乡村振兴视域下宅基地“三权分置”改革的法律制度设计

焦富民

党的十九大决定实施乡村振兴战略，强化乡村振兴的制度性供给。2018年中央一号文件首次提出进行宅基地“三权分置”改革，在之后的历年中央一号文件中均提出要持续稳慎地推进宅基地改革，但改革试点尚未形成可复制可推广的经验。2020年12月，习近平总书记在中央农村工作会议上强调，全面推进乡村振兴，必须用好改革这一法宝，其中他特别强调要稳慎推进农村宅基地改革。因此，深入探讨宅基地改革的政策意蕴，探究宅基地改革的价值基础并科学设计宅基地“三权分置”制度，具有十分重要的现实意义。

宅基地制度改革的政策取向

一项制度的背后必定蕴含一种价值取向，本质上是制度供给主体根据社会需求进行价值衡量和选择的结果。因此研究一项制度或进行一项制度改革，首先需要通过对其政策演进逻辑进行全面把握，明确制度改革的时代背景，明晰其背后蕴含的政策取向，如此才能科学把握改革的正确方向。

赋予农民宅基地所有权唤起农民觉醒、焕发农民革命动能是中国共产党领导革命的必然选择。一直以来，“耕者有其田”都是我国农民的矢志追求，可以说农民的发展史就是农民与土地的关系史。中国共产党成立以来，始终将革命事业和农民问题紧密联系在一起，将解决农民问题作为自己奋斗的主要目标，致力于实现农民的解放与发展。毛泽东曾指出：“谁赢得了农民，谁就会赢得中国”，“谁能解决土地问题，谁就会赢得农民”。(1)[美]洛易斯·惠勒·斯诺：《斯诺眼中的中国》，王恩光等译，中国学术出版社1982年版，第47页。我们党正是依靠对农民的土地承诺获得了广大农民的有力支持，最终收获了革命胜利的果实。新中国成立前，农民的房屋及其附属设施基本上都是建筑在自己所有的土地上，我们党领导的土地改革运动也承认了这一状况，农民享有宅基地的所有权。(2)焦富民：《农业现代化视域下农民住房财产权抵押制度的构建》，《政法论坛》2018年第2期。新中国成立后的次年就颁布了《土地改革法》，其第1条开宗明义指出：“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。”为此，国家开展了为期四年的土地革命运动，剥夺了地主和富农的全部或者部分土地进行再分配，地主土地私有制也由此改为农民土地所有制，(3)钟晓萍、于晓华、唐忠：《地权的阶级属性与农地“三权分置”：一个制度演化的分析框架》，《农业经济问题》2020年第7期。从而使广大农民拥有了更为广泛的宅基地所有权。从所有制角度而言，“一权所有”即是宅基地归广大农民所有的充分体现，(4)严格意义而言，当时我国尚未形成明确的宅基地概念，基于土地归农民所有，农民当然享有在自己土地上建造房屋以及附属设施的权利。农民享有完整的宅基地所有权权能。

