浅议政府会计制度在事业单位实施中存在的主要问题和解决策略

张蕴哲，石禹秋

（1.南开大学金融学院，天津 300350 ；2.天津航测科技中心，天津 300211）

引言

政府会计制度自2019年1月1日正式实施以来，至今已满三年，期间笔者曾到交通系统某事业单位实习过一段期间，学习了解了政府会计制度相关内容，感受到政府会计制度相对原事业单位会计制度发生了较大变化。通过连续三年宣贯实施，会计核算人员也逐渐熟悉掌握了政府会计制度内容，但在其实施过程中，特别是实施之初，确实遇到了一些问题，至今有些问题也依然存在，需要认真对待，详加分析，一一解决，不断提升事业单位会计管理水平。

一、政府会计制度主要变化

（一） 统一了现行各类行政事业单位会计制度

政府会计制度有机整合了《行政单位会计制度》《事业单位会计制度》以及其他相互独立分割的行业事业单位会计制度，会计制度第一次实现了大统一，大大提高了政府各部门、事业单位等会计信息的可比性，为合并单位、部门财务报表和逐级汇总编制部门预算奠定了坚定基础。

（二）引入财务会计和预算会计这一全新的双重核算体系

政府会计制度第一次实现了财务会计、预算会计双重功能，两种会计核算既紧密相联又适度分离；第一次采用双分录、平行记账方式登记账簿，反映经济活动内容更加详实，信息更加全面。

（三）重塑单位会计要素

新政府会计制度重新规范了单位会计要素，确定单位会计要素包括财务会计要素和预算会计要素，财务会计要素包括资产、负债、净资产、收入和费用；预算会计要素包括预算收入、预算支出和预算结余。

（四）重新定义资产类别

针对行政或事业单位常用办公设备、房屋建筑等，设置固定资产会计科目加以核算；针对行政或事业单位公共（公益）属性而存在的公共基础设施，单独设置“公共基础设施”加以核算；针对行政或事业单位也存在保障性住房这一新生现象，设置“保障性住房”会计科目核算，分类更清晰准确地反映了资产类别属性。

（五）固定资产计提折旧

政府会计制度明确固定资产提取折旧（除少部分类别外），进行资产摊销，这一核算方式之前在大部分行政事业单位并未涉及，也表明政府、事业单位会计制度与企业会计制度逐步靠拢。计提折旧，也能更好地反映政府、事业单位资产状况，便于及时摸清家底，更利于准确把握未来的投资方向，提升资金效益。

（六）基建账务并入行政事业单位大账

行政事业单位原基建账务依据基建会计核算有关制度单独核算，此次制度改革，将基本建设项目作为单位业务活动统一到事业单位核算项目上，将基建账务纳入单位“大账”统一核算，会计信息反映更全面、及时，有利于资金统筹和加强监管。

二、政府会计制度实施过程中存在的问题

政府会计制度的实施，在会计要素、会计核算内容、方式、报表编制、信息披露等方面有很多新的变化，内容庞大，业务繁杂，给事业单位带来了较大挑战。实际工作中，主要存在以下几方面的问题：

（一）财务人员素质难以适应政府会计制度核算要求

事业单位在引入了全新的财务会计核算内容后，“双基础”、“双核算”、“双报告”贯穿其中，相对原比较简单的收付实现制，财务人员同时还要考虑权责发生制等财务要求，对财务人员在知识储备、职业判断等方面都提出了更高的要求，现有财务人员一时难以较好地适应会计制度的改革。如存在较大体量经营收入的事业单位，大部分财务工作人员也是初次接触到事业单位缴纳企业所得税这一新事物，纳税筹划意识淡薄，尚不能合法、合理地筹划好单位的纳税事宜等，从而带来一定财务管理风险；再如基建项目一般投资较大，大部分事业单位因体量较小等原因，没有或多年未经历过基建会计核算业务，一旦发生此类业务，财务人员难免无所适从。

（二）会计核算软件不能完全适应政府会计制度改革要求

事业单位现正在使用的会计核算软件已使用多年，虽然前期针对政府会计制度变化也对软件做了大量的调整和升级，但由于验证时间和内容不多，以及各单位业务内容不一等多种原因，目前该软件尚存在一些不能完全适应政府会计制度核算要求和单位独特性要求等问题，是一边验证一边改进。如总账系统中存在的问题：一是涉及双分录时，识别不够智能，财务科目和预算科目匹配性较差；二是个别会计科目核算内容和方式还值得商榷和细化等问题。如固定资产软件系统中存在的问题：一是设定的单位自定编码与国标码不一致，带来很多不便；二是系统不能拆分卡片；三是在冲减某项资产原值时，其净值也随之不合理地相应减少数额；四是公共基础设施类暂归于现分类中文物类别中，未单独增列公共基础设施类等问题。

