生态文明建设视角下政府生态环境审计优化探讨

○临沂市兰山区审计局 高中原

自改革开放以来我国经济迅速发展，综合国力不断增强，但在发展经济的同时也带来了生态环境恶化的问题。为追求经济的快速增长，部分地方政府和企业以牺牲环境为代价，这给生态环境造成了严重的损害。近些年空气与河流污染、气候变暖、雾霾等问题频发，已经严重影响到了经济发展质量和人民的身心健康，并对经济可持续绿色健康发展造成巨大阻力。为此，党的十九大报告提出建设生态文明是千年大计，而政府生态环境审计以其权威性和强制性，对保护和管理生态环境具有重大作用，需要进行持续的探讨和研究。

一、政府生态环境审计概述

(一)生态环境审计的涵义

当前国际学术界对生态环境审计内涵的界定存在分歧，国际内部审计师协会、国际商业学会等国际组织仅仅确定了生态环境审计的一个框架，没有给予明确的界定[1]。中国学术界则充分借鉴了国际学术界的定义，并结合我国实际情况，对生态环境审计进行了如下界定：生态环境审计是为了有效履行受托生态环境责任，由国家审计机关以及内部审计机关、社会审计组织等机构，依据生态环境审计准则，对被审计单位的受托环境责任履行的公允性、合法性和效益性进行的鉴证活动[2]。

随着生态环境审计涵义的发展，生态环境审计的职能也在不断扩展，除了审计的常规职能外，还需要评估有关人员生态环保责任履行情况以及政府和企事业单位行为给生态环境造成的影响等，以符合可持续发展要求。

(二)生态环境审计工作的主体

要有效地开展生态环境审计工作，就必须多主体协作开展审计。我国现有的审计工作主体为国家审计机关、内部审计机构和社会审计组织。国家审计机关主要为各级国家审计部门，他们主要负责开展生态环境政策法规审计、生态环保资金的审计、企事业单位生态环境管理体系审计[3]；内部审计机构主要为企事业单位内设审计部门，他们主要负责本单位的合规性审计、生态环境管理系统审计、生态资产和负债审计、生态收益审计、风险预防性审计等；社会审计机构作为独立的第三方，在生态环境系统审计、生态环境报告审计等方面应发挥自己的作用。

(三)政府生态环境审计工作的重点

传统政府审计是以被审计单位财务收支真实合法审计为目标，但生态环境审计应更多地关注被审计单位生态环境管理绩效、国家生态环境政策执行、生态环境保护中存在的问题及原因，并进而提出加强生态环境审计的对策。政府生态环境审计应重点进行以下方面的工作：

一是要重点审计生态环境保护资金的使用。当前随着国家对环境保护工作的重视，大批专项资金被拨付专用于环境保护。但地方政府出于发展经济或其他方面原因，可能存在环境保护资金被挪用的情况，因此应重点进行审计。此外，环境保护资金应专款专用，其征收、管理和使用情况需要强化审计。

二要审计生态环境重点项目建设情况。为有效加强环境保护，生态环境重点项目得以建设，但这些项目多为非盈利性项目，政府缺乏强推动建设动机，因此，需要发挥生态环境审计的作用，对这些项目的建设情况进行审计和监督。

三要审计各个部门履行生态环境责任情况。生态环境保护是一项系统性工作，需要政府各个部门分工协作开展生态环境保护工作。但当前政府部门尤其是基层政府部门工作任务繁重，生态环境保护工作履行进度不一，因此需要对其履行生态环境责任情况进行审计，确保生态环境保护工作的进行。

四要审计“绿色经济”发展中的领导干部的责任。随着创新、协调、绿色、开放、共享理念的推进，发展绿色经济、降低碳排放成为共识，而要发展绿色经济，领导干部的责任重大。因此，除进行领导干部离任审计外，工作过程中也要对领导干部进行审计，确保其履行绿色发展的责任。

五要审计生态环境保护资金的使用效益情况。生态环境保护资金除了使用要合规外，其使用效率如何，也成为生态环境审计的重点。即对生态环境保护资金使用进行成本效益分析，审计生态环境保护资金是否达到了防治污染的效果。

