国企功能定位与分类监管体系完善的思考

◎黄春

国企是我国重要的经济主体，受长期以来所形成的传统管理模式影响，功能定位不清晰、监管政策不配套等方面的管理弊端依然存在，这影响了国企的健康稳定发展。特别是在市场经济条件下，国企资本结构、产业特征、盈利模式、市场竞争环境都发生了深刻变化，这就需要从政策层面更新规划不同类型国企的改革方向。国企功能定位与分类监管落地实施以来，在取得改革成效的同时，依然存在诸多的改革困难。

一、国企功能定位与分类监管背景

2013年，党的十八届三中全会提出了一系列国企深化改革新政，并首次提出了国企功能定位的概念，这意味着国企将告别单一化管理模式，国企分类布局以及分类监管模式将成为国企改革发展趋势。

随着国企改革新政的逐步落地实施，分类改革、分类监管实践不断积累经验并取得积极成效，为此，国企分类改革实践也受到了党中央、国务院的高度重视，并于2015年9月下发了推动国企功能界定与分类的专题文件，同年12月，《关于国企功能界定与分类的指导意见》颁发实施，标志着国企功能定位与分类监管模式逐渐清晰，文件首先根据企业经营类型以及功能作用不同，将国企划分为两大类，第一大类是商业类，主业在行业内处于充分竞争的国企称为商业一类企业，而将处于重要行业和关键领域类的国企称为商业二类企业；第二大类是公益类，该类企业通常是指关乎国计民生、提供社会公共产品或服务的企业。当然，对企业的功能定位并不能固态化，而是要根据企业在不同时期股权结构、核心业务范围的不同而进行动态调整；其次是对不同类型的国企制定了分类监管策略，对商业类国企，以实施资本监管为主，以防止国有资产流失，保持国有资产保值增值，对公益类国企，则将服务质量和效率作为监管重点。

二、国企类型划分、功能定位现状

国企的经营类型、功能作用复杂多样，各具特点。国务院于2015年9月下发了《关于深化国企改革的指导意见》，随后，国资委也陆续下发相关具体实施细则，从政策层面规范了国企的功能定位。通过梳理国务院以及国资委相关文件精神可以发现，国企分类改革是在新形势下推动企业市场化、法治化、国际化发展的重要举措，这对于提升国企发展质量和效率具有重要意义，归纳上述文件（指导意见）关于国企功能定位的表述，国企类型划分为两大类：商业类和公益类，其中，商业类国企又细分为完全竞争类国企和特殊功能类国企，通常分别用商业一类国企和商业二类国企表述。

1.商业一类国企。商业一类国企归属于完全竞争领域，也就是与其它经济主体公平参与竞争的企业类型，目前，商业一类国企的核心业务范围大多集中于金融、通讯、高端装备制造业、新能源、生物医药等领域，由于国企占据资本、人才、资源以及政策等方面的先天优势，因此在行业中通常居于绝对控制地位，而由于该类企业股权结构也较为灵活，既可以国家全额控股，也可以参股的形式入驻企业，国家也在从政策层面鼓励民间资本参与国企改制改造，这就需要企业建立健全董事会制度以及职业经理人制度，以市场经济主体的身份从事生产或其它商业活动，在市场竞争下拓展发展空间，提升盈利能力，并积极创造条件挂牌上市。由此可以看出，商业一类企业的控制力主要来自于国有资本的力量，通过资本杠杆效应形成在市场竞争环境下的绝对影响力。由于归属于普遍性质的市场经济主体，因此，在确保国有资产保值增值、防止国有资产流失的战略目标框架下，该企业同样需要以盈利作为经营目标，并在改革发展过程中，积极探索股权多元化和混合所有制改革模式，增强企业经营活力，积极探索分类激励机制改革路径，建立员工工资总额备案制以及员工持股制度，推动国企市场化进程。

2.商业二类国企。对于重要行业和关键领域的国企，可将其划归为商业二类国企，该类企业通常为国民经济命脉所在，与国家经济安全存在密切关系，这类企业既承担着国家重大专项任务，同时又具有市场经济主体的特征，同样需要考核其利润、成本、收入等财务指标，因此需要企业综合平衡社会效益与自身的经济效益之间的关系。在对该企业的分类监管中，需要重点监管国有资本的投入方向。虽然国家逐步放开了该类企业的民间资本进入门槛，但在当前复杂的经济环境下，仍然需要确保国有资本的绝对控股地位，并要求企业按照国家宏观经济调控政策以及国家经济发展战略安排，将资金重点用于核心业务领域，以确保国民经济稳定发展，确保国家经济安全。而另一方面，由于该类企业同时存在市场竞争性业务，在特许经营条件下与其它市场经济主体共同发展，因此，同样需要设置商业二类企业经营业绩的考核权重，确保国有资产的保值增值。

