莫迪政府邻国优先外交政策下的印孟关系

刘 磊

【内容提要】2014年莫迪政府执政以来，为推动印度经济发展，推进南亚区域经济一体化，维护国家与地区安全，巩固其南亚区域主导地位，应对外部挑战，提出邻国优先的外交政策。该政策优先重视与邻国关系，解决固有矛盾，加强互联互通、经贸与安全合作。孟加拉国与印度特殊的地缘、历史与文化联系，成为印度邻国优先外交政策中的优先发展对象。莫迪政府在各领域为优先发展与孟加拉国的特殊邻国关系付出了极大努力，取得了实质成效，使得印孟关系成为印度邻国优先外交政策成功的案例。

21世纪进入第二个十年，印度周边的政治、经济和地缘战略图景发生重大变化。全球战略重心转向印太地区。全球地缘政治与经济重心的变化给印度和2014年开始执政的莫迪(Narendra Modi)政府带来重大机遇和挑战。莫迪的野心与其在国内的政治地位使其获得足够的信心提出新的外交政策。南亚邻国一直是印度外交关注的焦点，因为印度要实现经济社会的繁荣发展，离不开一个和平繁荣的南亚。印度要应对印太地缘新态势，首先要进一步巩固邻国关系。因此，莫迪政府执政后不久，就于2014年下半年提出“邻国优先”的外交政策(Neighbourhood First Policy)，并在2019年开启的第二任期内继续大力推动该政策。(1)张淑兰：《印度的南亚政策：历史遗产与现实动向》，《南亚研究季刊》2019年第3期，第19页。本文以印度与孟加拉国的关系为例来分析莫迪政府邻国优先外交政策的特征、实施效果和面临的问题。

一、莫迪政府邻国优先外交政策的提出及特征

(一)邻国优先政策的提出

全球化的不断推进，给世界带来两方面的影响。一方面，很多国家担心失去自己的民族特性，中小国家更担忧被笼罩在更强大国家的阴影下。另一方面，全球化也给各国带来发展与改善生活状态的机会。这样既导致了一些民族排外主义的出现，同时也要求联系更为紧密的世界各国相互理解与宽容。南亚地区同样如此。印度在制定其与邻国关系的政策中，就面临这种机遇和挑战。(2)Pratip Chattopadhyay,“The Politics of India’s Neighbourhood Policy in South Asia,” South Asian Survey,Vol.18,2013,p.93.印度前总理瓦杰帕伊(Ata Bihari Vajpayee)曾经说过“你可以换朋友，但不能换邻居。”2014年5月，莫迪就职之时就邀请了南亚次大陆各国领导人出席其就职典礼。就任后的两年内，莫迪访问了几乎所有的邻国，试图确立印度在该地区主导大国的地位。这一行动表明，邻国优先不仅是莫迪政府的一种政治口号而是一项战略必需品。时任印度总统的穆克吉(Pranab Mukherjee)(3)Vinay Kaura,“Grading India’s Neighborhood Diplomacy:A Report Card on Modi’s Neighborhood First Approach to Foreign Policy,”https://thediplomat.com/2017/12/grading-indias-neighborhood-diplomacy/,访问时间：2021年6月23日。2015年就曾指出，邻国优先政策追求贸易与投资、文化与人民之间更加紧密而团结的联系纽带，共同努力战胜贫穷，分享发展的红利；这一切靠印度的责任来支撑，作为地处南亚最核心地理位置的、最大的国家，印度将引领这一进程。(4)Pranab Mujherjee’s Foreword to a MEA Publication Entitled,“ Prime Minister Narendra Modi:Select Speeches of Foreign Policy 2014-2015,” http://mea.gov.in/PM_SpeechBook_2014-25/?page=10,访问时间：2021年6月23日。2019年，印度新任总统科温德(Ram Nath Kovind)再次重申印度将在该地区的发展中发挥关键作用，并推动贸易、互联互通、人文交流不断加强。(5)Elizabeth Roche,“With Neighbourhood-first Policy,India Gives Priority to South Asia:President Kovind,” https://www.livemint.com/news/india/with-neighbourhood-first-policy-india-gives-priority-to-south-asia-president-kovind-1561053263191.html,访问时间：2021年6月23日。

印度要在多极化的世界发挥关键作用，就需要在国内优先任务与对外政策目标之间建立一种持久的联系。(6)“The ‘Neighbourhood First’Policy Signals India’ s Commitment to Improve Ties with Its Immediate Neighbours but Faces Challenges of Regional Diplomacy,” https://www.drishtiias.com/mains-practice-question/question-776,访问时间：2021年6月23日。邻国优先政策同时受到印度国内和国际双重因素推动。从国内来看，莫迪政府得以连任，说明选民对莫迪政府改善经济、降低失业率方面的极大期待。而莫迪政府第一任期就提出了印度制造计划，目的是扩大就业，促进出口。邻国优先政策的首要目的就是扩大印度的国内外市场。从国际来看，中国自提出“一带一路”倡议以来，在印度洋地区的经济存在和政治影响力不断扩大，印度感受到了来自中国的竞争压力，需要有所应对。同时特朗普政府一再推行“美国优先”的贸易保护主义，影响到全球多边贸易协议，促使各国转向双边和区域性贸易合作机制。印度的邻国优先政策可以体现印度在南亚次大陆和印度洋地区的竞争优势。此外，跨国恐怖主义是包括印度在内的许多南亚国家的重大安全威胁，印度希望向邻国表明合作打击恐怖主义的决心，通过国际合作来消除恐怖袭击。由此可见，促进印度经济与安全利益是邻国优先政策的核心目标。