赋予农民宅基地使用权是在土地公有制基础上对农民居住权益的重要保障。马克思、恩格斯明确提出实现资源与经济地位平等化的伟大构想，并主张用生产资料公有制来纠正经济上的不平等。随着我国农村社会主义改造运动的推进，广大农民参加初级和高级合作社的普遍化，农民的宅基地所有权渐次转变为集体土地所有权，农民对其宅基地仅仅拥有使用权。1956年完成农业社会主义改造后，尽管保留了农民的土地所有权，但是农业合作社运动实质上已经通过合作社的方式对土地公有制利用进行了初步探索。这主要由两方面因素决定：一是巩固革命胜利果实需要对农业进行社会主义改造，建立社会主义或半社会主义的农业生产合作社；(5)《毛泽东文集》第6卷，人民出版社1999年版，第418—443页。二是农业需要规模合作劳动，从而抵御自然灾害、提高生产效率，防止土地兼并与两极分化。(6)于晓华、钟晓萍、张越杰：《农村土地政策改革与城乡融合发展——基于中央“一号文件”的政策分析》，《吉林大学社会科学学报》2019年第5期。随后，通过对农业合作社的整合成立人民公社，本质上促进了土地公有化程度的进一步提高，实现了土地所有权向集体的集中、转移。从目的上来看，农业合作化和人民公社运动是为促进社会主义工业化而展开的。毛泽东曾指出，“社会主义工业化是不能离开农业合作化而孤立地去进行的”。(7)《毛泽东文集》第6卷，第431页。特别是，当时苏联援华中断，在某种程度上阻隔了中国工业化的进程，对工业化原始积累提出了重大挑战，农村剩余就成为中国工业化重要的提取对象。1962年以人民公社为基础的“一大二公”经济基础转变为“队为基础”的村落经济，这实质上就是新中国面对工业化发展危机而进行的集体经济政策调整，(8)温铁军等：《八次危机：中国的真实经验1949—2009》，东方出版社2013年版，第66—67页。是以赋予土地使用权激活农民积极性为手段，放活土地的政策调整。1962年《农村人民公社工作条例修正草案》和1963年《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》分别提出了“宅基地”和“宅基地使用权”概念，明确了宅基地归生产队集体所有、由各农户长期使用的“两权分离”模式。改革开放以后，关于农村宅基地的法律法规和政策均沿袭了“宅基地”这一概念，并且强调农民享有宅基地使用权。宅基地“两权分离”模式的发展同样是基于时代背景进行不断调适的结果。宅基地“两权分离”模式在我国已发挥了六十余年的作用，时至今日，其在全国绝大部分地区依旧发挥着重要作用。诚然，“两权分离”模式的宅基地具体制度也并非一成不变，同样经历了宽严相济的发展与调适过程。例如在宅基地使用权权利主体方面，面对改革开放以来经济社会发展的需要，1982年《村镇建房用地管理条例》(9)1982年《村镇建房用地管理条例》第14条规定：“回乡落户的离休、退休、退职职工和军人，回乡定居的华侨，建房需要宅基地的，……由批准机关发给宅基地使用证明”；第18条规定：“集镇内非农业户建房需要用地的，……参照第十四条的规定办理。”和1986年《土地管理法》(10)1986年《土地管理法》第41条规定：“城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费。”都允许非农户口人群申请宅基地建房；而1990年《国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示的通知》则又明确禁止非农户口人群申请宅基地，自此宅基地使用权流转严格受限。2007年我国《物权法》首次以立法形式明确了“宅基地使用权”这一物权概念，不过该法第152条对宅基地使用权这一用益物权的属性还是做了一定程度的限缩，并未赋予使用权人转让、处分和收益的权能。(11)2007年《物权法》第152条规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”不仅如此，该法第153条还进一步规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”而依据物权法、土地管理法等法律和国家的有关规定来看，当对宅基地使用权通过出租、转让等方式进行处分时，对承租人、受让人有着严格的身份限制，限制在本集体组织成员范围内，而对宅基地使用权的抵押持有的则是“不得抵押”的态度。

赋予农民宅基地财产价值是新一轮宅基地改革的政策目标。2013年党的十八届三中全会开始部署新一轮宅基地制度改革。2015年宅基地改革全国试点正式展开。(12)2015年2月27日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，授权在试点地区暂时调整实施《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》关于宅基地管理制度的法律规定，授权期限截至2017年12月31日。2018年中央一号文件明确提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。由此，“三权分置”成为宅基地制度改革的基本方向。2019年中央一号文件提出拓展宅基地改革试点、丰富试点内容，标志着改革需要进一步深入，从而以试点实践的广度和深度来提高经验的效度。2020年《深化农村宅基地制度试点改革方案》进一步提出要探索打通宅基地与集体经营性建设用地的具体机制。宅基地财产价值增长与转换机制已然成为宅基地“三权分置”改革的重要内容。2021年中央一号文件提出探索宅基地“三权分置”有效实现形式，表明需要继续就宅基地权利分置结构达成共识。2022年中央一号文件再次明确要求“稳慎推进农村宅基地制度改革试点”，体现出国家持续深化和探索宅基地“三权分置”改革的决心与恒心。由是，党的十八大以来，我们党着重推进“三农”建设，将解决“三农”问题放在更加突出的位置，宅基地制度改革进一步深入推进。第一，从经济发展的视角而言，改革开放以来，“三农”工作取得显著成就的同时，仍存在诸多制约进一步发展的问题。新的社会主要矛盾在乡村体现为城乡之间以及农村内部之间的发展差距和收入差距，这也正是乡村振兴成为我国农村发展重大战略的主要因素。现行农村宅基地制度存在所有权渐次边缘化和主体虚置、使用权权能残缺和财产功能不显等主要问题，难以有效契合乡村振兴的需求，甚至出现了法外实践现象，农村经济发展迫切需要彰显宅基地的财产价值，需要通过制度层面的改革对新的需求予以有效回应。第二，从社会发展层面来说，扎实推进共同富裕的发展目标同样对宅基地制度改革提出了新的要求。如何通过宅基地“三权分置”改革，既为提高农民财产收入水平作出贡献，又为消除农村贫富差距贡献智慧，是新时代宅基地制度改革的应有之义。