二、我国政府生态环境审计现状

我国环境审计机构成立于2003年，受审计署领导开展环境审计工作，但当时的环境审计工作主要是对环保资金进行审计评价；2008年环境审计机构开始进行生态环境审计，《审计署2008至2012年审计工作发展规划》发布，资源环境审计被提上工作日程，多元生态环境审计工作格局初步形成。此后，生态环境审计工作开始推进，重点对水资源、矿产资源、土地资源环境和污染物减排进行审计，审计的内容涵盖了环境专项资金、环境建设项目、环境政策法规执行等方面，有力地预防了环境污染、推进了生态文明建设。

经过近20年的发展，我国生态环境审计工作稳步推进，生态环境审计工作思路逐渐明确，《关于加强生态环境审计工作的意见》等重要文件的出台，也为我国生态环境审计工作指明了发展方向、战略目标、运行机制以及管理体系等。文件指出，我国生态环境审计的未来方向是要提升群众对环境保护的认识，推动社会各界响应生态文明建设，推动基层建设中落实生态环境保护工作；运行机制是要通过跨行业、跨专业、跨地区合作，推进诸如低碳审计、节能减排审计等新型生态审计形式；通过加强生态环境审计队伍建设，引入生态管理和环境保护人员，提高生态环境审计队伍素质，推动生态环境审计的进一步发展。

三、我国政府生态环境审计存在问题分析

(一)生态环境审计工作受到一些限制

生态环境审计工作属于一项新事物，当前并没有形成统一的法律法规和规范。政府审计部门进行生态环境审计缺乏依据，被审计单位可能对审计结果并不能接受，影响到政府审计的权威性；生态环境审计评价标准的差异，导致对同一被审计单位的生态环境审计结论会出现分歧，进而引发争论；统一、规范的评价体系的缺乏，也会导致评价结果的不严谨，并且当前缺乏专业的生态环境审计准则，在进行生态环境审计时，仍然采用传统的审计规范，生态环境审计效益受到影响；生态环境审计法律法规的缺乏，导致政府生态环境审计工作开展时难以得到相关部门人员配合，工作开展受到限制。

(二)生态环境审计范围窄、类型单一

当前我国生态环境审计重点是财务合规性审计，对环境保护资金使用情况进行审计较多、对环境绩效审计较少。生态环保资金审计主要是分析生态环保资金在下拨过程中是否存在分流渠道错误、管理干部是否滥用职权、资金到达时间是否合规、划拨金额是否符合预算规定、被审计单位生态环境问题是否整改、资金使用情况是否记录与上报等。整个生态环境审计没有对资金使用效益进行评价。

(三)部分审计人员的专业性无法达到要求

县区级审计单位是我国政府生态环境审计的基层单位和主要执行者，其审计人员的素质和能力直接关系到政府生态环境审计的质量。通过对县区级审计单位的调研发现，当前在基层审计机构审计人员中，会计审计类专业背景审计人员占多数，而工程类、法律类、计算机类、环境类专业背景的审计人员比较稀缺，审计人员的专业知识结构比较单一。此外，县区级审计单位审计人员的年龄结构不合理，对生态环境审计知识的接受能力较弱。随着我国生态文明建设的推进，生态环境审计业务必将越来越多，并且大数据、智能化、云计算等新技术的普及和应用，对生态环境审计的要求也越来越高，当前专业和能力单一的审计人员已经无法适应生态环境审计的要求，实际工作中需要更多的复合型审计人才。

(四)生态环境审计查出问题缺乏整改

随着我国经济由高速发展转为高质量发展，对生态环境建设的重视在不断增强，多数政府部门在发展经济同时开始更加关注生态环境保护。但当前一些部门仍然是以经济发展为中心，对于生态环境保护缺乏足够的认识，对于生态环境审计查出的问题，没有进行后续的追踪整改。例如生态环保资金被挪用、生态管理体系不规范、生态环保项目建设过程偷工减料等问题时有发生。并且生态环保项目管理体系存在漏洞，监管流于表面、项目工期拖延；一些企业肆意占用不可再生资源导致生态环境破坏；三废直接排放，这些问题在生态环境审计中多次发现。但是由于政府部门缺乏重视，被要求整改的单位敷衍塞责，形成了问题被发现、整改、再发现、再整改的恶性循环，影响到了政府审计的公信力。