(二)邻国优先政策的主要特征

南亚地区是一个具有复杂联系的整体，且有着明确的地缘政治空间。不过另一方面，由于英帝国的殖民历史造成的地区分治，近些年排外民族主义情绪的增长，外来大国在该地区战略与意识形态竞争的外部影响等诸多因素，又给该地区带来了分裂与冲突。(7)Pratip Chattopadhyay,“The Politics of India’s Neighbourhood Policy in South Asia,” South Asian Survey,Vol.18,2013,p.94.南亚最大国家印度的国内政治和周边关系都受到这种态势的影响。印度在南亚区域内的邻国数量多且主要为中小国家、国情各异、历史关系复杂等特点。印度邻国优先政策的规划与实施有如下几个鲜明特征。在邻国范围上，正如科温德在2019年所说，印度的邻国优先政策，即给予印度周边国家优先地位，其范围几乎包括了环孟加拉湾多领域经济技术合作组织(BIMSTEC)的所有南亚国家和一些东南亚国家。(8)Elizabeth Roche,“With Neighbourhood-first Policy,India Gives Priority to South Asia:President Kovind,”https://www.livemint.com/news/india/with-neighbourhood-first-policy-india-gives-priority-to-south-asia-president-kovind-1561053263191.html,访问时间：2021年6月23日。BIMSTEC成员国有印度、孟加拉国、缅甸、斯里兰卡、泰国、尼泊尔和不丹七国。可见，被印度置于优先地位的邻国主要集中在孟加拉湾方向，不过并非所有邻国都在其内，特别是巴基斯坦和中国并不被印度视为优先合作的对象。在政策实践的方式上，印度优先重视与邻国密切接触，主要通过对话建立政治连通，发展充满活力的区域外交；积极解决现存的邻国双边问题，如与孟加拉国解决了历史性的陆地边界问题；加强与这些邻国的经济贸易合作与互联互通，如印度投资南亚区域合作组织(SAARC)，建立了印孟不尼能源合作开发机制，确保与邻国间资源、能源、商品、劳工、信息的跨境流动；发展技术合作，与南亚国家分享一些技术成果，如印度最近开发了一颗南亚区域合作组织卫星，还为南亚各国提供灾害应对、资源管理、天气预报与信息交流的服务，如2016尼泊尔地震后，印度及时提供援助；进行军事与防务合作加强区域安全，如印度与孟加拉国开展桑普里蒂(Sampriti)年度联合军事演习，来加强两国防务联系。(9)“Discuss Various Features of India’s Neighbourhood First’Policy,” https://blog.forumias.com/answereddiscuss-various-features-of-indias-neighbourhood-first-policy/,访问时间：2021年6月23日。

二、孟加拉国在印度邻国优先外交政策中的定位

在邻国优先政策下的印度诸多邻国中，孟加拉国的地位极为突出。印度政府在2019年曾强调，印孟两国关系植根于历史、文化、语言和世俗主义、民主的共同价值观，以及两国之间无数的其他共同之处。两国建立在主权、平等、信任和理解基础上的、全方位的、共赢的伙伴关系，远远超出战略伙伴关系的范畴。(10)Indian Ministry of External Affairs,“Indian Ministry of External Affairs Annual Report 2019-2020,”Annual Report,2020,p.40.这一表述是有历史与现实依据的。

前身为东巴基斯坦的孟加拉国是在1971年印巴战争(孟加拉国称之为“孟加拉国解放战争”)中在印度的支持下从巴基斯坦独立出来的。1972年3月，独立后的孟加拉国就与印度签署了友好、和平与合作条约。尽管1975年8月孟加拉国国父穆吉布·拉赫曼(Sheikh Mujibur Rahman)被刺身亡后，印孟关系转向恶化，一些诸如贸易不均衡、水陆交通运输、水资源划分分歧、海洋与陆地边界纠纷等问题突出。到1991年，哈西娜(Sheikh Hasina)领导的孟加拉国人民联盟(AL)首次执政后，印孟关系改善。但到2001年，孟加拉国民族主义党(BNP)执政后，印孟关系又转向紧张。直到2009年哈西娜再次胜选，并长期执政至今的状况给两国关系的改善与持续发展创造了良好的政治条件。

在经济方面，孟加拉国独立几十年来一直是世界上最贫穷的国家之一，但过去几年孟加拉国的经济增长较快。孟加拉国在2019年超过巴基斯坦，成为南亚次大陆第二大经济体，其年度GDP达到了2790亿至3030亿美元。预计到2026年，孟加拉国将退出最不发达国家行列，并可能在2030年跻身全球25大经济体行列。它的人口数量接近1.7亿，是世界第八大人口大国。散居国外的孟加拉人也在增加，目前约有800万人。与此同时，孟加拉国国民教育水平也有所提高，一度快速增长的人口数量也得到了控制，南亚经济重心已经开始向东方倾斜。巴基斯坦不愿在经济上与印度接触及南盟的功能失调也加速了经济重心的东移。南亚地区的重心转向了印度、孟加拉国、不丹和尼泊尔之间的次区域经济合作。

除了经济和人口规模，孟加拉国的地缘政治地位也逐渐提高。孟加拉国在地理上是南亚次大陆内部连接印度的心脏地带和偏远东北部省份的一座桥梁，这两个地区仅通过印度领土上一条狭窄而脆弱的西里古里(Siliguri)走廊连接。孟加拉国94%的陆地边界都与印度接壤，对印度来说则有五个邦直接与孟加拉国接壤。过去孟加拉国还曾对被印度包围而感到不满，但哈西娜政府在孟加拉国执政以来将一度有所隔阂的印孟关系发展成富有成效的伙伴关系。孟加拉国已经将其与印度的漫长边境变成了经济机遇。如今，孟加拉国已不再认为自己是一个“被包围”的国家。印度和孟加拉国不断深化的合作将有助于南亚东部地区摆脱分治的负面影响，孟加拉国已成为印度在南亚次大陆最重要的邻国。(11)C.Raja Mohan,“50 Years after Independence,Bangladesh Bursts Into Geopolitics,”https://foreignpolicy.com/2021/03/25/bangladesh-independence-anniversary-geopolitics-india-china-pakistan-indo-pacific-quad/,访问时间：2021年6月23日。

