系统化构建审计整改长效机制探讨

◆王平 周德勇 胡俊 会丁萍 邱筠云/重庆市涪陵区审计局

审计整改是审计工作的重要环节，审计整改成效关系着审计结果运用的成效，关系着单位治理、地区治理直至国家治理的整体成效。长期以来，审计整改更多地被看成审计机关与被审计单位一对一的关系，审计整改机制也未得到系统有效地构建，审计整改成效与各级党委、政府的要求及社会各界的期望还有较大差距。随着国家审计进入新时代，审计整改工作也需要适应审计机关的目标定位，适应各级党委、政府和社会各界对审计整改工作的新要求、新期盼，不断健全完善审计整改工作机制，助推国家治理体系和治理能力现代化建设，助推国家经济社会高质量发展。

一、审计整改方面存在的主要问题

（一）审计整改组织措施不到位，屡审屡犯常见。有些被审计单位对审计整改不重视，整改第一责任人履责不力，认为过去既成事实、“新官难理旧账”，未对整改工作进行认真研究部署，整改的目标不明、要求不严、措施不力、责任不实，导致审计查出问题未得到全面有效解决。有些被审计单位存在敷衍塞责的思想，选择性整改，对于普遍存在的问题，抱着法不责众的心理消极应对，观望其他单位的做法。有些被审计单位在审计整改中未严格做到“标本兼治”，就问题整改而整改、“对应式”整改的思想意识根深蒂固，不主动探究问题根源，导致审计整改不彻底，屡审屡犯。

（二）审计整改结果认定不规范，整改质效不高。目前，审计整改结果认定标准在国家层面尚未有效统一，主要是以审计组或审计人员主观评判核实认定的结果为准。由于不同审计组、审计人员对审计整改的认识和标准不一致，对同类问题的整改要求和结果认定偏差较大，导致在审计整改结果评判和考核时出现明显差异，既影响了审计执法形象，也造成个别被审计单位抵触整改，审计整改的质量和效果大打折扣。

（三）审计整改协作配合不同步，推进合力不强。有些主管部门在协作配合中不主动，对审计依法移送事项处理不够重视，对职责范围内的处理事项安排不及时，反馈相关处理结果不及时；对问题处理不够精准，处理过程中针对有关事项疑点未及时与审计机关沟通、研判和核实，处理事项未切准要害。特别是需要从其所属领域或监管层面举一反三、依法强制约束、正确引导、合理规范才能从本质上有效解决的问题，仅考虑从行使职权方面作简单化处置，导致审计整改监督合力未得到有效体现，处理效果往往与审计整改预期目标存在差异。

二、审计整改存在问题的原因剖析

（一）从审计机关履行审计整改监督主体责任角度分析。一是审计机关的审计工作和项目质量不均衡。少数审计组在实施审计过程中，对于审计发现的问题、移送的案件或问题线索事实不够清晰、定性不够精准，提出的处理意见及建议缺乏科学性、操作性、针对性，导致被审计单位整改浮于表面，未从根源上解决现实问题，整改成果得不到有效巩固。二是审计机关对审计整改督促缺乏系统性谋划安排。由于基层审计机关人员少、任务重，往往把精力更多集中投入到审计实施阶段，分配给审计整改监督的审计资源较少，重审计、轻整改的倾向较为普遍，未将审计整改贯穿于审计实施全过程，审计整改督促前期准备、中期实施、后期跟踪等各环节工作谋划不周全、实施不闭环、衔接不到位。三是审计机关依法开展审计整改监督配套制度不完善。审计机关与纪检监察、巡视巡察、组织人事、公安、检察、财政、国资等有关部门协作联动监督机制责任划分不够细致，协作联动合力推进审计整改的方式及相关单位承担的责任不够具体，且未建立审计整改检查标准体系，影响了审计整改监督质效。