农村宅基地“三权分置”改革的价值基础

“一个社会，当它不仅被设计得旨在推进它的成员的利益，而且也有效地受着一种公开的正义观管理时，它就是组织良好的社会。亦即，它是一个这样的社会，在那里：(1)每个人都接受、也知道别人接受同样的正义原则；(2)基本的社会制度普遍地满足、也普遍为人所知地满足这些原则。”(13)[美]约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社1988年版，第5页。进一步而言，一项公平的制度在权利分配时不仅不应该对特定个体特殊对待，还应实现利益平衡，解决利益冲突。我国不同时期的宅基地制度与对应时期经济、政治和社会因素具有关联性，是各级政府、农村集体组织和农民各个不同主体的行为选择，(14)王俊龙、郭贯成：《1949年以来中国宅基地制度变迁的历史演变、基本逻辑与展望》，《农业经济问题》2022年第3期。而制度变迁往往是行为主体对制度进行利益衡量并加以不同价值选择的结果。

“一权所有”即农民所有的宅基地制度价值基础是公平，这是由多种因素共同促成的价值选择。“法律理念是一法律最高的价值。而此最高的价值则是正义”，而“正义的核心是平等”，“平等是相同的事物应同等对待，不同事物应不同对待”。(15)[德]考夫曼：《法律哲学》，刘幸义等译，法律出版社2004年版，第228页。基于此，这里的“平等”即是我们通常意义上说的“公平”。马克思、恩格斯指出，生产资料公有制可以实现社会成员经济地位平等，并可以进一步实现资源分配的平等。国家政策在新中国成立初期表现为典型的政治主导特征，在这一政策价值倾向下，宅基地制度的价值基础同样由政治因素主导，体现出对公平的价值选择。第一，“分田地”是中国共产党对农民的政治承诺。满足广大农民对土地的渴求，将农民从被封建土地所有者的剥削下解放出来，是中国共产党的革命初心。随着新民主主义革命的胜利，将土地分配到农民手中，使得农民真真切切感受到公平与正义，是革命承诺的兑现。第二，维持农村社会稳定需要公平价值理念得以真正落实。农为邦本，本固邦宁。新中国成立初期，农民群体人口占全国总人口将近88%，可以说实现农村社会稳定是实现整个社会稳定的重要基础。所谓不患寡而患不均，不患贫而患不安。没收土地、平均分配土地可以为农民带来对生活的满足与希望，赋予农民土地所有权可以为其带来生活的安心与安定。通过土地革命贯彻公平与正义，无差别地保障农民居住权益，有效地促进了新中国的社会稳定，瓦解与消弭了反革命破坏新中国革命果实的阴谋与风险。第三，提高广大农民劳动积极性的需要。刚刚走出战火的新中国，亟须恢复生产进行经济建设，以“平均分配”为特征的农民土地所有制可以有效调动农民的生产积极性。中国共产党通过“分田地”实现了构建“政治国家”所必须进行的最广泛的国民动员，(16)温铁军等：《八次危机：中国的真实经验1949—2009》，第42页。不仅仅实现了农村社会的稳定，而且借助农村生产的物质积累有效助力城市度过了重重危机。综上，农民所有的宅基地制度的本质在于实现对农民居住的公平保障，因而公平是彼时宅基地制度价值基础选择的必然结果。