以孟加拉国为中心的南亚次大陆的东部地区正在发生巨大变化。印度认为在该地区邻国优先政策的深入实施，将极大改变孟加拉国、不丹、尼泊尔和印度人民的生活，包括边境地区市场的改变、基础设施的改善。印度与邻国交通枢纽的建设，都将带动地区经济发展和安全。从经济上看，该地区将是一个包括16.5亿人口的经济和商业交流圈，如果能建成一体化的跨境经济和商业区，将吸引投资，为当地民众获取更好的就业、医疗和教育服务，还能防止非法移民，维护国家安全利益。(12)Bipul Chatterjee,Prashant Sharma,“New Initiatives can Help Achieve Sustainable Development Goals,” The Economic Times,December 31,2020,https://economictimes.indiatimes.com/blogs/et-commentary/indias-neighbourhood-first-in-practice/,访问时间：2021年6月23日。印度与孟加拉国的各领域合作就是该地区经济一体化发展良好前景的典范，也是印度邻国优先政策实施后相对成功的案例。

焊接过程中并不是增加焊接电流就能够增加焊缝的熔深，由于镍基材料散热较差、电阻较大，增大电流时会使焊接材料通过的热量更大，造成焊接材料的受热损失量加大，因此应增加电弧推力，增加电弧的挺度，来增加熔池的熔敷深度。盖面外观成形如图6所示，焊接操作实际参数如表3所示。

2017年4月7日至10日，孟加拉国总理哈西娜对印度进行了国事访问期间，两国总理强调了印孟关系是建立在兄弟般的基础之上，反映在基于主权、平等、信任和理解的包罗万象的伙伴关系上，远超一般的战略伙伴关系。双方签署了35份双边和商业协定，涵盖太空、核能、IT、电子、发展合作、国防、网络安全、贸易和商业、互联互通、能源、媒体和信息等领域。(13)Indian Ministry of External Affairs,“Indian Ministry of External Affairs Annual Report 2017-2018,”Annual Report,pp.4-6.时任印度外交秘书的苏杰生(S.Jaishankar)在2017年指出：如果有一个能说明邻国优先政策成功的案例的话，那就是孟加拉国。(14)Vinay Kaura,“Grading India’s Neighborhood Diplomacy:A Report Card on Modi’s Neighborhood First Approach to Foreign Policy,”The Diplomat,January 1,2018,https://thediplomat.com/2017/12/grading-indias-neighborhood-diplomacy/,访问时间：2021年6月23日。

2020年12月，莫迪与哈西娜在视频会晤中彼此从根本上定位了两国关系达到的层次与性质。莫迪表示，孟加拉国是印度邻国优先政策的主要支柱，加强及深化与孟加拉国的关系是印度政府的优先事项。莫迪还特别向1971年孟加拉国解放战争中牺牲的印孟两国烈士表示敬意，并希望庆祝孟加拉国解放50周年(2021年)时再次向两国烈士表达敬意。哈西娜也对印度在孟加拉国解放战争中的支持表示了感谢，并将印度称为孟加拉国真正的朋友。(15)Scroll Staff,“Bangladesh a Significant Pillar of ‘Neighbourhood First’Policy,Modi Tells Sheikh Hasina,” December 17,2020,https://scroll.in/latest/981517/bangladesh-a-significant-pillar-of-neighbourhood-first-policy-modi-tells-sheikh-hasina,The Wire Team,“Modi Calls Bangladesh Key Pillar of Neighbourhood First Policy；Hasina Calls India True Friend,” December 17,2020,https://thewire.in/external-affairs/modi-bangladesh-hasina-india,访问时间：2021年6月23日。早在2015年，孟加拉国政府曾授予印度前总理瓦杰帕伊“孟加拉国解放战争荣誉”，表彰他在孟加拉国解放战争中的杰出贡献。这直接表明了印度与孟加拉国之前独特而深刻的历史联系，以及当前孟加拉国在印度地缘政治版图中的特殊地位。而且到2021年3月，莫迪如约访问孟加拉国，共同庆祝孟加拉国独立50周年、印孟建交50周年以及孟加拉国父拉赫曼诞辰100周年，这是莫迪自新冠疫情暴发以来首次出国访问，极具象征意义，凸显了印度对孟加拉国的重视。(16)《印媒：莫迪访问孟加拉国强化“特殊关系”》，新华网，http://www.xinhuanet.com/world/2021-03/26/c_1211084722.htm,访问时间：2021年6月23日。

三、2014年以来印孟关系的全面发展

密切发展的印孟关系不仅体现于两国政府首脑间的积极互动，也体现在两国互联互通、政治互信、经济与安全合作等诸多领域。如上文所述，作为相互之间有着漫长陆地边界、跨境河流、共享海域的邻国，自印巴分治以来，孟加拉国的前身东巴基斯坦与印度之间的旧铁路、公路和水路曾一度关闭，陆海边界线大多没有划定。这些问题在孟加拉国独立以后纷纷遗留了下来，需要两国逐步解决。

(一)印孟两国互联互通建设的进展

在陆地边界方面，早在拉赫曼在任的1974年，印孟两国曾经达成一项陆地边界协议，后来在2011年印度又与哈西娜政府达成一项附加议定书，但都没有批准生效。2014年以后，莫迪政府邻国优先外交政策与哈西娜政府务实进取的内外政策相呼应的背景下，印孟关系取得重大进展。到2015年双方终于将陆地边界协议批准生效，基本解决了长达数十年的陆地边界纠纷。随后双方还交换了飞地。(17)Indian Ministry of External Affairs,“Indian Ministry of External Affairs Annual Report 2015-2016,” Annual Report,2016,p.3.2014年7月，印孟两国接受国际海洋法法庭关于孟加拉湾海洋划界的判决，解决了一项长期争议，将造福两国。(18)Indian Ministry of External Affairs,“Indian Ministry of External Affairs Annual Report 2015-2016,” Annual Report,2016,p.5.2015年6月，莫迪访问孟加拉国时两国交换批准书。印孟两个陆海边界协议的生效执行表明了两国政治关系的提升，为印孟双边关系全面发展创造了极为有利的条件。

