关于加快完善地方铁路立法的探讨*

杨 磊, 赵会军, 齐海龙

（1 中国铁道科学研究院集团有限公司铁道科学技术研究发展中心 研究员，北京 100081; 2 中国铁道科学研究院集团有限公司铁道技术研修学院 副研究员，北京 100081; 3 中国铁路北京局集团有限公司办公室 高级工程师，北京 100860）

十八大以来，党中央国务院出台了一系列加快铁路建设发展的政策措施，推动了铁路投资主体多元化，促进了地方铁路快速发展。 到2020 年底，全国铁路营业里程14.63 万km，其中合资铁路和地方铁路合计已达7.69 万km， 占全国铁路比重达到52.6%；非国铁控股的合资铁路和地方铁路达1.8 万km，占全国铁路比重达到12.3%。 2020 年全国铁路基建项目中地方政府和企业资本金占比已达59%。2019 年6 月，国务院办公厅印发了《交通运输领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》，明确规定城际铁路、市域（郊）铁路、支线铁路、铁路专用线建设、养护、管理、运营等事项由地方政府实施。 过去通过合资公司的模式使得地方政府在我国铁路的建设、投资中发挥着越来越大的作用，随着铁路市场化改革的深入推进，地方政府在铁路运营管理和亏损补贴中还会承担更重要的责任[1]。 但目前，地方政府的责权利并未在有关法律和法规上得到确立， 由于地方铁路法律法规建设严重滞后，导致地方政府履行铁路运营管理职能缺乏法规依据，遇到“应履职而不能履职”的困境。 为加强地方铁路法治化规范化管理， 促进地方铁路高质量发展，亟需加快完善地方铁路立法，填补当前地方铁路法律法规空白， 为地方政府合法履职提供依据和保障，更好地服务地区经济社会发展需要。

1 国外铁路法规体系建设情况

美国、日本、加拿大等国家在历史不同时期制定了各个时期的法规政策，推动了铁路运输业的快速发展。

1.1 美国铁路法规体系建设

20 世纪70 年代以来， 美国铁路运输经历了一次重大政策变革，美国政府逐步放松对铁路运输企业的经济管制，使得铁路企业在运输价格、兼并重组、企业管理方面享有很大自主权。1971 年《铁路客运服务法》、1973 年《地区铁路重组法》、1976 年《铁路复兴和规章改革法》 等系列铁路法规的制定，给予铁路运输企业自由的经营环境和更大的自主权。1980 年《斯塔格斯法案》的实施标志着铁路运输企业自主经营达到一个高潮。 《斯塔格斯法案》放开了最高货物运价的限制，并允许铁路运输公司和特定货主签订运输合同。

20 世纪80 年代开始，美国铁路在税收政策上，对属于国家战略但不盈利的线路采取免税政策，同时还对铁路实行燃油税率优惠。2007 年美国通过了《货运铁路基础设施扩能法》，对旨在扩充铁路运输能力的设施设备投资，实施25%的税收减免；对客运铁路实行全面免税政策[2]。

从美国铁路法规体系建设的历史看，针对不同时期运输市场变化情况，美国政府采取放松管制、税收减免或优惠等措施，通过立法进行规定，对于美国铁路运输业的健康快速发展提供了可靠的法治保障。

1.2 日本铁路法规体系建设

日本铁路法规体系是伴随着铁路网建设、铁路改革和新干线建设等形成的。 日本铁路法规体系主要包括两部分：一是由日本国会通过的法律。 1986年，日本颁布实施《日本国有铁道改革法》《铁道企业法》《日本铁道清算事业团法》《客运铁道股份公司和货运铁道股份公司组建法》《新干线铁道保有机构法》《新干线铁道设施转让法》 等相关法律，将日本国铁改革一系列重大决策用法律的形式进行规范，保障国铁改革顺利推进。 二是由日本国土交通省通过的省令。 日本铁路省令包括《铁路运输规程》《关于确保行车安全的省令》《铁道事故报告规则》《铁道事业监察规则》等，涵盖了铁路事业监管的主要方面。

日本铁路法律法规主要是为了保障民营化改革顺利推进颁布的， 日本国铁企业民营化改革之后，国土交通省从确保铁路安全质量方面，出台了一些监管条例和办法。

1.3 加拿大铁路法规体系建设

加拿大铁路法规体系包括三个层次，即国家法律、行政法规和部门规章。

国家法律由加拿大国会审议并颁布实施。 1967年加拿大政府制定了第一部运输法律 《国家运输法》，1987 年和1996 年，议会对《国家运输法》进行了修订和完善，主要内容包括国家运输政策、行政机构设置和职能划分、铁路规划建设、运营管理等内容。1988 年，加拿大颁布了《铁路安全法》，主要规定了铁路设施设备建设改造、运营维护以及铁路安全管理等内容。1989 年，加拿大政府制定了《运输事故调查和安全委员会法》， 主要包括运输事故调查和安全委员会组织架构的设立、安全委员会的管理权限、事故调查程序等内容。

