提高政府财务报告审计质量的对策建议

◆陈晓锋/江苏省东台市审计局

政府财务报告审计是审计机关跟踪政府综合财务报告制度落实情况的直接举措，必将督促各级政府更好地编制和利用财务报告，以达到强化资产负债管理、改进绩效考核评价、防范财政运行风险的改革初衷。但政府财务报告审计是一项全新的业务，基层还处于起步摸索阶段。本文结合基层调研实践，具体谈谈如何高质量推进政府财务报告审计业务。

一、政府财务报告存在的问题

（一）推进环境不够优。外部环境方面，大多数地方政府和预算单位对改革的认知不足，更多地定性为财务部门一项常规性的业务工作，主要负责同志对财务报告的知晓率不高，对其中重点财务要素的设置意义、数据背后反映的问题以及运用的方式、途径不清楚。审计内部方面，受知识、能力、水平、层次等多方因素的影响，对政府财务报告审计的重视程度整体不高，体现为业务规划未设置、专业人员未培训、实战频率偏少等方面。

（二）编制质量不够高。因新旧政策衔接、法规执行不严、基础数据缺乏、培训指导较少等多重因素影响，现行政府财务报告的编制仅基本做到了单位和资金两个主体的全覆盖，而对关键数据的核算要求、质量把控以及稽查审核等工作还不到位，数据的准确性不够。表现为：一是政府投资、基础设施、物资储备等数据漏编或与事实差距较大，直接导致资产负债率虚高等问题。二是对账抵销不到位，主要是部门内部上下级单位间以及与财政部门间的对账抵销不够全面、彻底。三是会计核算不够规范，未按要求计提摊销、竣工项目未及时结转、往来长期不清理等问题在基层还较为普遍。这不但直接影响了财务报告的编制质量和运用效果，也给审计监督带来了一定的难度和风险。

（三）参考标的比较少。数据准确性审定方面，部分行业和领域的存量确认尚未出台行之有效的操作指南，审计准确认定有难度，如以前未入账核算的公共基础设施等。财务报告运用方面，审计虽然清楚要通过数据分析达到“强管理、防风险、促发展”的目的，但究竟“给谁用、何时用、如何用、用哪里”等问题，基层审计人员也无法给予规范、完整、清晰的解答。此外，对基层审计机关来说，政府财务报告在以前项目中几乎无接触，可直接复制、借鉴的经验缺乏，也一定程度上影响了政府财务报告审计的快速、高效推进。

（四）素能提升未跟进。编制力量方面，预算单位财务部门与业务部门之间未能建立良好的信息互通机制，政府财务报告编制更多是财务人员在唱“独角戏”。新政府会计制度执行后，许多财会人员还未能做到准确掌握和熟练运用。再加之政府财务报告每年仅试编一次，平时涉及较少，很多地方只是编报时才组织现场培训，效果不是很理想。监督力量方面，基层从事政府财务报告审计的人员主要集中于同级审项目组成员，其他审计人员几乎没有介入。参与审计人员也未进行系统、全面、专业的培训，更多的是自己“摸着石头过河”，全员主审的意识、全面参与的氛围远未形成，此外大数据审计手段在此领域的应用也几乎是空白状态，急需“填补”。

二、政府财务报告审计存在问题的原因

（一）人的方面。基层审计人员未能从促进国家治理的高度去深刻领会政府财务报告制度设立的初衷，未能将政府财务报告审计列为业务发展的重要议题，做到与其他类型审计同规划、同部署、同落实、同检查、同考核。审计部门“压力”外向传递工作还有较大的提升空间，主动向地方政府回报、提醒的频率和力度明显不够，未能引起地方政府足够的重视和支持，并从更高层面去部署、推动和落实政府财务报告审计监督工作。

（二）法的方面。整体来看，政府财务报告领域的核算管理制度和技术操作规程不够健全完善，“立法”进程与高质量推进要求不相匹配。现行的财务报告编制办法较笼统，分行业、分类别的实施细则尚未系统出台，部分新事项的会计业务核算细则还没有制订，已出台的还存在操作不具体、针对性不够强等问题，无法很好成为审计监督的参照标准。科学、务实的政府财务报告审计业务规划未设置，配套的审计准则也未陆续出台，审计监督的规范化水平还需进一步提高。