在互联互通方面，2014年4月印度与孟加拉国政府间铁路会议(IGRM)在达卡举行，双方决定采取措施使连接达卡与加尔各答之间友谊快线(Maitree Express)更加舒适便捷；重新开放两国之间的旧铁路连接点以及建设新的连接点。2015年6月15日，孟加拉国、不丹、印度和尼泊尔交通部长在廷布签署了《孟加拉国、不丹、印度、尼泊尔机动车辆协议》(MVA)，以规范客运、私人和货运车辆交通。(19)Indian Ministry of External Affairs,“Indian Ministry of External Affairs Annual Report 2015-2016,” Annual Report,2016,p.5.根据该协议，2016年8月，印孟开启从加尔各答经达卡到阿加塔拉以及从达卡经加尔各答和勒克瑙到新德里的卡车货物运输试运行工作。同时，该协议还允许孟加拉国通过印度向不丹和尼泊尔出口，这是推动创建孟加拉湾共同体构想的新动力。(20)Harsh V.Pant,“India and Bangladesh,Acting Together,can Drive South Asia’s Economic and Social Progress,”https://www.orfonline.org/research/a-transformative-moment/,访问时间：2021年6月23日。

经过印孟两国的努力，截至2020年，1965年以前的6条印孟铁路连接线已恢复了5条，即印度佩特拉波尔(Petrapole)—孟加拉国本那坡尔(Benapole)、印度盖德(Gede)—孟加拉国达沙那(Darshana)、印度拉迪卡普尔(Radhikapur)—孟加拉国比拉尔(Biral)和印度辛巴德(Singhbad)—孟加拉国罗汉普尔(Rohanpur)以及孟加拉国奇拉哈蒂(Chilahati)—印度哈尔迪巴里(Haldibari)线路。第六条孟加拉国沙赫巴兹布尔(Shahbazpur)—印度马希沙山(Mahishashan)连接线的恢复工程正在进行中。其中2020年12月，莫迪与哈西娜通过视频峰会共同宣布了奇拉哈蒂—哈尔迪巴里铁路线的再次开通。该铁路的开通将改善孟加拉国与印度阿萨姆邦及西孟加拉邦的交通状况。2020年5月，印孟签署了《内陆水道过境和贸易议定书》的第二份增编，将两国间通航的内河航道数量增加到总共10条，并将特里普拉与印度国家水道相连。而且印度还向孟加拉国移交了同时适用两国铁路轨道的宽轨机车，加强孟加拉国与印度的铁路连接，并提高孟加拉国从印度接收货物的能力以及孟加拉国内客货列车的运行能力。以上印孟互联互通的建设成果极大地推动两国经贸关系的发展。

(二)印孟两国经贸合作与发展援助

莫迪首次执政当年，孟加拉国总统哈米德(Mohammad Abdul Hamid)于2014年12月对印度进行了具有里程碑意义的访问，是孟加拉国家元首时隔42年后首次访印。上次孟加拉国元首访印是在1972年12月。孟加拉国总统访印有助于进一步加强和扩大两国之间密切的双边关系，包括经贸领域。印度对孟加拉国的出口额从2012-2013财年的47亿美元大幅增至2013-2014财年的60.3亿美元，同比增长26.35%。(21)Indian Ministry of External Affairs,“Indian Ministry of External Affairs Annual Report 2014-2015,” Annual Report,2015,pp.2-5.这种双边贸易往来一直都稳步增长。2015-2016财年，印度对孟加拉国出口约54.53亿美元、进口约6.9亿美元，总额约为61.43亿美元；到2018-2019财年，印度对孟加拉国出口达到92.1亿美元、进口10.4亿美元，总额为102.5亿美元，增长明显。(22)Indian Ministry of External Affairs,“Indian Ministry of External Affairs Annual Report 2019-2020,” Annual Report,2020,p.42.即便到新冠肺炎疫情暴发后的2019-2020财年，印孟双边贸易总额仍达到95亿美元。(23)Indian Ministry of External Affairs,“Indian Ministry of External Affairs Annual Report 2020-2021,” Annual Report,2021,p.33.到2020年，孟加拉国已是印度在南亚地区最大的贸易伙伴，印度则是孟加拉国在世界范围的第二大贸易伙伴。

印孟两国还开创了一种经贸交流与民心相通结合推进的典型案例，那就是边境市场的设立与扩展。根据2010年签署的协议，印孟两国从2011年开始在4000多公里的边境线上，建立了印孟间第一个边境贸易市场，免税运行。到2015年，此类市场扩大到四个：两个设在特里普拉邦，两个在梅加拉亚邦与孟加拉国交界处。这些市场由边境市场管理委员会管理，每周开放一天，不仅出售日用消费品，还能让生活在边境两侧的家庭团聚。每个市场每年的贸易额约60万美元。贸易额本身并不大，但这不仅关乎贸易，还有双方民众间的交流与信任，还能带动边境地区各自社区的经济发展和就业；减少非法的走私和贸易。2021年5月，印孟政府批准在特里普拉邦再设立第五个市场。这种边境市场成功推动了两国边境地区民众能够持续而公平地获得经济收益，因此双方商定在现有经验的基础上，还要在其他地方建立更多的此类市场。印孟边境市场模式的成功也带动了印度与缅甸探索建立类似边境市场的可能。(24)Nikita Singla,Sanjay Kathuria,“Connecting Communities through India and Bangladesh’s Cross-border Markets,” https://blogs.worldbank.org/endpovertyinsouthasia/connecting-communities-through-india-and-bangladeshs-cross-border-markets,访问时间：2021年7月2日。2015年，印孟两国又签署了在孟加拉国建立印度经济特区的谅解备忘录。

(三)印孟两国的防务与安全合作

印孟两国的合作与援助并不限于经济民生领域，在国防与安全方面的合作同样突出。印孟间不仅彼此拥有最长陆地边界线，同时也拥有广阔的海上边界，两国也面临共同的传统与非传统安全威胁，因此各种形式与层次的安全合作，也是印孟关系的重中之重，也是印度优先发展对孟关系的关键领域。