（三）现用会计核算软件与其它财政等系统软件衔接转换存在一定问题

该单位现在用的信息化管理软件主要有会计核算软件、国有资产报表软件、财政部财审软件、国管局报表软件以及重大资产管理软件等多套软件系统，多套报表分别报送，各软件系统不兼容或兼容性较差，需要倒入数据进行转换并核对调整，有的还需要手工录入，衔接存在问题，给财务人员平添了大量工作。

（四）平行记账带来复杂核算

平行记账的好处就是可以做到财务会计与预算会计适度分离，前者采用权责发生制，后者采用收付实现制；财务报告、决算报告分别编制，各司其职，能够提供更多元化的信息，但缺点是会计核算较旧制度变得更加复杂，如仅提现金一个简单分录就需要做两笔，带来的是会计管理成本提高。

（五）成本核算尚不能及时跟进

按照权责发生制要求，事业单位需要做好成本核算工作，与收入相匹配。目前主要存在的问题：一是政府会计制度并未象企业会计制度一样，在成本核算方面有具体的规范，在制度规范和技术上尚存在一些空白；二是在实际工作中，该系统内事业单位以前年度因未发生经营收入等，财务人员缺少实际操作经验，现因业务变化存在较多的非财政拨款事业收入和经营收入等，实际操作中也没有完全按项目做到收入成本一一对应相匹配，存在一定的随意性，禁不住严格核查。

（六）资产计提折旧覆盖不全面

计提折旧能够更好地便于摸清“家底”，掌握了解资产真实状况，解决了原事业单位账面资产看着很庞大、很亮丽，而大部分资产实际已不能使用或早已破旧不堪的问题。基础设施类资产制度中规定是提取折旧的，但目前该事业单位此类资产还未开始计提折旧，原因为：一是不能准确反映此类资产现状；二是有的资产计提折旧，有的不计提折旧，标准不统一，对会计核算以及所得税务扣除等都带来一定影响。

（七） 所得税扣除项目存在不确定性

该系统事业单位存在一定量的事业收入和经营收入，相应列支成本。政府会计制度在所得税扣除项目上，有些项目未明确是否可以抵扣所得税，财务人员也只是根据单位资金情况和收支规模，按照自己的经验有时甚至是需求来列支，对这些列支项目税务最终能否认定存在不确定性，如财政购置的固定资产用于经营收入是否能够扣除，编制类人员是否能够列支部分成本等等。

（八）业财融合还有较大差距

新会计制度提出的目标之一就是提高“业财融合”度，但从目前来看，还存在较大提升空间。各项业务信息管理系统还没有实现全生命周期管理，与会计软件基本没有衔接，存在信息孤岛。如材料出入库软件与会计核算软件没有衔接，固定资产管理软件系统既无法对浮标、灯器等资产设备进行全生命周期跟踪，也没有相应的业务管理系统去实现，导致此类“流动性”较强的固定资产清查盘点中无法账实完全相符。

三、原因分析

（一）财务人员长期单一从事事业单位会计核算业务

该系统内财务人员以前从事的主要是预算会计核算内容，对财务会计核算内容接触不多，加之财务工作环境相对封闭的特性，工作内容相对保密的特点，致使财务人员与外界实际交流不多，交流时遇到具体业务内容时也多有保留。虽然财务人员在从事职称考试中会接触到企业会计内容，但没有在实践中得到真正的应用和检验，理论与实际还存在差距，特别是针对复杂的成本核算等，更是缺乏顶层设计能力。

（二） 会计核算软件系统升级不及时，完善不到位。

现该系统内事业单位单独一套会计核算软件，虽然也进行了适应性升级，但对一些独特性的问题，对方并不是很了解，特别是新冠疫情期间，更多地依赖线上沟通，对方因人员不足或因成本太高等原因，有时不能积极地及时加以解决。同时对相关操作授权不够，出现的一些技术问题必须交由软件公司解决，给财务工作人员带来不便。另外在该软件与财政部久其等软件衔接上，个别地方还未及时升级调整到位，致使存在不顺畅问题。