（三）技的方面。政府财务报告审计人员的业务技能未能得到同步、系统性的提升，无论是思维的层次、知识的更新，还是审计的重点，基本延用传统思路和方法，“吃老本”现象较为严重。平常工作中，审计人员直接参与政府财务报告的途径狭窄，除非主动去学、去问、去做，否则几乎不涉及，学习空间挖掘不够，能力提升不快。经验、模板明显不多，供基层复制、借鉴和利用的成果偏少。融合审计理念、全覆盖要求还未得到深度践行和落实，理论研讨也未同步跟进，综合制约了审计技能的快速提升。

三、推进政府财务报告审计高质量发展的建议

（一）更高层级谋划部署。领导重视是快速推进的前提。强化规划引领，把政府财务报告审计纳入各级审计委员会谋划的业务重点之一，增补列入审计“十四五”发展规划，统筹考虑于每年的审计项目计划之中。各级政府要切实扛起改革的重要政治责任，以文件等形式明确预算单位主要负责人为财务报告编制和使用的第一责任人、审计部门主要负责人为财务报告监督的第一责任人，并借助考核督查等手段，确保将所传递的工作压力转变成工作动力。财政部门要把财务报告的编制质量纳入日常考核管理的内容，把财务报告的使用效果列为财政高质量发展的重要指标，并主动加强与审计部门之间的业务互动和信息互通，针对日常操作和监督管理中存在的问题，共同剖析原因，主动加强汇报，不断寻求领导支持。

（二）课题立项研讨推进。将政府财务报告审计列为近三年的研究课题，实行理论与实践相结合、学术研究与项目实施相结合。研讨的主体要具有多维性，不能仅是国家审计，还应包括内部审计、社会审计，必要时还可扩大到财政等其他关联系统。研讨的客体要具有扩散性，不能仅局限于财务报告审计本身，而要放大到融合式审计理念、全覆盖监督要求、大数据审计趋势、政策跟踪审计等审计事业发展的最前沿。研讨的方式要有灵活性，不能光“纸上谈兵”，多开展沉浸式研讨，通过面对面的交流碰撞出思想的火花和推进的灵感。研讨的成果要有多样性，既要有理论成果，还有更多的制度成果、实战成果、经验成果。

（三）健全优化制度体系。一方面，审计人员要通过自我加压学习、与财政部门探讨、到预算单位调研、阶段性汇总审计情况等途径，及时梳理影响政府财务报告编制质量快速提升的机制性、体制性障碍，深度剖析原因，提出解决问题的“审计方案”，积极向有关方面鼓与呼，促进完善在编制管理、实施细则、核算方法、成果运用、信息公开等方面存在的制度缺陷和需要进一步细化、强化的薄弱环节。另一方面，采取自上而下、上下联动等方式，科学编制政府财务报告审计的中长期业务发展规划，配套出台相关的操作规程、审计准则以及大数据审计应用前景展望，全面加快政府财务报告审计的法治化进程。

（四）全局整合系统推进。树立全局一盘棋的思想，助力改革措施快速落地生根。一要加大项目融合度。在大力探索独立型审计的同时，把政府财务报告充分融为财政同级审、预算执行审、财政决算审、领导经责审、政策跟踪审等专业审计的必审事项，实行“两条腿”走路。二要加大力量整合度。在国家审计强势推进的基础上，有序引导内部审计、社会审计积极参与实践研讨，加强执业过程的指导与监督，实行“三驾马车”合力推进。树立“大审计”的理念，打破思维束缚，跨系统、跨专业、跨部门组成审计组，构建全员主审、全员参与的推进格局。三要加快知识更新度。通过请进来、走出去、听讲座、搞研讨等多种方式和手段，帮助审计人员快速提升审计理念、革新传统做法、“充电”专业知识、夯实监督技能，为政府财务报告审计的高质量推进提供强大的知识储备和人才支撑。