印孟间漫长边境线的安全维护与管控是最直接的共同安全议题，也是印孟间机制性的联合协商委员会会议以及其他定期会晤机制重点关注的议题之一。2014年9月，印孟第14轮内政部长级会谈在达卡举行，内容涉及安全、合作、边境管理、贩卖人口、双边各项条约的执行、通缉犯的遣返等。会议在推动双边有关领域合作方面取得重大进展。2015年，边界协议生效后，两国对边界安全的合作管控也更加有效。孟加拉国政府最高领导层保证，其领土不会被任何人用来伤害印度。(27)Indian Ministry of External Affairs,“Indian Ministry of External Affairs Annual Report 2015-2016,” Annual Report,2016,p.3.从2017年开始，印孟边境安全协调机制又从陆地扩展到海洋，两国建立了海岸警卫队司令与参谋人员的年度定期会晤机制。如2018年1月和8月，印度与孟加拉国海岸警卫队司令互访，并出席两国海岸警卫队司令之间的第三和第四次会晤。2020年10月，印孟举行了第四届海岸警卫队参谋人员会谈。

印孟间的国防合作与交流则是更为活跃的一个领域，双方建立了稳定的军方领导人互访机制、联合军事演习机制，印度对孟加拉国军事援助、人员培训等。2015年内孟加拉国陆军参谋长、海军参谋长与印度陆军参谋长互访。2016年11月30日至12月1日，印度国防部长帕里卡尔(Shri Manohar Parrikar)访问孟加拉国。这是1971年孟加拉国独立以来，印度国防部长第一次访问孟加拉国。(28)Indian Ministry of External Affairs,“Indian Ministry of External Affairs Annual Report 2016-2017,” Annual Report,2017,p.4.2018年5月，印孟两国还开启了武装部队首届年度防务对话。2019年，印孟防务合作继续取得新的重大进展，印度海军司令、空军司令先后访问孟加拉国，孟加拉国海军司令则回访印度。印孟两军还举行了第二届年度防务对话和首届三军参谋人员会谈。

以上互访与联系机制之外，印孟两国军队进行联合军事演习或军事行动也是常态化的合作方式。2016年11月，两国陆军举行了“桑普里蒂”演习。2018年6月底至7月初，印孟两国海军进行了首次协同巡逻。2019年10月，两国建立了联合海岸监控系统，用于保护共同的海洋战略利益。根据该协议，印度将在两国海岸线上建设24套监控雷达站。(29)Huma Siddiqui,“PM Modi to Visit Bangladesh:Defence,Security,Culture,Connectivity and Infra to Be the Focus Discussion,” March 25,2021,https://www.financialexpress.com/defence/pm-modi-to-visit-bangladesh-defence-security-culture-connectivity-and-infra-to-be-the-focus-discussion/2220204/,访问时间：2021年7月6日。2021年4月，孟加拉国为纪念国父拉赫曼诞辰100周年和孟加拉国解放50周年举办了“和平领跑者”军事演习。印度陆军连同斯里兰卡、不丹陆军共同参加了这次演习，其目的是加强南亚邻国之间的互操作性，以确保在该区域开展强有力的维和行动。(30)India Ministry of Defence,“Opening Ceremony of Multinational Military Exercise Shantir Ogroshena 2021,” https://pib.gov.in/PressReleasePage.aspx?PRID=1709579,April 5,2021,访问时间：2021年6月6日。2021年3月，印度外交秘书什林拉(Harsh V.Shringla)就曾指出：“扩展国防与安全合作是印度与孟加拉国关系的重要方面，印度将继续增强双方在该领域合作的深度与动力。”(31)Huma Siddiqui,“PM Modi to Visit Bangladesh:Defence,Security,Culture,Connectivity and Infra to Be the Cocus?Discussion,” March 25,2021,https://www.financialexpress.com/defence/pm-modi-to-visit-bangladesh-defence-security-culture-connectivity-and-infra-to-be-the-focus-discussion/2220204/,访问时间：2021年7月6日。印度未来与孟加拉国的安全合作无疑将在机制化、常态化的基础上持续推进。

四、当前印孟邻国关系发展中存在的问题

莫迪政府推出邻国优先外交政策后，把孟加拉国放在了优先政策中的优先地位，印孟邻国关系因此有了极大提升和全面发展，也被莫迪政府视为邻国优先外交政策最成功的范例。不过，印孟两国存在漫长海陆边界线以及深刻历史联系，历史遗留与新产生的矛盾问题并没有完全解决，给印孟邻国关系的持续发展带来一些不确定性。

(一)印孟跨界水资源划分问题

印孟水资源划分问题在孟加拉国尚未独立时便已经存在并伴随印孟关系发展的起伏而变化。印孟两国之间拥有54条跨界河流，水资源争端经常导致印孟双边关系紧张。20世纪70年代，印度未与孟加拉国政府协商的情况下在缺水季节将恒河水改道，给孟加拉国的农业、工业生产、航运和民众生活带来了极大不便，也由此激化了两国矛盾。印孟双方曾就恒河水争端于1996年签署了为期30年的《恒河水分享条约》，暂时较为稳妥地解决了恒河水的分配。但在2026年条约期满之前，两国需要对恒河水的水资源划分再次协商，可能会刺激两国国内对原先条约安排不满的相关势力围绕新条约展开博弈。

