新政府会计制度下行政事业单位财务治理能力提升对策探讨

孙居莲

（滨州市城市管理监察支队，山东 滨州 256600）

新制度在我国政府会计史上具有里程碑意义，顺应了世界政府会计变革的趋势。从2019年1月1日起我国各级行政事业单位正式实行新版政府会计制度，随后财政部陆续颁布了基本准则以及存货、投资等具体准则和相关应用指南，针对高校、医院、科学事业单位等业务上具有特殊性的会计核算主体通过《补充规定》的方式进行了特殊化处理，顺应了权责发生制政府会计制度改革趋势，从而形成了口径可比、标准统一的政府会计准则体系，同时通过提供财务会计报表和预算会计报表方式满足了不同会计信息需求者的需求。行政事业单位能否以新制度实施为契机，增强政府会计人员专业胜任能力和绩效管理意识，强化内部控制建设，树立成本核算理念对于提升单位财务治理能力具有重要影响。

1 新制度实施对行政事业单位财务治理的影响

1.1 引入权责发生制核算理念，为提升财务治理效能提供了丰富的财务指标体系

新制度通过对经济业务进行财务会计和预算会计的账务处理方式，生成了资产负债表、收入费用表等四张财务报表以及预算收入支出表等三张预算会计报表，财务会计参照了企业权责发生制核算理念，提供了资产负债率、现金比率、利息保障倍数等指标，能够真实、客观反映行政事业单位运行成本；预算会计通过将政府债务、投资事项等经济业务纳入预算管理，为准确、客观、全面分析行政事业单位预算执行情况提供丰富的分析指标。

1.2 行政事业单位会计核算任务增加，对财务人员的专业胜任能力提出了更高要求

新制度实施前行政事业单位只需要按照各自的制度进行核算并生成一套报表体系，如高校按照《高等学校会计制度》进行核算，科学事业单位按照《科学事业单位会计制度》进行核算，决算数据也都从相关报表科目中进行提取填报。新制度通过运用双基础、双报告核算理念，对一笔经济业务进行财务会计账务处理并且根据情况选择是否进行预算会计处理方式同时生成财务会计报表体系和预算会计报表体系，预算和决算相关数据填报要以预算会计报表体系中的数据为基础。同时，预算支出类科目要挂接功能分类科目、经济分类科目，区分基本支出、项目支出，财政性资金、非财政性资金等，部分明细分类科目可达十级甚至更多，对政府会计人员固有会计认知和惯性思维带来了挑战，会计核算量、核算难度大幅增加，对政府会计人员专业胜任能力提出了更高、更严格要求。

1.3 新制度顺利实施需要以内部控制建设为重要支撑

新制度、内部控制建设最终目标都是要保证会计信息质量准确、可靠、真实、完整，两者相辅相成，协同推进，不可分割。新制度要求计提折旧与摊销，对外投资区分成本法和权益法，严格会计调整，名义价值入账等都需要充分构建涉及债务管理、涉税事项、基本建设管理、三公经费、固定资产等业务层面的内部控制制度并保证有效执行，内部控制作为提升行政事业单位内部管理水平、促进单位廉政建设重要基础发挥着越来越重要的作用，构建起完善且运行有效的单位和业务层面内部控制制度将为行政事业单位进行精细化核算提供有力支撑，进而提升单位财务治理水平和治理效能。

1.4 新制度顺利实施需要依托高质量的财务信息化系统

单纯依靠财务软件已经难以满足新制度精细化核算要求，也不适应业财融合建设的需要。新制度顺利实行需要以单位财务信息化建设为基础，做到与单位资产管理、合同管理等业务层面信息系统深度融合，形成共享、互通的大数据运行平台，打造财务共享信息服务中心，实现预算执行、预算支出实施监管平台，充分提升财务治理效能，为单位科学、高效决策提供重要支撑。

2 新制度下行政事业单位财务管理存在的问题与挑战

2.1 部分政府会计人员对权责发生制核算理念把握不精准

预算会计满足国家预算和决算管理的需要，以收付实现制为基础，实务中部分政府会计人员习惯于会计软件自动生成的预算会计，不能有效地对经济业务是否应当进行预算会计账务处理进行甄别导致预算会计错记、漏记的情况不断发生，如固定资产计提折旧时政府会计人员同时错误地计入了预算会计，从而影响了预算会计科目、报表相关数据和决算报表数据的准确性。

2.2 未能以新制度实施为契机，优化单位内部控制建设

新制度实施并非是单纯记账方式上的变革，通过对长期股权投资严格区分权益法和成本法、严格规范会计调整、引入费用类科目等方式达到增强单位精细化管理水平和构建起完备内部控制体系的目的，进而维护单位健康财政经济秩序；实务中部分行政事业单位精细化管理意识不足，更多地关注新制度带来的核算规则变化，对于单位存在的信息系统不兼容、存货管理方式粗放、部分不相容职务未能有效分离等内部控制制度的缺陷进行有效调整，未能发挥新制度实施的最大效能。

2.3 国家审计、内部审计对新制度实施情况关注不足

当前国家审计、内部审计往往集中在重大政策跟踪、经济责任、政府投资、自然资源等审计业务上，缺乏对新制度实施情况的跟踪审计，对新制度实施情况反馈基本都集中在财政部门、基层预算单位，很少有审计机关、内审部门针对新制度实施情况进行审计并出具审计报告，未能和财政部门形成良好互动，同时，实务中国家审计、内部审计审计的重点往往集中在合规性上，未重点关注财务会计和预算会计是否严格按照准则制度的要求进行账务处理，财务报告和决算报告审计的深度和广度需要进一步拓展。