3.公益类国企。为社会提供公共产品和服务的企业，通常将其划归为公益类国企，比如为社会提供水电气服务的国企。与商业类国企相比，公益类国企并不以利润最大化作为运营目标，该类企业的公共产品或公共服务价格制定具有明显的政策性，并由政府对其价格进行宏观调控，因此，企业运营过程中所形成的亏损也并不完全需要企业本身承担和消化，而是作为政策性亏损由国家财政给予补贴。而对于该类企业的监管重点则在于公共产品和公共服务的质量情况、营运效率情况，因此，公益类国企须根据其承担的社会职责，在国家核定的范围内从事主业经营，以改善民生、服务社会为已任，提升公共产品或服务的质量和效率。

三、国企功能定位和分类监管在新时代下的实践发展

1.分类改革实践全面铺开。中央国企的规模相对较大，其分类改革涉及到集团层面和子公司层面，涉及面广、任务重，目前，中央国企集团层面已基本完成功能分类工作，并根据企业的经营主业以及承担的职能作用，将其划分为商业一类、商业二类以及公益类企业，与此同时，子公司层面的类型划分方案也已明晰，分类界定工作已全面启动。地方国有一级企业全面开展了分类和界定，根据国资委指导意见，地方国企大多是以商业类和公益类的标准进行功能定位，也有部分企业根据实际现状对功能界定标准进行了细分。

2.分类考核机制逐渐明确。中央国企根据商业类和公益类企业的功能定位不同，出台不同的考核激励方案，对于商业一类企业的考核偏重于主营收入、利润增长率、股东回报等财务指标，商业二类企业的考核则以重大专项任务或特殊任务的完成情况作为考核重点，对于公益类承担着保障民生、服务社会的职能，考核重点表现在社会效益层面。

3.分类监管重点逐渐细化。对于商业一类国企，重点监管董事会层面的权力行使情况，比如企业董事会成员选任情况、重大事项决策程序、董事会成员薪酬分配情况，而对于商业二类企业，由于该类企业大多是国家经济运行的关键行业，对国民经济的影响程度较大，因此将国有资本布局、国有资本控股情况作为监管重点；对于公益类企业的监管，其重点在于企业提供公共产品或服务的质量情况，由于该类企业与国计民生密切相关，因此鼓励该类企业引入社会监督机制。

四、国企现阶段分类改革中存在的问题分析

1.分类改革政策文件体系还有待进一步完善。国资委于2015年出台的《关于国企功能界定与分类的指导意见》从分类促进发展、分类实施监管、分类定责考核三个方面对国企分类管理作出了指导性意见，但由于该《意见》仅局限宏观层面的指导，这就给实践操作带来一定的难度，监管机构和企业主体有时候都会感到无所适从。另一方面，《关于国企功能界定与分类的指导意见》中明确：商业类国企和公益类国企作为独立的市场主体，经营机制必须适应市场经济要求；作为社会主义市场经济条件下的国企，必须自觉服务国家战略，主动履行社会责任，处于自然垄断行业的商业类国企，要以“政企分开、政资分开、特许经营、政府监管”为原则积极推进改革，这句话与《公司法》、《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》等政策相关条款容易产生冲突，实践操作中也很难执行。

2.功能界定模糊使国企的分类操作方案难以确定。国企涵盖经济行业的各个领域，大多具有经济属性和公益属性，而且对于规模以上集团公司来说，其下属子公司、分公司类型多样，涉及的行业广泛，因此，企业的双重属性难以通过量化标准进行明确界定，特别是经过兼并、重组、改制之后中的企业，其核心业务范围不断扩展，比如，部分公益类业务为主体的企业，在经过改制之后的业务范围延伸到纯商业业务领域，或部分商业类企业承担着国家政策性业务。对于企业业务范围的变化情况，虽然《指导意见》明确规定可以据此对企业功能分类进行动态调整，但在如此复杂的经济形态下，企业功能界定以及动态调整如何细化操作，政策层面缺乏明确的指导意见，需要各监管主体、企业在实践操作中不断探索与总结。

3.部分国企的分类改革动力不足。国企功能界定与分类监管是党中央、国务院从国家战略高度制定的国企改革措施，其目标在于发挥不同企业的职能作用，做大做强做优国企，稳定国家基本经济盘，然而，由于分类改革会引起行业格局变化或引起行业重新洗牌，这必然会触及到部分既得利益者利益，因此不可避免的会出现敷衍、观望的消极心态，甚至出现干扰分类改革的行为。而另一方面，由于自上而下的政策不配套、实践操作缺乏具体的指导方案，也在一定程度上延缓了国企分类改革进程。

4.法律配套不足，缺乏法律支撑。目前，国企功能界定与分类工作的主要依据是国资委联合三部门下发的相关指导意见，而与之配套的具体实施细则并没有及时出台，在实践操作过程中，各地区、各企业在遵循相关政策要求的基础上，结合具体情况创造性地开展工作，比如在商业类与公益的划分或者商业一类与二类的分类时，各地区、各企业采取的标准并不一致，股权比例、核心业务比例、市场竞争程度等划分标准缺乏量化分析，在缺乏配套法律参照的条件下，实际操作中呈现多样化的类型划分方式，比如两分法、三分法、两两分法等划分方式都有，划分方式参差不齐，标准不一。