印孟关于提斯塔河水资源分配依然存在分歧，原定于2011年9月印度时任总理辛格(Manmohan Singh)访问孟加拉国期间签署提斯塔河水资源分配协议，但由于西孟加拉邦政府强烈反对印度联邦政府向孟加拉国提供更大份额的水资源，印孟双方最终未能签署协议。(32)“PM Modi Reiterates India’s Commitment towards Concluding Teesta Deal with Bangladesh,” The Economic Times,Mar 27,2021,https://economictimes.indiatimes.com/news/india/pm-modi-reiterates-indias-commitment-towards-concluding-teesta-deal-with-bangladesh/articleshow/81727219.cms?utm_source=contentofinterest&utm_medium=text&utm_campaign=cppst,访问时间：2021年7月26日。这一问题直到莫迪政府时期也没有得到妥善解决。此外印度提出的“内河联网计划”也遭到孟加拉国政府的坚决反对，因为从印度流入孟加拉国境内的52条河流有51条将纳入该计划，必然严重影响孟加拉国用水安全。总之，印孟跨界河流水资源的分配问题是影响双边关系发展的重要因素，也是妨碍地区安全与发展的隐患，合理处理与孟加拉国的水资源争端是莫迪政府面临的棘手问题之一。

(二)来自边境地区的孟加拉国非法移民问题

印孟两国之间拥有长达4000余公里的漫长边界，孟加拉国东、西、北三面与印度东部及东北部接壤，且印孟两国都是人口大国，两国边界地区人口合法与非法的流动都很频繁，来自两国边境的非法移民问题日趋严重。印度边境安全部队和国家犯罪记录局的数据显示，2017至2020年在离印时被发现的孟加拉国非法移民数量是非法进入印度时被发现的孟加拉国人数量的两倍。截至2020年12月14日，印度边境保护部队共当场截获试图穿越边界进入印度的孟加拉国非法移民3173人。同一时期，印度安全部队还抓获了1115名试图通过其他非法方式进入印度的孟加拉国人。其中2017到2019年，离开印度时被发现的孟加拉国非法移民数量分别为821人、2971人和2638人；试图非法进入印度时被发现的孟加拉国非法移民数量分别871人、1118人和1351人。(33)“More ‘Illegal’Bangladeshi Migrants Leaving India than Entering since 2017:Govt Data,” The Wire,December 16,2020,https://thewire.in/government/more-illegal-bangladeshi-migrants-leaving-india-than-entering-since-2017-govt-data,访问时间：2021年7月26日。

莫迪政府内政部长沙阿(Amit Shah)甚至将来自孟加拉国的非法移民称为“白蚁”。(34)Atharv Desai,“The West Bengal Assembly Elections and India-Bangladesh Relations,”April 13,2021,https://southasianvoices.org/the-west-bengal-assembly-elections-and-india-bangladesh-relations/,访问时间：2021年7月26日。印度认为大量孟加拉国非法移民涌入对国家安全和资源造成了巨大挑战，尤其是极大地改变了印度东北部各邦的人口结构，对当地人的生活产生了不良影响，导致双方关系紧张。(35)Sanjeev Tripathi,“Bangladesh to India:Toward a Comprehensive Solution,” June 29,2016,https://carnegieindia.org/2016/06/29/illegal-immigration-from-bangladesh-to-india-toward-comprehensive-solution-pub-63931,访问时间：2021年7月26日。开发印度东部和东北部是莫迪执政以来的战略重点，而该地区只有与孟加拉国更好地协调合作才能充分发挥其潜力。(36)Bipul Chatterjee,Prashant Sharma,“India’s Neighbourhood First in Practice,” The Economic Times,December 31,2020,https://economictimes.indiatimes.com/blogs/et-commentary/indias-neighbourhood-first-in-practice/,访问时间：2021年7月26日。为促进国家安全、带动跨境经济发展、防止非法移民，印度加强了边境地区基础设施建设，采取了一系列措施在边境沿线设置隔离网、修建公路、设置哨所加强遣返等边境管控措施，但未能取得预期效果。印度多次与孟加拉国讨论非法移民问题，也毫无结果。孟加拉国政府既不承认在印度存在大量孟加拉国非法移民，也没有采取任何有效措施控制本国国民流入印度。(37)Sanjeev Tripathi,“Bangladesh to India:Toward a Comprehensive Solution,” June 29,2016,https://carnegieindia.org/2016/06/29/illegal-immigration-from-bangladesh-to-india-toward-comprehensive-solution-pub-63931,访问时间：2021年7月26日。印孟之间关于非法移民问题的分歧会持续影响印孟在边境安全事务上的协调。

(三)印孟两国国内政治对印孟关系的掣肘

虽然莫迪把孟加拉国作为邻国优先政策中的优先对象，但两国关系时常会受到各自国内政治的影响。2019年，莫迪政府通过《公民身份修正法案》(CAA)授予来自邻国的非法移民公民身份，但唯独把穆斯林移民排除在外。孟加拉国对此十分不满，取消了2019年底和2020年初对印度的四次部长级访问。(38)Aryaman Bhatnagar,“India’s Ties with Bangladesh Are Thriving—for Now,” April 15,2021,https://www. worldpoliticsreview.com/articles/29575/despite-obstacles-india-bangladesh-relations-are-thriving,访问时间：2021年7月26日。随着印度地方邦在外交事务中的影响力不断上升，印度地方邦在印孟关系的发展中扮演日益重要的角色，例如西孟加拉邦成为解决印度同孟加拉国跨界水资源问题的关键因素，也正是由于西孟加拉邦政府反对提斯塔河水资源分配方案，导致印孟两国政府未能签署提斯塔河水分配协议。

阿萨姆邦也是影响印孟关系的一个重要因素。阿萨姆邦与孟加拉国有263公里陆地和内河边界线，来自孟加拉国的非法移民、印度东北边境地区的极端军事组织的活动严重影响该邦的发展。2019年阿萨姆邦实施公民登记政策就曾引发孟加拉国的抗议。(39)Joyeeta Bhattacharjee,“Factoring Assam in the India-Bangladesh Relations,” Mar 25,2021,https://www. orfonline.org/expert-speak/factoring-assam-in-the-india-bangladesh-relations/,访问时间：2021年7月26日。另外，印孟两国对宗教少数群体的待遇使也造成两国关系复杂化。印度非常关切穆斯林占多数的孟加拉国内印度教教徒处境，因为他们经常面临暴力、骚扰和迫害；另一方面，印度主流的政治和公共舆论往往把目前居住在印度的许多穆斯林贴上来自孟加拉国的非法移民标签，使得许多孟加拉国人对此极为不满。(40)Aryaman Bhatnagar,“India’s Ties With Bangladesh Are Thriving—for Now,” April 15,2021,https://www. worldpoliticsreview.com/articles/29575/despite-obstacles-india-bangladesh-relations-are-thriving,访问时间：2021年7月26日。