宅基地“两权分离”模式的主要价值基础仍然是公平，但是，伴随着改革开放的不断深入与经济社会的持续发展，其与社会现实需求间产生了一定的价值张力。国家政策在这一时期坚持了以经济建设为中心，但是宅基地制度的主要价值基础仍然以保障农民的居住权益为主，公平依旧是宅基地“两权分离”模式的主要价值基础。与此同时，经济社会的进一步发展需要宅基地制度随之进行调适，产生了对宅基地制度改革的内生需求。第一，激活农民生产积极性的需要。历史经验表明，“一大二公”的人民公社运动，阻碍了农民生产的积极性，破坏了农业的生产动力，抑制了农村活力。由此，赋予宅基地使用权正是在坚持土地集体所有基础上进行的私权复归，有效调动了农民的生产积极性。可以说宅基地使用权的诞生，天然具备了公平的价值基因。第二，农民无法充分、有效享受城市化发展的红利。工业化带来了城市化，城乡二元结构却导致城市化并未带来农民实质市民化。进城务工农民难以平等获得城市居民享有的社会保障，难以真正融入城市，从而导致了这部分农民仍然需要农村宅基地对其进行居住的兜底保障，以确保其于农村与城市之间“可进可退”。第三，出于对农民的保护。从1982年开始，经济社会的发展催生了非农户口人群对宅基地的需求，社会对于提高宅基地利用效率的需求不断上升。为此，我国曾一度允许非农户口人群申请宅基地，对宅基地流转也曾一度放松管制。但是这一做法很快受到限制和制止。原因一方面固然在于宅基地价格随着经济发展而不断上涨，另一方面也在于农民易为利益驱使而轻率处分宅基地，失去居住保障。(17)孟勤国：《物权法开禁农村宅基地交易之辩》，《法学评论》2005年第4期。因此，为实现对农民居住的可持续保障，防止农村社会公平稳定遭到破坏，即使宅基地“两权分离”模式，使宅基地价值随着经济社会发展水平不断上升，宅基地制度仍然坚守了公平的价值基础，以保障农民安居为使命。与此同时，经济的发展已经驱使社会对宅基地流转产生了新的需求，但是出于对农民居住利益的保护，对宅基地利用效率的需求被制度刚性排斥，从而形成了一定的价值张力。

“从最为广泛的和最为一般的意义上讲，正义的关注点可以被认为是一个群体的秩序或一个社会的制度是否适合于实现其基本的目标”，而“满足个人的合理需要和主张，并与此同时促进生产进步和提高社会内聚性的程度——这是维续文明的社会生活所必需的——就是正义的目标”。(18)[美]E.博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社2004年版，第261页。正义的目光聚焦在一项社会制度或者秩序规则是否能够实现其追求的价值目标，只有正义的目标能够同时有效回应社会成员的呼唤和社会生产进步的需要，正义才能契合文明社会的要求。宅基地“一权所有”和“两权分离”的价值选择过程，是对宅基地公平与效率两种价值博弈选择的过程，充分表明了宅基地价值基础形成是利益衡平的结果。新一轮宅基地制度改革是在宅基地“两权分离”基础上的继续探索，面临着宅基地“两权分离”模式关于公平与效率的价值基础的选择难题。“一个社会如何利用可供支配的紧缺资源尽可能多地满足需求”，(19)[德]汉斯-贝恩德·舍费尔、克劳斯·奥特：《民法的经济分析》，江清云、杜涛译，法律出版社2009年版，第1页。这是摆在我们面前必须加以正视的问题。因此，处理好公平与效率的关系是宅基地“三权分置”改革探索的首要任务。