（二）从被审计单位落实审计整改主体责任角度分析。一是被审计单位对审计整改认识不够到位。被审计单位对提出了具体措施能直接进行整改的问题，基本上做到了主动整改，但一旦整改遇到困难，便听之任之，未积极研究、寻找解决的路径。二是被审计单位对审计整改责任落实不力。被审计单位的审计整改主体责任未层层传导、压紧压实。单位主要负责人未按要求认真履行审计整改第一责任人的责任，对审计整改落实工作没有进行系统研究，审计整改工作方案不具体，无明确的整改措施和整改目标。未明确单位内设机构共同落实整改问题的配合责任，往往交由单个内设机构或个别一般人员负责，缺乏系统内支持、整体化推进。

（三）从审计整改需要支持配合的外部大环境角度分析。一是审计整改监督协作联合机制发挥不好。虽然近年来审计机关相继与一些监督和主管部门建立了贯通协作机制，加大了审计整改督查协作配合，但协作联合单位工作职责不明晰，协作联动的必要措施不到位，加之信息不对称、沟通不及时，审计机关单方面主动协调居多，导致整体运行节奏不协调、步伐不一致，协作联动工作缺乏一体化、同步化部署和落实，相关的联席会议、工作运行等制度也未及时跟进。二是审计整改调动社会参与的氛围不浓。审计整改的社会关注度不够高，舆论氛围不够强烈，社会参与审计整改监督的积极性、主动性未得到充分调动，作用发挥不明显，进而对审计整改主体责任单位未形成有效的社会监督压力。

三、积极构建有效的审计整改长效机制

（一）建立审计整改评价认定机制。一是明确审计整改评价认定指标。应考虑审计查出问题的类型、性质等关键属性，严格区分直接整改指标和间接整改指标，分类建立多层级指标体系，确保审计整改评价认定指标的适用性。二是规范审计整改评价认定程序。将评价认定程序贯穿于审计整改指导、监督全过程，分为前期整改准备、中期初始评价、出具结果认定三个阶段，明确不同阶段的整改要求，每阶段由审计机关出具审计整改评价意见和认定结果。三是利用审计整改评价认定结果。审计整改评价认定的结果可分为完成整改、部分整改、长期整改（阶段性整改）、未整改等四种。审计机关应针对不同结果采取相应的后续跟踪督查措施，督促整改到位，对于消极整改的，应依法依规移送相关部门进行责任追究。

（二）建立审计整改结果运用机制。一是加强审计整改结果通报。将审计整改结果及时向有关部门进行通报，促进相关部门单位结合职能职权职责，合理运用审计整改结果。二是加强审计整改结果考核。有关部门制定考核实施细则，将审计整改结果纳入党风廉政建设、年度绩效目标管理和领导干部考核评价等内容范畴，考核结果与被审计单位及有关个人评先评优和奖惩挂钩。三是加强审计整改结果分析。审计机关应坚持问题导向，加强对审计整改结果分析，重点对审计中发现的本地区多发态势、容易出现反弹的主要问题进行深入研判，提出工作建议、解决问题根源、促进整改成果深化，形成高质量的分析研究结果作为党委、政府重要决策参考的依据，推进地方建立完善工作机制制度，发挥以点促面的建设性作用。

（三）建立审计整改监督协作机制。一是落实审计整改监督协作单位责任。加强审计机关与纪检监察、组织、检察、财政、生态环保等相关职能部门的协调联动，立足各自职能优势，找准契合点和切入点，厘清各单位在审计整改监督中的有关责任及其界线，建立健全相关配合工作制度。二是规范审计整改监督协作运行方式。审计机关应加强科学协作统筹，重点围绕实现资源共享、信息互通，采取日常协商沟通、定期或不定期通报等方式，履行好审计整改协作机制运行的牵头责任，建立完善相关配套制度，明确协作配合重点事项、成员单位相关责任、机制有效运作程序等方面的要求，加强审计整改监督成果研究分析、转换运用和深度挖掘，推动审计整改监督协作配合制度化、规范化、常态化。