5.缺乏细化的财务监管配套措施。近年来，国资委进一步完善了国企财务监管制度，对促进国有资产保值增值、防止国有资产流失发挥了重要作用，然而，由于不同功能定位的企业缺乏有针对性的配套财务监管制度，在统一的财务制度下，不同功能定位国企的监管目标含糊不清，特别是在经济效益与社会效益两大重要财务指标方面难于准确界定，极大影响财务监管效果。

五、推进国企功能界定与分类监管改革的建议

1.推进国企分类改革政策的有效落实。国资委下发的指导意见将国企类别划分为商业类和公益类两个大类，并对企业类别划分标准、分类监管、分类定责考核等多个方面进行了说明，基于此，央企集团公司层面基本完成了功能划分工作，而对于二、三级子公司层面的功能分类、地方国企的功能分类，虽然大多进行了启动阶段，但由于相关政策不明朗，具体操作也缺乏可行性方案，因此企业功能分类进程较为缓慢。这就需要地方政府或者集团公司主动作为，根据国务院以及国资委出台的相关指导意见，结合企业股权结构、主业范围以及战略目标，制定适合地方或企业的具体分类标准与实施方案。与此同时，国资委要在政策、法律框架下对地方政府或集团企业进行分类授权放权，增强地方政府和企业的政策创新活力。

2.推进国企分类监管模式政企分开化。坚决贯彻执行中央关于国企分类监管的政策，国企分类监管中做到以管资本为主，政企分开化，推动国企真正具有市场经济主体地位，实现出资人所有权和企业法人财产权的分离，把商业类国企从事市场完全竞争的业务与承担重大专项的政策性业务完全分离开，使之各自形成独立的两个主体，区别对待分类监管。对于专职从事重大战略任务的国企和公益性国企可保留全民所有制性质成分，不要换汤不换药，把全民所有制企业改制成有限责任公司，实际上又政企不分，政府出资方依然对企业承担无限连带责任。

3.分类操作方案需因地制宜。国企分类改革瓶颈如何解决，如何对国企功能定位和类别进行动态调整，虽然中央政策层面出台了相关指导意见，但地方政府以及集团公司在具体分类改革实践中仍受到政策短板的影响。为此，全国很多省市从实际情况出发，因地制宜、因企制宜，在遵循政策、法律的前提下出台了各种高效务实的分类改革方案，比如上海、安徽等省市都对企业类型进行了细分或修订。这些成功的实践经验对其它地方企业或集团企业二、三级子公司的类别界定具有一定的借鉴意义，当然，在企业功能界定过程中，各地方、各集团企业必须严格掌握同一类别内的可比性，防止出现绩效考核不公平现象。

4.提升国企内部改革动力。国企改革方向符合大多数人的根本利益，特别是在当前国企功能分类改革进程中，更需要全面落实各项政策措施，以提升企业改革内驱力，一是对商业一类企业要大胆引进战略投资者，加快企业混合所有制改革进程，而对于国资占比在33%以上的国企，更可以出台激进改革方案，以鼓励企业在分类改革探索过程中先行先试，积累经验；二是考核激励政策向分类改革企业倾斜，在完全竞争国企中，率先打破工资总额等级限制，让效益好、产品优、竞争力强的企业员工享受到更多的改革成果，保持员工收入在社会平均工资水平之上；三是对在分类改革中有突出贡献者给予股权激励，提升员工改革动力。

5.对于国企分类标准应完善相关法规。国企功能分类是在新的市场经济条件下的改革新举措，由于国企类型多、范围广，涉及的事务多，在改革过程中不可避免会出现各种新情况、新难题，在这种情况下，需要上级配套细化完善相关法规，同时需要国企提高政治站位，以国企改革三年行动实施为契机，认真研判、科学决策、精准发力，在国企改革“1+N”政策以及法律法规的框架体系下大胆创新，扎实推进，切实提升国企功能界定的科学性和有效性。

6.完善分类改革配套财务监管制度。由于不同功能定位国企的绩效评价体系存在一定的差异，因此需从制度层面制定差异化的财务监管制度，对于商业类国企，应着重从经济效益指标进行监管，比如设定利润率、净资产收益率、资产负债率以及资产保值增值率等指标，针对不同功能定位、不同时期又差异化制定财务指标目标值、评价衡量标准值；而对于公益类国企，应重点考核成本费用率、产品服务质量优良率、投入产出率、顾客满意度、安全事故发生率、排污达标率、营运效率和保障能力等，既有定性考核也有定量考核，起到激励约束作用。

六、总结

随着国企改革的不断推进，传统的监管模式显得难于适应国有资本多元化布局的新情况，这就需要根据企业所承担的社会职责以及业务特点，对企业的功能定位进行更新划分，以便于采取有针对性的监管策略。近年来，虽然国企功能分类工作取得了一定进展，但依然存在分类改革政策文件体系不完善、功能界定模糊、分类改革动力不足、法律配套不足、财务监管细化配套措施缺乏等方面的问题，需要针对改革中的不足采取相应的应对策略。