随着经济社会发展，“两权分离”下宅基地利用困境愈加突出。一方面，宅基地粗放利用和空置闲置情况严重。随着城镇化进程的有力推进，越来越多的进城务工农民在城市安家。据有关统计，截至2020年全国乡村人口占总人口比例已经由2012年的46.90%降至2020年的36.11%；(20)数据来自《中国统计年鉴2021》。而2019年全国宅基地闲置程度平均为10.70%，部分地区农村房屋空置率已经超过35%。(21)参见魏后凯、杜志雄主编：《中国农村发展报告——聚焦“十四五”时期中国的农村发展》，中国社会科学出版社2020年版，第29页。另一方面，宅基地财产利益难以有效为农民所用。碍于现行“两权分离”模式下宅基地对外流转的制度限制，加之现行倡导性政策引导下农民基于多方面考虑自愿退出宅基地的愿望很低，与农民对宅基地财产性收入实现和增加的需求相去甚远，因而宅基地“三权分置”改革需要实现闲置宅基地精细利用和财产性利益外显。《乡村振兴促进法》明确规定要坚持改革创新，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。而宅基地作为重要的土地资源，其当前的利用现状必然要求“三权分置”改革充分彰显其效率价值，从而回应社会现实需求。乡村振兴是乡村发展的全方位振兴，目的在于实现农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足，促进城乡融合。目前，城乡之间生产要素的自由流动受限，农村发展的效率难以有效提高。实施乡村振兴，需要完善城乡融合发展的体制机制和政策体系，推动城乡要素有序流动和平等交换。具体而言，这就需要充分利用宅基地作为生活、生产要素的属性，提高宅基地的利用效率，通过市场的决定性作用克服宅基地粗放利用的弊端，促使宅基地财产价值外显，从而有效挖掘宅基地作为生产要素具有的促进农村经济发展的内生驱动力。第一，提高宅基地利用效率可以为乡村振兴提供土地空间。在实施乡村振兴战略中，引导城市资本下乡发展产业是当然选择。在不破坏乡村生态环境条件下，国家鼓励社会资本到乡村发展与农民利益联结型项目，而盘活闲置宅基地，激活农村土地资源，可以更好地为乡村与资本合作提供重要的土地资源，以满足乡村产业用地的合理需求。第二，提高宅基地使用效率可以促进乡村空间整合，打造美丽乡村。在不损害农村集体经济组织及其成员的合法权益的前提下，国家鼓励城市居民到乡村旅游、休闲度假、养生养老等，而盘活闲置宅基地和闲置农房，可以更好地为发展乡村旅游、养生养老等提供重要的土地资源。第三，提高宅基地利用效率还可以促进宅基地财产价值的市场化增长。针对宅基地产权归属不够明晰、权能不够完整、缺乏市场调节、仅有占有的冲动尚未形成退出的激励机制，以及相关政策和制度一直限制宅基地交易主体和地域范围等现实问题，需要进一步有效探索宅基地“三权分置”的实现形式。特别是在确权登记的基础上，运用好市场化机制，通过盘活闲置宅基地这一存量资源，鼓励复垦，激活宅基地这一土地资源，完善农村新增建设用地保障机制。在满足乡村产业、公共服务设施与农民住宅用地合理需求的基础上，按照国家和地方政府有关规定调整、完善土地使用权出让收入使用范围，以满足宅基地财产价值市场化增长的需求。此外，提高宅基地使用效率还可以更有效地维护社会稳定。实施乡村振兴战略，必须直面百年变局和世纪疫情的双重挑战。如何直面风险应对挑战？习近平总书记强调，“不仅要稳住农业这一块，还要稳住农村这一头”，我国“在这种情况下，社会大局能够保持稳定，没有出什么乱子，关键是农民在老家还有块地、有栋房”。他还要求，农民在城里没有彻底扎根之前，不要急着断了他们在农村的后路。应对大变局和新冠肺炎疫情，稳定是第一要求，只有社会稳定，才能后图在动荡格局中的良性发展。因而宅基地“三权分置”改革在应对风险挑战中需要始终坚持对农民的居住福利保障不动摇，将对农民的居住保障放在重要位置。同时，还要推动城乡要素的有序流动，加强城乡经济的循环，充分外显宅基地的财产功能。乡村振兴战略内涵着对宅基地效率价值的追求，实施乡村振兴战略需要宅基地制度能够将效率作为制度的价值基础。因此，在宅基地“三权分置”改革中，效率价值需要更多地凸显于宅基地制度价值基础中，与对“公平”的价值追求共同构成宅基地制度的价值基础。

宅基地“三权分置”的法律制度设计

法律必须服务于新时代经济发展和社会进步所提出的正当要求，以引领和保障乡村振兴战略的实施。“作为使松散的社会结构紧紧凝聚在一起的粘合物，法律必须巧妙地将过去与现在勾连起来，同时又不忽视未来的迫切要求。”(22)[美]E.博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，第340页。宅基地“三权分置”改革的目的就在于盘活乡村闲置宅基地，不断积累乡村财富，持续增加农民收入，促进乡村振兴。进一步讲，通过对宅基地权利的分构，以“三权”分别承载不同的利益，从而达成在宅基地制度改革中“公平与效率并存”价值基础的确立。宅基地“三权分置”改革凸显公平与效率的价值追求，意在克服旧有模式的弊端。政策已对宅基地“三权分置”实施路径精准表述为：落实宅基地集体所有权、放活宅基地使用权以及保障宅基地资格权。因此，必须秉持公平和效率的价值选择，合理细化各项规则设计，以确保宅基地“三权分置”制度的法律实现。