2.4 政府会计人员适应财经法规变化的能力与新制度要求存在差距

新制度实施后，财政部根据实务中新情况相继出台了《事业单位成本核算基本指引》《政府和社会资本合作项目合同》等具体的准则、解释等，进一步规范了政府会计核算，同时预算绩效管理、政府采购、预算管理一体化、国库集中支付、三公经费管理等财经领域法规不断更新，都需要精准的嵌入到新制度核算中，这些都需要政府会计人员常学常新、不断提升综合胜任能力。

2.5 信息化建设缺乏有效融合，信息孤岛效应严重

当前行政事业单位财务管理系统包括会计核算系统、自助缴费系统、资产管理系统、预算报销系统等，为新制度顺利实施奠定了良好基础。同时，多数行政事业单位未能很好地以财务信息系统为依托对采购管理、合同管理、资产管理等系统进行有效融通，不同系统之间数据提取、转化等往往还需要依靠手工，影响了工作效率和质量。

3 适应政府会计制度改革、提升行政事业单位财务治理能力的对策

3.1 强化政府会计准则制度核算规则的学习

政府会计人员要强化对政府会计准则制度、具体准则、应用指南的学习，准确把握新制度的核算实质，避免实务中错记、漏记情况的发生，提升财务信息质量。此外，财务会计以权责发生制为基础，全面反映行政事业单位财务状况，成本费用信息，存量债务等。预算会计以收付实现制为基础，预算报表和决算报表信息要以预算会计为基础，编报预算时要统筹考虑好预算结余科目和资金结存科目金额。

3.2 强化行政事业单位内部控制建设

行政事业单位要以新制度实施为契机，对全体政府会计人员进行新软件、新系统的培训，建立短期长期相衔接的培训规划，建立健全存货定期盘点盘存、服务性收费事项不相容职务分离、专项资金管理等内部控制制度，有举借债务单位要建立健全债务管理风险预警机制，严格按照独立核算单位并表规则进行并表，积极完善单位和业务层面内部控制，充分做到内部控制制度设计合理、执行顺畅有效，为提升单位财务治理水平奠定内部控制基础。

3.3 国家审计、内部审计要强化对新制度实施情况的审计力度，形成联动机制

重大政策跟踪情况审计构成了国家审计、内部审计任务的重要组成部分，《“十四五”国家审计工作发展规划》也将重大政策跟踪情况审计作为统领各项审计业务的基础，新制度实施是落实全面实施预算绩效管理和实行权责发生制政府财务报告的重大举措，新制度能否严格落实决定了财务报告能否全面、准确反映我国各级政府资产、负债和成本费用，对于更好发挥财政在国家治理中重要支柱和基础、推进建立现代财政体制具有重要作用，审计机关、行政事业单位内部审计部门要强化政府会计准则制度实施情况审计力度，以政府会计准则制度、基本准则、具体准则、解释等为审计依据，在经济责任、预算执行等审计中重点关注行政事业单位是否严格按照准则要求进行核算，预算会计是否发生错记、漏记，资产计提折旧是否规范，费用类科目是否准确反映单位运行成本，在此基础上形成政府会计准则实施情况审计报告，积极向财政部门、被审计单位进行反馈，从而形成新制度“实施-反馈-再实施”的闭环机制。

3.4 注重成本管控，树立绩效管理理念

新制度实施是贯彻党的十九大关于全面实施预算绩效管理的重要措施，新制度统一了政府会计核算规则，并通过《补充规定》方式来体现医院、高校、地质勘探等单位的特殊性，为不同单位之间横向和纵向比较提供了更为详实和丰富的财务指标，进而为构建单位运行成本指标体系提供了重要支撑。行政事业单位要以新制度实施为基础充分利用预算会计信息、财务会计信息来管控单位运行成本，结合单位制定整体绩效目标和项目目标，依据良好实务和公认业务惯例来监督、评价单位绩效目标的实现情况。

3.5 提升政府会计人员综合胜任能力，为提升单位财务治理水平提供有力支撑

预算会计收入和支出类、财务会计费用类科目明细科目层级增多带来核算难度增加，同时也提供了多维反映行政事业单位资产、费用和预算管理的信息，这些为政府会计人员充分利用利息保障倍数、资产负债率、财务杠杆水平等指标分析单位财务状况提供了有力支撑，这需要政府会计人员除了强化核算规则理解之外，还需要不断增强财务成本管理、管理会计等计算分析能力，此外，政府会计人员需要不断掌握财政预算管理、涉税事项、国库集中支付、政府采购、基本建设管理等领域专业知识，充分打造复合型人才，充分利用相关财务指标，依托作业成本分析等方法，建立财务指标与非财务指标联动机制，真正能打造业财融合体系，为单位进行科学决策提供财务指标支撑，提升财务治理水平和单位整体运作效率。

4 结语

新制度下行政事业单位提升财务治理能力要树立内控先行的理念，实现由过去重收支管理到重视资产负债、成本费用和预算收支的转变，增强财务管理信息化水平，充分实现财务系统、业务系统的融通、融合，打破信息系统孤岛，进一步增强业财融合能力，为单位科学进行财务决策、防范财务风险、提升治理效能提供重要支撑和保障。