印度长期以来“干涉”周边较小邻国的国内政治和外交政策造成了印度与其他国家的紧张关系。(41)K.Yhome,“‘Neighbourhood First’Policy in the Changing Regional Geopolitics,”September 26,2019,https://www.orfonline.org/expert-speak/neighbourhood-first-policy-in-the-changing-regional-geopolitics-55887/,访问时间：2021年7月26日。由于印度多年来公开支持孟加拉国人民联盟，许多孟加拉国民众认为印度在2014年孟加拉国选举期间支持了人民联盟政府的反民主行动。由卡莉达·齐亚(Khaleda Zia)领导的孟加拉国民族主义党指责人民联盟政府为了安抚印度而出卖孟加拉国的利益，这在很大一部分孟加拉国民众中引起了强烈的反印情绪。(42)“AL Silently Working to Sell out Bangladesh:BNP,” June 23,2016,https://en.prothomalo.com/bangladesh/AL-working-silently-to-sell-out-Bangladesh-BNP,访问时间：2021年7月26日。

虽然印度国内两大党对与孟加拉国的关系采取了两党合作的态度，但孟加拉国内两大政党——孟加拉国人民联盟和孟加拉国民族主义党——的对印政策则有相当大的分歧。孟加拉国人民联盟对印孟合作持积极态度，倾向于采取合作的方式解决双边关系中存在的问题。孟加拉国人民联盟执政时期孟加拉国与印度关系相对亲近，在打击极端主义势力方面的合作得到强化。但孟加拉国民族主义党带有一定的宗教色彩，对与印度开展密切合作态度冷淡，常常指责孟加拉国人民联盟向印度出卖国家利益，并且经常发动游行示威活动表达对执政党对印政策的不满。倘若孟加拉国政府更迭，印度需要为孟加拉国对印政策的变化做好准备。总之，印孟关系很大程度上受到两国国内政治动态复杂的影响。

(四)孟加拉国与印度贸易不平衡问题突出

印度国力在南亚一家独大，与区域内国家在实力上的差距加剧了南亚其他国家的不安全感。南亚多数国家对印度老大哥形象的认知和经济上对印度的依赖容易在南亚各国民众中产生反印情绪。(43)“Discuss Carious Features of India’s Neighbourhood First’Policy,” https://blog.forumias.com/answereddiscuss-various-features-of-indias-neighbourhood-first-policy/,访问时间：2021年7月26日。地缘环境和国家实力对比致使孟加拉国对印度的不信任感也长期存在。虽然印度和孟加拉国近些年双边贸易额持续增长，但双边经贸规模严重不平衡。2018-2019财年，两国贸易额为 102.5亿美元，其中印度对孟加拉国的出口为92.1亿美元，同期从孟加拉国的进口为10.4亿美元。(44)Indian Ministry of External Affairs,“Indian Ministry of External Affairs Annual Report 2019-2020,” Annual Report,2020,p.42.虽然两国采取了一定措施进行缓解，但是目前印孟两国贸易不平衡问题仍十分严重。

印度在经济领域开展的货币改革影响了把印度货币同时作为国内流通货币的邻国的利益，如尼泊尔、不丹、孟加拉国、斯里兰卡、缅甸。印度的废钞令将使其通货膨胀率急剧下降，印度卢比相对于孟加拉国塔卡将走强，使得孟加拉国进口商将需要支付更高的价格从印度购买商品，进而推动生产成本提高，损害了从印度进口原材料的孟加拉国进口商的利益。(45)Dhanonjoy Kumar,Md.Zakaria Rahman,Md.Zakaria Hossain,“Demonetization of Indian Currency and Its Impact on Bangladesh,” Journal of Business Studies,Vol.17,2019,p.95.从事印孟商贸往来的孟加拉国商人的日常经营也因此受到了一些限制，并且进口成本过高也将增加孟加拉国的贸易逆差，加剧两国贸易不平衡的问题。综合来看，水资源划分、巨大贸易逆差、印度打击孟加拉国非法移民等一系列问题都加剧了孟加拉国民众对印度的不满，孟加拉国内的反印情绪短期内将无法消除。(46)Ali Riaz,Saimum Parvez,“Bangladesh at 50 The Transformation of a Nation,”The Diplomat,https://www. academia.edu/45579495/Bangladesh_at_50_The_Transformation_of_a_Nation,访问时间：2021年7月26日。

(五)孟加拉国与域外大国互动日趋频繁

近年来随着印度洋地区地缘政治和经济价值的上升，域外大国同印度洋地区国家的经济合作和政治交往日益密切。印度长期以来将南亚地区视为其传统的势力范围，对域外大国在南亚的存在和影响力非常敏感。随着中国“一带一路”倡议的提出与实施，中国正在成为印度大多数较小邻国的主要贸易伙伴和投资者，中国在印度洋地区的经济和政治影响力不断扩大。中国与孟加拉国的互动也日趋频繁。中国推动云南昆明到孟加拉国和缅甸的铁路建设，以及派遣海军进入印度洋东北部的索马里海域护航等举措都引起了印度的警惕。(47)C.Raja Mohan,“50 Years after Independence,Bangladesh Bursts Into Geopolitics,” March 25,2021,https://foreignpolicy.com/2021/03/25/bangladesh-independence-anniversary-geopolitics-india-china-pakistan-indo-pacific-quad/,访问时间：2021年7月26日。2016年中国和孟加拉国签署了一项谅解备忘录，中国承诺提供240亿美元的信贷，这是孟加拉国有史以来获得的最大一笔外国信贷额度。(48)Ali Riaz,Saimum Parvez,“Bangladesh at 50 the Transformation of a Nation,” The Diplomat,https://www. academia.edu/45579495/Bangladesh_at_50_The_Transformation_of_a_Nation,访问时间：2021年7月26日。此外，孟加拉国向中国购买了包括潜艇、护卫舰、坦克、短程导弹和火箭等在内的大量现代化武器。(49)《孟加拉订购的中国护卫舰“希望号”下水为第二批次最后一艘》，观察者网，2018年4月9日，https://www.guancha.cn/military-affairs/2018_04_09_453102.shtml，访问时间：2021年7月26日。印度将中国与孟加拉国的经济和安全互动视为对印度势力范围的挑战，对中国同孟加拉国不断升温的关系感到担忧 。