四、生态文明建设视角下的政府生态环境审计优化探讨

(一)加强生态环境审计法律法规及规章制度建设

我国现有的环境保护法律法规为生态文明建设提供了法律依据，许多地方也据此制定了相应的规章制度用以规范生态环境审计。但由于生态环境审计涵盖土地资源、矿产资源、森林资源、水资源等多个方面，审计业务流程复杂，因此需要进一步细化生态环境审计流程，建立统一、规范的生态环境管理体系。为推进生态文明建设，各级地方政府和审计部门应将健全完善法律法规作为首要任务，为生态环境审计提供可靠依据；同时生态环境审计准则和制度建设，为生态环境审计工作的开展提供指导。

(二)加强生态环境审计人才培养，提高审计人员专业技能

生态环境审计人才队伍是生态环境审计开展的保障。当前在基层审计单位，40岁以上的审计人员占比50%以上，年龄结构明显偏大；本科以上学历不足70%，不能满足审计署发布的规划要求。因此，为满足生态环境审计需要，审计机关尤其是基层审计机关需要进一步充实后备力量，引进环境、计算机、法律类复合型人才，并通过定期培训提高现有审计人员的专业知识和职业技能。此外，可以考虑建立生态审计案例学习库，用以培训和提高审计人员专业能力，并可以将政府生态环境审计案例库共享给高校进行教学，加深高校审计专业学生对生态环境审计工作的理解，为以后走向生态环境审计岗位打下基础。

(三)合理外包生态环境审计业务

当前一些生态环境审计项目时间紧、任务重，而基层审计单位审计力量不足，并且我国政府机构内部设置相对固定，无法内部扩招审计人员，为解决该矛盾，生态环境审计业务外包是一个方式。通过生态环境审计业务的外包，能够降低基层审计工作的成本、缓解基层审计工作人员的压力，提高生态环境审计的效益。具体可以将生态环境审计业务分为核心业务和非核心业务，对非保密性政府部门和污染排放企业及防污企业的绩效审计外包给第三方审计机构，审计机关只需要核对各项审计报告，对第三方审计机构进行监督管理即可。当然为了保证生态审计项目的连续性，也可以临时聘请专业人员加入到生态环境审计项目中，承担部分审计工作，政府审计机关对其进行领导和监督。

(四)综合运用多种审计方式

生态环境审计的终极目标应该是保护生态环境，但目前我国仍然是以制度审计和资金审计为重点，通过环境合规性审计和财务审计来推动生态环境审计，可以加入生态环境绩效审计来拓展延伸审计意见。一是需要对生态环境项目的目标进行审计，审计生态环境项目目标的完成程度，对已完成的目标进行归纳经验，对未完成目标分析其影响因素；二是对生态环境项目资金执行效果和执行效率进行审计，重点从环境收益、社会收益、经济收益等方面分析政府生态环境项目收益；三是对环保项目资金的划拨金额、使用途径、下拨时限等内容进行审计，将财务审计、合规性审计、环境绩效审计进行整合，财务审计、合规性审计负责提供全面有效的环境信息，环境绩效审计对环境信息进行精准验证，从而进一步推动生态环境审计发展，提高审计工作质量。

(五)加强生态环境审计结果的应用和整改

生态环境审计工作完成后出具生态环境审计结果，这并不意味着生态环境审计工作完成，后续需要加强生态环境审计结果的应用，对生态环境审计中发现的问题进行整改。一是对审计出的问题，及时监督其整改，并提高处罚力度，确保生态环境审计公告的权威；二是公开生态环境审计结果，扩大生态环境审计结果公告范围，并且可以通过网站或电视新闻向社会公告、召开发布会以及新闻媒体举行听证会等方式进一步提高审计结果的透明程度，听取社会各界对生态环境审计工作建议，共同监督生态环境审计查找问题的整改落实；三是强化人民群众的监督管理，提升基层民众环保意识，让人民群众融入生态文明建设，加快生态文明建设步伐。