加拿大行政法规包括三类， 一是规范铁路运输企业行为的法规，包括《国家铁路客运法规》《铁路企业运营法规》《太平洋铁路运输法规》等；二是监管铁路运输安全的法规，包括《铁路平交道口法规》《铁路事故报告法规》等；三是监管铁路经济责任的法规，包括《铁路运输责任法规》《铁路成本预算法规》等。

部门规章层面， 主要包括规范铁路运营安全、设施设备标准、运输服务质量、职工权益保障等规定。 行政法规和部门规章主要由加拿大政府主管部门制定并发布实施。

2 加快地方铁路立法的必要性分析

2.1 地方铁路法规体系建设现状

为加强地方铁路管理，我国部分省市自治区结合地方铁路发展实际， 制定出台了一些法律法规。1994 年4 月28 日河南省第八届人民代表大会常务委员会第七次会议通过 《河南省地方铁路管理条例》（2016 年3 月29 日河南省第十二届人民代表大会常务委员会第二十次会议进行第三次修正）。2006 年3 月29 日， 吉林省第十届人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过《吉林省地方铁路条例》。 2007 年5 月24 日，河北省第十届人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过《河北省地方铁路条例》。2018 年9 月30 日广东省第十三届人民代表大会常务委员会第五次会议通过《广东省铁路安全管理条例》。 2019 年7 月25 日，广西壮族自治区第十三届人民代表大会常务委员会第十次会议通过并公布了《广西壮族自治区铁路安全管理条例》。2020 年5 月，《江苏省铁路安全管理条例（草案）》已纳入江苏省人大常委会年度立法计划安排，正面向社会公开征求意见。2020 年11 月，山东省第十三届人大常委会第二十四次会议初次审议了《山东省铁路安全管理条例（草案）》，正向社会公开征求意见。2020 年12 月30 日，上海市第十五届人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过《上海市铁路安全管理条例》。 2021 年3 月21 日，吉林省十三届人大常委会第二十四次会议审议了《吉林省铁路安全管理条例（草案）》，正向社会公开征求意见。

可以看出，我国仅有河南、河北、吉林等部分省制定出台了地方铁路管理条例，上海、广东、广西等省区市出台了地方铁路安全管理条例，大部分省区市仍处于制定过程中或征求意见阶段。地方铁路法律法规的出台，对于提升地方铁路运营安全和效率效益，加强地方铁路法制化管理发挥了重要作用， 但总体而言，我国地方铁路立法较为滞后，大部分省区市仍未制定出台相关铁路法律法规和配套办法，目前已出台的法律法规也主要集中在铁路安全方面， 缺少铁路建设、运营管理、投融资等方面的法规制度。

2.2 加快地方铁路立法的必要性

2.2.1 落实铁路管理体制改革和国家政策要求

2013 年， 铁路实行政企分开管理体制改革后，原铁道部制定铁路发展规划的行政职责划入交通运输部， 国家铁路局承担原铁道部的其他行政职责。 为适应铁路体制改革要求，迫切需要建立完善地方铁路法规体系，明确地方政府与国家铁路监管部门的职责边界，以及地方政府有关部门的责任分工，让地方铁路管理责任落地，形成中央、地方、部门管理责任闭环[3]。

2019 年，《国务院办公厅关于印发交通运输领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》（国办发〔2019〕33 号）要求，各地对交通运输领域财政事权方面相关法律制度进行全面梳理，加快相关管理制度修订，健全完善相关法律、法规及部门规章，逐步实现交通运输领域财政事权和支出责任划分的法治化、规范化。 落实国家政策要求，需要加快完善地方铁路立法，围绕地方铁路改革、建设、运营、安全等研究制定地方性法规、规章及配套管理办法。

2.2.2 适应地方铁路自身快速发展的需要

近年来， 国家加快推进铁路投融资体制改革，鼓励社会资本投资建设铁路， 逐步放开城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权，推动了地方铁路的迅速发展。 随着地方铁路路网规模不断扩大，特别是2019 年国家实施铁路事权划分改革， 明确地方铁路事权由地方政府实施。部分省市成立了铁路运营管理专门机构，对加强和规范地方铁路管理起到重要作用。下一步，为适应地方铁路快速发展需要， 亟需结合各地铁路发展实际，加快出台地方铁路建设、运营、安全、改革等法律法规和配套管理办法， 为地方政府合法履职提供法规制度保证，推动地方铁路法治化规范化管理。

2.2.3 完善铁路法律法规体系的需要

根据交通运输部《关于完善综合交通法规体系的意见》[4]，铁路法规体系由一部法律（《铁路法》）和三部行政规章 （《铁路运输条例》《铁路安全管理条例》《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》）组成。 目前，《铁路法》已严重不适应铁路改革发展需要，《铁路法》（修订稿）已报送国务院，但未正式发布；《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》亟待修订，目前仍然执行原铁道部发布的《铁路交通事故调查处理规则》 和 《铁路交通事故应急救援规则》；《铁路运输条例》主要规范铁路运输市场秩序、运输服务质量监管等方面的问题， 但目前尚未制定。 地方铁路法律法规的制定和出台能够一定程度上弥补国家相关法律法规的缺失，对于完善铁路法律法规体系具有重要意义。