美国也结束忽视孟加拉国的传统政策，开始重点关注孟加拉国，在基础设施建设、人员培训和人道主义救援等方面提供援助。2019年，孟加拉国、斯里兰卡和印度得到了获得美国国防部海事安全倡议资助的资格，以便在印太地区开展合作伙伴能力建设。美国自2018年提出孟加拉湾倡议以来，为孟加拉国、斯里兰卡和马尔代夫的海上能力建设提供了超过 1.45 亿美元的外国军事融资，以预防、发现并迅速应对其职责范围内和整个孟加拉湾的非法活动。(50)U.S.Bureau of Political-Military Affairs,“U.S.Security Cooperation with India,” January 20,2021,https://www.state.gov/u-s-security-cooperation-with-india/，访问时间：2021年7月27日。此外，2019年，美国还为斯里兰卡、孟加拉国和马尔代夫提供3000万美元的外国军事资金用于海上和边境安全能力建设。(51)“Eye on China,US Seeks $30 Million for South Asia Security Project,” NDTV,June 13,2019,https://www.ndtv.com/world-news/eye-on-china-us-seeks-30-million-for-south-asia-security-project-2052385,访问时间：2021年7月27日。2020年10月，美国副国务卿比根(Stephen Biegun)访问孟加拉国，他在发言中称美国“将孟加拉国视为印太地区的重要合作伙伴，致力于发展同孟加拉国的伙伴关系以推进自由开放的印太地区；孟加拉国将成为美国在印太地区工作的核心”。(52)U.S.Embassy in Bangladesh,“Remarks by Deputy Secretary of State Stephen Biegun,” October 15,2020,https://bd.usembassy.gov/remarks-by-deputy-secretary-of-state-stephen-biegun/,访问时间：2021年7月27日。

近年来，日本与印度洋地区国家在经济、政治和地区安全合作的步伐不断加快。通过向印度、缅甸、斯里兰卡和孟加拉国等国提供发展援助、基础设施建设投资、优惠贷款等方式，日本在印度洋地区积累了一定的政治影响力。2014年9月，日本首相安倍晋三访问了孟加拉国，是14年来日本首相首次访问孟加拉国。安倍在访问中强调要“促进孟加拉国与日本的经济合作”。(53)Ankit Panda,“Japan’s Abe Visits Bangladesh and Sri Lanka,” The Diplomat,https://thediplomat.com/2014/09/japans-abe-visits-bangladesh-and-sri-lanka/,访问时间：2021年7月27日。在日印“亚非增长走廊”倡议框架下，日本通过加强与孟加拉国高层往来、增加对孟发展援助、参与港口合作与基础设施建设、强化地区军事存在等方式来扩大日本对孟加拉国的影响力。

孟加拉国也认识到，加强同美国、日本等大国的关系或将有助于减少对印度、中国的过度依赖，因而孟加拉国对中国的“一带一路”倡议，并非采取全面拥抱的态度，而是选择同时与多个合作伙伴接触。(54)C.Raja Mohan,“50 Years after Independence,Bangladesh Bursts Into Geopolitics,” March 25,2021,https://foreignpolicy.com/2021/03/25/bangladesh-independence-anniversary-geopolitics-india-china-pakistan-indo-pacific-quad/,访问时间：2021年7月27日。面对域外大国日益剧烈的地缘竞争态势，孟加拉国倾向于奉行与所有大国接触，在所有大国之间实行“对冲战略”，避免在大国之间选边站，以实现自身利益的最大化。因此，孟加拉国尽管在地缘上毗邻印度，但也不会完全依赖与印度的邻国关系。

结 语

独立以来就怀有大国梦的印度在进入21世纪之后，大国雄心随着自身经济发展而不断壮大。印度无论在地理、人口还是经济上都是南亚第一大国，自己也寻求在该地区承担责任。但是印度受自身物质实力与政治上的限制，其周边较小邻国因为面对印度这样一个无法挑战的强邻而产生的疑惧等多重因素，导致印度并不容易实现这一目标。这一矛盾导致了印度外交中长久存在的一个难题，那就是如何在确定其地区老大哥地位与形象的同时来构建稳定的地区政治架构。要解决这一难题，印度需要在经济上创造一种与邻国相互依存的关系网络；在政治上，要创造一定的空间和动力，使邻国能很好地与印度合作，同时应对外来大国对南亚地区的影响力。为此2014年上台的莫迪政府提出了邻国优先的外交政策。这是一项基于印度的地缘政治优势、经济互补性优势、共同的文化渊源来实施的区域战略。莫迪政府要借此展示印度有能力维持南亚地区和平与经济整合。

鉴于孟加拉国在与印度的地理联系、历史渊源、价值认同等领域的独特关系，它又成为印度邻国优先外交政策中的优先发展对象。近些年来，印度与孟加拉国解决了诸如陆地与海洋划界等多项历史遗留问题，进而在互联互通、经济贸易、发展援助、安全保障等领域进行了卓有成效的合作。印孟关系也成为被印度政府视为邻国优先外交政策的成功典范。而孟加拉国自身经济也得到极大发展，一跃成为南亚地区第二大经济体。不过，就印孟双边关系的可持续发展而言，两国依然面临各自的和共同的内外问题与挑战，将进一步考验印度邻国优先外交政策在孟加拉国实践的成效。