（四）建立审计整改责任追究机制。一是完善审计整改责任追究的提请程序。审计机关应建立提请审计整改责任追究制度，坚持依法依规、实事求是、权责一致、宽严相济的原则，划分好虚假整改、拒绝或拖延整改、整改不力等具体情形，明确责任追究提请方式及程序。二是完善审计整改责任追究的处理程序。作为与被审计单位关系密切的行业主管部门，在落实整改方面，较审计机关更具备有效手段和便捷途径，在必要时还可以进行督查和惩戒。纪检监察、组织人事等具有责任追究处理权限的部门，应建立审计整改追究处理实施制度，严格按照干部管理权限以及党纪政纪处分条例有关规定，及时受理审计机关提请的追责事项，并向审计机关书面反馈处理结果。

（五）建立审计整改报告公开机制。一是依法报告审计整改落实情况。被审计单位应当在规定时间内将审计整改情况书面告知审计机关，全面如实反映审计建议采纳、对相应责任部门和责任人员的责任追究、尚未整改到位的原因及限期整改计划措施等情况。审计机关应当每年向同级党委审计委员会、人民政府报告年度审计查出问题的整改情况，重点反映审计查出问题整改情况、整改不到位原因分析等，提出推进审计整改工作意见和建议，落实同级党委审计委员会、人民政府对审计整改工作提出的要求。二是依法将审计整改结果向社会公开。审计机关应严格执行《中华人民共和国审计法》及有关规定，进一步完善审计整改结果公开制度，明确公开的原则、条件、内容、程序等事项，加大公开范围和力度。被审计单位应当按照积极稳妥、分类处置的原则，依法依规将本单位审计查出问题整改落实情况及时公开，积极回应社会舆论关注。

（六）建立审计整改跟踪督查机制。一是审计机关牵头审计整改跟踪督查。审计机关应在内部建立职责分明、层次清晰的审计整改跟踪督查制度，包含审计整改跟踪督查的依据、组织、内容和程序等四项基本内容，消除审计整改死角、盲区，打消被审计单位蒙混过关的念头，推进审计整改落实监督全覆盖。二是部门联合开展审计整改跟踪督查。审计机关应联合纪检监察、检察、组织、财政、国资等部门，每年集中开展审计整改跟踪现场督查。要明确督查工作的原则、内容、频率、程序，突出审计整改跟踪现场督查的针对性、有效性。加强对督查发现整改不力问题的通报及处理，着力协调解决被审计单位整改中遇到的困难和问题，推进问题整改有效落实。三是党委、政府加强审计整改跟踪督查。要将审计整改跟踪督查纳入党委、政府日常督查重要事项和政务督查考核范畴，增强审计整改督查的权威性、震慑力。审计机关要善于借势借智借力，积极协助同级党委、政府督查机构开展好审计整改跟踪督查，充分运用政务督查优势，解决审计整改中的突出问题。

（七）建立审计整改清单销号机制。一是完善审计整改清单化管理内容。审计整改清单内容应包含审计整改事项、责任单位、具体措施、时间期限、落实情况、结果认定、审查人员等审计整改落实过程中关键环节的重要信息，其中审计整改事项主要包括各级审计机关审计查出问题、移送处理事项、党委、政府对审计整改指示批示事项、推进长效机制建立、采纳审计建议等方面的内容。二是落实审计整改销号化管理要求。审计机关应对审计查出问题整改实行分类编号、跟踪督查、情况反馈、清零销号的闭环工作管理，建立台账式、动态化管理制度，严格规范内部核实、审查、认定等操作程序，紧盯时间节点，梳理重点事项，对标核实、对账销号。应明确销号管理专职人员及相关人员责任及要求，主要领导、分管领导和牵头科室、审计组定期掌握了解审计发现问题的挂号销号情况，定期分析研究审计整改中的突出问题，对已完成整改的及时销号，对正在整改的实施进展跟踪，对超期未整改的定时催办回访。