以监督促公开 以公开提绩效——湖南省预决算公开工作实践探索

●钟 晖

财政是国家治理的基础和重要支柱，预算是财政的核心。党的十八届三中全会要求“实施全面规范、公开透明的预算制度”；党的十九大报告再次明确“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度”。全面规范透明的预算管理制度是现代财政制度的重要组成部分，地方预决算公开是提升国家治理水平的应有之义。

一、多措并举，全力推进湖南预决算公开水平提升

近年来，湖南省预决算公开水平不断提升，源于“三大法宝”：领导重视是关键，制度完善是基础，监督检查是保障。预算的编制、执行、调整、决算报告、预决算公开事关民生保障、社会福祉，与廉洁政府建设息息相关，这项工作的推动离不开湖南省委、省政府以及人大等领导的高度重视。得益于高层推动，湖南省财政厅积极施为，不断修订完善制度文件，制定工作蓝本，并创新绩效目标和国有资产占用情况公开，上下左右一盘棋，形成“湖南特色”。

（一）整章建制立规矩

地方预决算公开涉及省、市、县三级财政及各部门预算单位，需要公开的内容多且细，为统一标准、规范管理，以预决算公开促进各项财税政策的有效落实和财政管理与改革向纵深推进，湖南省财政厅整章建制，确保各部门做到有法可依、有章可循。

1、出台操作规程。2017年，为进一步推动预决算公开工作，建立健全全面规范、公开透明的预决算制度，根据《预算法》，中办、国办联合印发的《关于进一步推进预算公开工作的意见》以及财政部印发的《地方预决算公开操作规程》等文件精神，湖南省财政厅印发了《湖南省财政预决算公开操作规程》（下文简称《规程》）。《规程》包括总则、公开职责、公开内容、公开方式、公开时间、涉密事项处理、附则七部分，为市县做好预决算公开提供蓝本。《规程》2016年的修订版对省级部门和市县预决算公开考核办法，从内容完整性、细化程度、及时性等方面细化指标，按照重要性赋分，将考核结果抄报同级政府，提高党委政府的重视程度，压实各级财政和各部门的主体责任，统一思想认识，增强工作合力。

2、细化工作要求。针对预决算公开检查发现的问题，如未进行及时公开、内容不够完整和细化、方式不规范等，特别是公开数据与账表数据不一致、系统数据与账表数据不一致等问题，湖南省财政厅每年向市县发文通报预决算公开打分排名情况，并向财政部报告相关问题的落实整改情况。

2018年，为完善预决算公开长效机制，进一步加强对市县的指导，湖南省财政厅又出台了《关于进一步做好市县预决算公开工作的通知》，重申预决算公开的重要意义，要求市县牢牢夯实预决算编制的基础工作，按照“一明确、二遵循、三规范、四统一”，提高预决算公开的水平和质量，即明确财政部门及部门分别是政府及部门预决算的公开主体；遵循“以公开为常态、不公开为例外，依法依规公开预决算”的基本原则，“找得着、看得懂、能监督”的基本要求；规范公开范围、规范公开内容、规范系统维护；统一时间、统一平台、统一程序、统一考核。

（二）立行立改促提高

制度的生命力在于执行，执行效果的检验依靠监督。湖南省将预决算公开检查作为财政监督工作的重中之重，统筹省、市、县三级监督部门，举全系统之力，适度依靠专家，线上线下检查结合，查深查实查细，以问题为导向，边查边改边提升。以2021年为例，通过多轮线上核查、线下督导，市县的整体得分较去年有所提升，低分相对去年有所减少，大部分地区都能取得中等或中等以上的分数，其中隆回县98.65分，排名全省第2，较去年提高36分，排名上升127位。

1、提前部署准备。以2021年为例，为提前做好预决算公开迎检工作，湖南省财政厅监督局与财政部监督评价局保持密切联系，随时掌握工作动态，在财政部正式通知下发前，湖南省财政厅领导先召集监督局、预算处、国库处、办公室等相关处室负责人共同研究配合财政部检查的相关事宜以及全省自查方案，明确工作内容和各部门责任，梳理自查工作环节。收到财政部文件后，第一时间向各省直单位、市县财政局下达省厅检查通知，对全省自查及迎检工作进行全面部署。在财政部监督评价局召开全国预决算公开检查视频布置会时，同步套开全省检查工作布置暨业务培训会，分管厅领导作重要讲话，对自查和迎检工作提出明确要求。