（三）系统内会计制度研究跟进力度不够

政府会计制度在系统内实施过程中缺少系统性地研究和顶层设计，缺少有针对性的操作指南和细则，特别是对部分具有行业独特性的会计事项未有明确规定，实施过程中不同的财务人员难免存在理解偏差。特别是新制度实施以来，具体从事财务工作的人员一边学习新制度一边处理日常工作，大部分很难从繁杂的日常工作中脱身出来对制度进行全面跟踪评估，不能较好地从根本上解决制度层面、技术层面上的一些问题。

（四）财务会计核算重视不够

实际工作中，存在重预算会计轻财务会计的现象。在法律层面上，2014年修订的《预算法》对决算草案提请本级人民代表大会审查和批准进行了明确规定，但对政府财务报告是否提请本级人民代表大会审查和批准尚未做法律层面上的规定，在“双报告”体系下，目前政府财务报告与政府决算报告在法律上地位就不对等。制度实施过程中，从上至下目前还是习惯更加侧重于预算会计执行与考核，针对财务会计的应用和指标考核较少。以上因素，造成对财务会计重视不够，因此出现了一些成本核算存在短板等问题。

四、解决策略

（一）加大培训力度，提升财务人员业务能力。

人的因素在一个单位内部管理中发挥着重要甚至是决定性的作用具体做法如下：一是上至国家主管部门，下至每个基层单位，应将政府会计制度实施作为“一把手”工程，提高重视程度，而不是只当做财务人员的事情；二是加强会计从业人员对于政府会计制度的系统性全面性地学习，同时要积极开展全员培训；三是加强财务人员轮岗交流，拓展部门内部不同岗位实践；四是分批次选派财务人员到业务部门学习锻炼，增强财务人员业务层面知识，不能仅局限于自身岗位知识的学习；五是加强业务交流，可到同行业单位或者是业务相似企业学习考察，或请同行业实务专家到本单位开展指导和培训；六是丰富培训方式和内容，在新冠疫情防控常态化的形势下，可更多地采取网上培训方式。

（二）加快升级迭代，优化会计信息化核算软件。

会计信息化建设是提升会计核算、财务管理的重要手段，针对以上问题，具体做法如下：一是建议该单位协调软件公司加大人员和财力投入力度，有针对性收集研究行业业务独特性和存在问题，进一步升级完善会计软件，提高与制度适配性的同时，进一步实现与财审等软件系统数据无缝衔接；二是单位协调软件公司采用授课讲解等方式加大对单位内部财务人员软件培训，适当增加后台操作授权，提升财务人员自主处理软件问题的能力；三是加强会计信息化软件与单位内部物资管理软件、业务管理软件等融通融合，实现数据实时采用，打破当前信息孤岛现状，构建功能关联互动、信息共享的一体化信息化管理系统，提升“业财融合”深度；四是根据会计软件系统针对特定事项增加内部控制和警示功能，便于财务人员适时纠错。

（三）加强制度研究，做好顶层设计。

定期开展评估并不断完善制度，是推进政府会计制度实施的重要机制，具体做法如下：一是可通过采用吸收外部或内部行业等专家人才，组织专班或专题工作组的方式等，针对制度不完善之处、技术操作层面的问题进行深入研究，出台制定针对系统内业务特性的具体操作指南或细则，明确有关事项会计处理方式和方法，统一执行标准，实现政府会计准则制度体系的逐步完善和会计信息的高度统一。如在成本核算方面进一步细化核算规范和要求，对基础设施类资产分类设置、计提折旧等事项尽快明确。二是加强与财政和税务等沟通，争取财税部门指导，填补有关税务方面的政策制度空白，进一步化解财政税务等风险。三是加强财务会计的重视和对财务会计报告等结果的应用研究，真正促使事业单位财务管理工作走向管理型轨道。

结束语

政府会计制度的实施对行政事业单位特别是存在非财政收入事业单位中的实施具有积极影响和重要意义，也是我国政府事业单位会计制度与国际接轨的重要变革。随着新制度的深入贯彻落实，政府事业单位会计管理工作将更加公开透明，信息反映将更加真实全面，行政事业单位现代化财政制度建设进入一个新的阶段。相信在广大财务从业者群策群力下，能够确保政府会计制度不断完善和顺利实施。