投资、多头申报。

3、建立台账，强化专户管理。按要求摸排需要帮扶的困难群众和企业名单，建立实名台账；加强小微企业认定管理，完善小微企业动态管理机制，确保资金精准落实到位、尽快发挥效果。对直达资金按照现行转移资金管理方式要求专户核算、专款专用。

4、严格支付，确保资金到达最终收款人。直达资金属于保障民生直接惠企利民的资金，收款人不仅数量多，而且分布分散，涉及的预算单位也多，随着直达资金范围的扩大，要确保直达资金支付及时、规范、高效，必须按照财政国库集中支付制度的有关规定，根据预算规定、支付主体、合同约定、工程进度点对点将资金直接支付到最终收款人。

（三）绩效管理，让效益最大惠企利民

1、落实绩效主体责任，强化分级监督管理。按照“谁支出、谁负责”“谁审批、谁负责”的原则，明确资金使用单位是直达资金绩效管理的第一责任主体；财政部门负责组织和指导本市县区直达资金绩效管理，并对重点项目开展财政绩效监控和财政绩效评价；各职能部门负责加强直达资金绩效目标和绩效自评结果的审核。

2、坚持绩效目标导向，强化全过程预算绩效管理。打通预算和绩效的对应关系，通过全程跟踪、定期申报、适时检查等监控方式完善预算执行进度和绩效目标完成程度“双监控”；明确绩效目标的实施要点，强化直达资金绩效目标编制质量要求，根据项目特点从决策、过程、产出、效益和满意度等方面设定绩效核心指标，对核心绩效指标再细化、量化来突出不同项目的要点。对社会关注度高的重点领域，强化对资金决策、运行程序和组织协调的监控；对社会影响力大的重点项目，强化对预算资金分配、拨付、使用的监控；对支出缓慢的单位，强化对项目未完工、未决算预计结转结余情况的监控。

3、建立绩效考核体系，绩效评价直达项目终端。聚焦直达资金惠企利民政策的实际效果，并有针对性地对基层重大项目进行绩效跟踪指导，选取涉及重大规划基础设施建设、公共卫生体系建设、生态文明建设、城镇老旧小区改造、产业链升级改造、抗疫相关支出等重点领域列入预算绩效管理考核。

4、强化绩效成果应用，优化整改和问责机制。将绩效评价结果，作为后续转移支付及直达资金预算安排、政策调整、项目整合和建立财政预算滚动项目库的重要依据；作为部门领导班子和领导干部综合考核评价体系的重要内容，对政策绩效低下、资金使用出现严重问题的部门依法依规追究部门主要负责人或政策制定部门、政策执行部门主要负责人的责任，并给予相应纪律处分，构成犯罪的，移交司法机构依法追究刑事责任。

（四）动态监控，让数据流向赋能高效

按照“数据跟着项目走”的原则，强化对直达资金分配、拨付、使用的全过程、全方位、全链条监控；实现分阶段、分环节、分内容的重点监控，保证资金按要求到达目的地。依托直达资金监控系统的坚实数据底座，实现一体运行、纵横贯通、动态可查资金的拨付体系；形成具备数据共享、智能搜索、统一监管、监测预警、分析研判、联动指挥、行政问效等核心功能的数据管理平台，为构建常态化直达资金机制资金流、数据流高度融合的“数字财政”提供支撑。

1、加快进度。财政和主管部门按照已上报备案的资金分配方案及时拨付资金，尽快直接发放到受益对象，形成实物量，真正发挥财政直达资金效益。对分配、支出进度较慢的，及时了解和分析进度滞后的原因，有针对性地进行业务指导。通过工作简报等形式将各市县区支出进度进行排名，督促支出进度偏低的地区、部门认真分析原因，采取积极有效的措施，在保障资金支付合规、有效的前提下，加快资金分配速度。对使用绩效达不到主要预期目标、支出执行进度偏慢且无正当理由的项目资金应按一定比例收回并相应调减下年度预算。

2、跟踪质疑。地方财政部门和职能部门按规定将直达资金信息及时准确地导入系统，实时监控资金分配下达和支出情况，加强数据统计分析比对，对拨付和使用规范性存疑的项目发起跟踪质疑，通过查看台账资料和实地走访方式予以核实。

3、推动整改。针对发现的问题一方面建立直达资金监督情况定期报告制度，对直达资金使用管理持续跟踪中发现的新矛盾、新问题，及时形成信息和专题资料，向财政部和省级财政部门报告反映，助力制度和流程的参谋决策；另一方面上级财政部门及时将发现的相关问题反馈给地方财政，督促整改落实，做好问题“回头看”工作，密切跟踪问题整改，针对问题“举一反三”，确保整改实效。

4、优化流程。一方面建立预警机制，按照直达资金政策要求，设定各项预警条件，对资金管理不符合规定的操作及时进行提醒和通报，并限时整改，提高监管质效。另一方面及时完成直达资金监控系统与省级财政一体化管理平台的对接，未来两套系统如果能够高度一体化并实现同步性，将切实解决监控平台支出末端“盲区”问题，确保直达资金使用全程可监控、可追溯，资金流向更高效；进一步畅通与“智慧财政”系统和“资产云”系统的数据交互；与地区部门已开发的基层治理、生态文明、幸福民生等多个平台的可信数据对接，从最需要改革破题的迫切事项着手，筑牢直达机制数字支撑基础，为财政资金直达机制常态化提供技术保障。

（五）联动监管，多措并举使责任压实

加强各级财政部门对资金的日常监督和重点监控，充分发挥财政部门专职业务管理工作面广、预算管理手段多的优势，实时跟踪资金分配、拨付和使用情况，做到资金流到哪里，监控就跟到哪里，及时发现并制止截留挪用、弄虚作假、资金沉淀等风险苗头；审计、纪检监察、税务等国家监督部门发挥其专责监管覆盖全、专业力量强、监督结果权威的优势，明确职责加强沟通协调，打破各自为战的被动局面，健全优势互补、资源共享、结果共用的机制，增强监督整体效能，降低监督成本，使其形成齐抓共管合力，协同推进直达资金全覆盖监管，如果国家监督部门的职能到位，能够在很大程度上解决直达资金运行工作中的违规、违纪问题，确保资金科学规范高效使用；推动社会监督，各主管部门及时公开直达资金政策内容、资金的使用以及绩效情况等信息，主动接受社会各方监督，对社会公众反映的情况及时回应、及时整改。

严格的监管机制是直达资金规范、安全、有效使用的重要保障。通过强化对直达资金“最后一公里”的监督，形成上下贯通、部门联动、地企衔接、协调高效的财政直达资金机制，推动直达资金机制常态化健康发展。