2、线上查线下核。为争取宝贵时间，早在财政部正式文件下发之前，湖南省财政厅就组织市县自查，并向省厅报送台账。2021年5月，湖南省财政监督局组织75名检查人员，分成15组对14个市州、123个县市区的12840家预算单位开展第一轮线上核查，每个地方抽查40家单位及本级政府，发现了较多问题，主要包括预决算草案报告及其附件缺少相关说明、空表没有说明、未解释专有名词等。随后立即将问题清单发送至各地整改，并组织8个督导组赴问题较多的市县现场督导。为掌握各地整改情况，6月中旬，组织第二轮线上复核，核查发现第一轮指出的问题绝大部分已经整改。6月下旬，再次组织第三轮线上核查，点对点督促单位整改。期间财政厅分管领导亲自带队现场督导，监督部门负责人电话约谈相关市州财政局长，全方位、立体式、多角度地核查，增强了市县的责任感、使命感和紧迫感，全省上下以良好的状态迎接财政部组织的交叉检查。在财政部监管局到省开展现场检查期间，被查抽的省、市、县财政部门及相关部门高度重视、积极配合，确保检查组及时高效地完成工作任务。充分与检查组沟通，虚心接受检查发现的问题，能整改的立即整改，并做到举一反三，由表及里查根源，为建立长效机制明确方向。

3、严奖惩动真格。在上海财经大学公布的历年《中国财政透明度报告》中，湖南省的财政透明度在2015年、2016年、2017年分别排第27位、第2位、第5位。财政部发布的历年地方预决算公开度排行榜中，2016年度湖南排第5位，2017年度排第1位，2018年度排第21位，排名下降较大；2019、2020年度分别排第4位、第3位，比2018年度分别前进17位、18位，连续2年居中部第1，再次成功进入全国第一方阵。为表彰先进激励后进，湖南省财政厅将财政部抽查结果与湖南省财政厅线上线下核查结果相结合，对市县预决算公开的及时性、完整性、真实性、细化程度按权重赋分，按打分进行排名，排名结果抄报湖南省政府，并对前10位和后10位的市县进行单项财力奖惩。并由湖南省财政厅领导组织预算处、国库处、市县财政处主要负责同志约谈排名靠后的政府及财政部门负责人，压实整改责任，限时切实整改。同时，将市州考核结果纳入市县财政管理绩效综合评价范围，并抄报各市州党委、政府。

4、明分工压责任。按照“谁编制谁负责”的原则，财政部门及部门应分别对政府预决算和部门预决算负责。针对部分单位公开意识不强、业务水平不高的问题，湖南省财政厅在每年预算编制、决算审核时，均组织部门财务人员培训，要求部门预算处室负责同志参加财政部预决算公开检查动员部署会，并向所联系的部门和单位传达精神、部署工作，发挥牵引、指导、把关、督促作用。经过多年的宣教，各部门逐步明确了作为本部门预决算公开主体的责任，主动公开的意识和水平显著增强。

（三）社会监督强绩效

公开是最好的防腐剂，任何东西晒在阳光下，都会降低发霉变质的风险。财政收入取之于民，财政支出用之于民，政府所有的经济活动都在预决算中体现，接受社会的监督是政府的义务，而公开就是最好的监督。

1、公开及时。严格按照《预算法》的规定，要求政府预决算在本级人民代表大会批准后20日内公开；部门预决算在本级财政部门批复后20日内公开，鼓励公开时间适当提前，部门预算原则上在同一天集中公开。如湖南省省委办公厅、省人大常委会办公厅、省政府办公厅2019、2020年预算公开的时间均为同一天，分别是3月8日和2月26日，且均在3月底之前。部门预决算除在各部门门户网站公开外，原则上还要在湖南省财政厅门户网站集中公开；没有独立门户网站的，集中在省级预算公开平台公开，并保持永久公开的状态。及时、永久公开不仅方便公众查询监督，也塑造了政府良好的形象，维护了政府公信力。

2、内容完整。实现“三公”经费、“四本预算”“五项内容”全公开。对社会关注度极高的“三公”经费，由省级汇总在湖南省财政厅门户网站搭建的省级预算公开平台公开。按照全口径预算管理的要求，除涉密信息外，“四本预算”全部纳入公开范围。湖南省财政厅出台《湖南省省级财政专项资金公开办法（试行）》，规范专项资金公开制度，明确所有省级专项资金都要实行“制度办法、申报通知、评审公示、分配结果、绩效评价”等全过程“五公开”，以公开倒逼专项资金分配的公平公正，提高资金使用绩效。