3 加快完善地方铁路立法的建议

地方铁路法规的建立和完善应以 《铁路法》修订为前提，现行法规未明确省级政府对铁路运营的行业管理职能，是地方政府履职运营管理最大的制约，建议加快《铁路法》修订工作，明确地方政府在铁路监管中的职责。 在《铁路法》修订的基础上，加快建立完善地方铁路法律法规体系，为地方政府履行铁路运营安全监管职能提供法律保障。

3.1 成立地方铁路立法工作领导小组

鉴于地方铁路立法涉及面广、程序复杂、意义重大，为保证地方铁路立法工作顺利推进，建议地方政府成立立法工作领导小组，由省主要领导任组长，司法、交通运输、发展改革、公安、自然资源、财政、应急管理、消防救援、卫生健康等有关部门为成员单位。领导小组主要负责研究制定地方铁路工作方案和推进计划，及时了解地方铁路立法进展；组织相关单位和部门研究立法过程中的重大问题；做好与国家发展改革委、交通运输部、应急管理部、国家铁路局、国铁集团等国家部委和单位沟通协调工作等等。

3.2 加强立法前期调查研究

立法是一项时间周期长、社会性强的工作。 开展地方铁路立法工作之前，立法工作领导小组应充分开展调查研究，了解立法的背景和必要性、相关法律制定情况、所需要解决的主要问题等等，做好立法准备工作。 立法过程中应当充分利用科研单位的力量,通过广泛的资料收集、整理、调研、论证等，形成可供讨论的立法建议和有关说明材料，提高立法效率[5]。 立法研究要与法规制定结合起来，依托研究成果形成法律草案，并组织领域内相关专家学者进行深入研讨,征求相关利益单位的意见建议，使铁路法规具有广泛的社会基础和群众基础。

3.3 研究制定地方铁路立法计划

在前期调查研究的基础上，围绕解决当前地方铁路发展的突出问题， 制定地方铁路立法计划，并针对立法计划中涉及的重要问题开展持续和常态化的研究工作。 当前，加快我国地方铁路法律法规体系建设，一是落实《铁路法》要求，制定地方铁路管理条例，对涉及地方铁路规划、建设、运营、安全、改革等重大问题发展方向和原则进行规定[6]；二是抓紧制定配套铁路运营管理制度，对铁路运输市场秩序、运输服务质量、运营安全、应急管理等规范，解决铁路事权划分改革后，地方政府履行铁路行政管理职责无法律依据问题。 目前，亟需制定的管理制度包括：铁路服务质量评价管理办法、铁路调度指挥管理办法、铁路行车组织管理办法、铁路客运组织与服务管理办法、 铁路货物运输管理办法、铁路统计管理办法、 铁路运营安全评估管理办法、铁路突发事件应急管理办法等。

3.4 推动规章制度上升为法律法规

当前， 国家和地方政府围绕运营安全评估、服务质量评价、交通事故处理、危险货物运输等制定了部分行政规章， 铁路运输企业也围绕铁路安全、建设、运营、改革等建立了一些管理制度，但这些行政规章和管理制度能够上升为法律法规的却很少，许多重要的规定没有做到规范化、法律化[7]。 下一步，需要按照全国和省人大立法程序和要求，将部分重要的和经过实践检验成熟的规章制度上升为法律。

3.5 大力推进地方铁路依法行政

推进依法行政，要求加强法律学习，增强法制观念。 要积极组织开展《民典法》《安全生产法》《价格法》《行政许可法》《铁路法》《铁路安全管理条例》等法律法规学习宣传，不断提高政府公务人员和企业职工法律意识和法律素质[8]。 严格铁路行政执法程序，加强权力监督制约，保障权力有效运行，维护相对人合法权益。加强铁路行政复议工作，依法、公正、高效地解决行政争议，化解矛盾，促进铁路科学健康发展。

4 结语

地方铁路的快速发展对铁路运输、经营、安全等各项工作提出了更高要求。 目前地方铁路管理法治化规范化水平较低，一方面相关的法律法规制度不健全，缺乏管理和法律依据，另一方面部分既有的管理规定不够全面，部分内容过于笼统，已不适应铁路改革发展需要。 为落实国家政策要求，适应铁路管理体制改革要求，推动地方铁路实现高质量发展，需要加快开展地方铁路立法研究，围绕地方铁路规划、建设、运营、安全、改革等方面制度出台相关管理制度， 切实保障地方铁路运输安全畅通，保护人身安全、财产安全和其他合法权益，不断提升地方铁路运输安全管理水平，更好地服务和支撑地方经济社会健康发展。