3、形式规范。严格按照《预算法》的规定，支出按其功能分类公开到项；按其经济性质分类，基本支出公开到款。逐年细化公开内容，部门预决算公开表格达20余张，包括部门收支总表、部门收入总体情况表、部门支出总体情况表、财政拨款收支总体情况表等，其中“三公”经费包括预算总额，因公出国（境）费，公务用车购置及运行费（区分购置费、运行费2项）。鼓励市县将绩效目标和绩效评价结果纳入公开范围，推动各部门逐步公开国有资产占用情况。以2021年排名第3位的炎陵县为例，炎陵县政府门户网站首页设置了“炎陵县财政预决算公开专栏”，专栏列示政府预决算、部门预算、部门决算、绩效管理等7大栏目，政府预决算分年度列示，部门预决算表格完整、文字翔实，其他栏目内容完整、一目了然，真正做到让预决算“找得到、看得懂、能监督”。

4、注重绩效。按照“谁评价谁公开”的原则，从2016年开始，实现绩效目标管理与部门预算编制同申报、同审核、同批复、同公开。各省直部门按照“非涉密、全公开”的原则，在各自的部门门户网站上公开专项资金和部门整体支出绩效自评情况；湖南省财政厅将第三方绩效评价报告及省直部门绩效自评工作质量考核结果通报、省级专项资金第三方绩效评价结果通报、第三方机构绩效评价工作质量考核情况通报等在省财政厅门户网站上全部公开，主动接受社会监督。2018—2020年，根据支出进度监控和绩效评价结果共扣减31个专项资金2.46亿元。2021年，根据绩效评价结果，取消1个项目资金的预算安排，扣减3个专项资金预算规模共4984.42万元，调整1个专项资金预算规模。

二、进一步提升地方预决算公开水平的建议

全面提升地方预决算公开水平，是建设规范透明、约束有力的预算制度的有力武器，结合湖南省预决算公开工作的经验与不足，为进一步提升地方预决算公开水平提出参考建议。

（一）完善顶层设计，推动报表“模板化”

一是统一模板样式。针对预决算公开文字报告、表格五花八门、各式各样的情况，建议上级财政部门设计统一的预决算报表模板，在制定预决算报表时使用这套报表，同时辅以规范的文字说明，以此减少预决算报表制定和预决算公开检查时表格不一致带来的重复劳动，避免由于表格转换带来的错误，减少人为调整数据的空间，以技术手段保障系统数据与报表数据的一致性。二是相对固定需公开的内容。针对市县普遍反映的每年表格格式、需公开的内容和形式变动大，造成市县无所适从的被动局面，建议在编制预决算之前形成需公开的模板，每年保持相对固定，形成规范化的预决算公开体系。

（二）转变工作理念，实施全过程监督

一是实行全过程监督。适应全口径预算管理改革的要求，变事后监督为事前、事中、事后全过程监督。从预算编制开始，到决算报告各环节，嵌入监督检查，及早及小发现问题苗头，避免一错再错。二是扩大监督的内涵和外延。充分发挥财政监督、人大监督、审计监督、社会监督等各类监督方式的优势，特别是发挥“财审联动”制度优势，形成联合监管合力，以预决算公开倒逼财政收支绩效提升。

（三）加强协调配合，形成工作合力

一是加强财政系统内部的沟通。省市县乡四级财政部门要加强沟通联系，及时掌握政策动向，迅速反应。财政部门内部的处、科、股要分工合作，从几年来的财政监督实践看，内部协调顺畅的市县，预决算公开工作成效较好；相反，互相推诿扯皮的市县，工作难以推动，得分也较低。二是加强与部门单位之间的联系。部门预决算是预决算公开的重要内容，部门预算处、科、股要充分发挥与单位联系紧、情况熟的优势，指导部门单位有序开展预决算公开工作。

（四）扩大公开范围，提升支出绩效

从预算绩效管理“建立指标体系、规范操作流程、强化结果运用”的三个维度看，指标体系是基础、操作流程是措施、结果运用是核心，绩效评价的目的就在于结果运用。将预算自评报告、第三方评价报告向人大、政府报告，向社会公开，向部门反馈，一方面扩大了公开的范围，另一方面压实了部门的责任，转变了“重分配、轻管理，重支出、轻绩效”的惯性思维，遏制了“拍脑袋决策”“盲目要钱”的冲动，特别是在当前财政紧平衡可能长期存在的情况下，以公开提绩效，把有限的财政资金用在刀刃上更具现实意义。