第一，落实宅基地集体所有权。落实宅基地集体所有权就是在保持宅基地公有制的基础上，促使农民集体能够实质行使宅基地所有权。宅基地集体所有权权利行使制度、宅基地收回制度和宅基地收益获取制度可以有效打破当前宅基地集体所有权难以实质行使的藩篱。其一，宅基地集体所有权行使制度。一直以来，农民集体处于虚化状态，导致了宅基地所有权无法被有效行使。我国《民法典》明确规定了集体经济组织或村民委员会可以代表集体行使宅基地所有权，但是并未就具体行使制度作具体规范，因而建立宅基地集体所有权权利行使制度对于具体落实宅基地集体所有权具有重要作用。一方面，要建立权利行使的科学决策机制。无论是集体经济组织还是村民委员会均属于组织范畴，其意思表达不以个人意志为转移，是集体决策的结果，其在代表农民集体行使所有权的过程中，组织的意思形成机制对权利行使结果能否有效保护农民集体和农民利益具有决定性作用。另一方面，明确集体经济组织或村民委员会代表行使宅基地所有权的顺位。从我国目前实际出发，在部分建立集体经济组织的乡村，集体经济组织和村民委员会虽然大多是“一套班子、两块牌子”，但是随着集体经济组织的发展逐渐走向成熟，集体经济组织愈加需要发挥经济职能，获得实质的独立地位。因此，在两个组织实质独立履行各自职能的情形下，明确其代表行使宅基地所有权的顺位是宅基地集体所有权权利行使制度的重要内容。其二，宅基地收回制度。建立宅基地收回制度是落实宅基地集体所有权的重要内容。当前闲置宅基地囿于法律制度的限制而无法实现重新利用，导致宅基地实际上处于粗放或消极利用状态。随着农村经济社会的进一步发展，农村土地资源的稀缺性日益凸显。一方面，宅基地收回制度可以克服宅基地粗放利用和闲置现象。在农户实际占有宅基地的前提下，即使农户当初无偿取得宅基地，如今也不愿意无偿退回闲置宅基地，其本质是对集体为其所分配利益的保有，而通过有偿收回制度可以促进农户依法自愿退回闲置宅基地。另一方面，宅基地收回制度可以扩展宅基地使用权流转方式。宅基地“三权分置”改革需要宅基地使用权通过市场化流转外显其财产价值，宅基地收回制度可以成为宅基地使用权流转的一种选择，从而丰富流转方式，为宅基地使用权流转兜底，避免宅基地无法成功流转而依然闲置。更为重要的是，宅基地收回制度还可以实现农户与农民集体的共赢。宅基地收回制度通过集体支付费用从农户手中收回宅基地，再进行重新分配、转化成农村集体经营性建设用地，用于公益基础设施建设等，实现集体利益。其三，宅基地集体所有权收益制度。农民集体基于所有权实现对宅基地收益的获取，有助于提高其在宅基地所有权行使过程中的话语权，促进宅基地所有权行使的公平性与可持续性。一方面，宅基地转变成集体经营性建设用地入市或再转让后，用途的改变带来了市场价值的增加，集体在宅基地转变成的集体经营性建设用地入市或再转让时基于所有权可以获取部分入市或再转让收益。另一方面，对于宅基地实际占用人超标占用宅基地(包括一户多宅)和非农民集体成员占用宅基地，农民集体通过收取超额、多占部分宅基地等值的费用，可实现对违规、不公平现象的间接矫正。

第二，放活宅基地使用权。宅基地使用权私法权能受阻正是其当初诞生时以公权力为主导的结果，这同样是当下宅基地利用效率低、利用无序的原因所在。(23)董新辉：《新中国70年宅基地使用权流转：制度变迁、现实困境、改革方向》，《中国农村经济》2019年第6期。增加土地资源利用效率，是新一轮宅基地制度改革的重要追求。因而在公平价值的基础上凸显效率价值，在宅基地“三权分置”改革中就突出地体现为放活宅基地使用权，适度打破其流转限制，外显其财产价值。其一，宅基地使用权“还权赋能”。赋予宅基地使用权收益权能，将对农民的居住保障利益交由宅基地资格权承载，是宅基地使用权改革的目标所在。通过对“两权分离”模式下宅基地使用权收益权能的重新恢复，达成“三权分置”改革中公平与效率价值的并存与统一，实现宅基地使用权以完整的用益物权权能参与市场流转。《奥地利普通民法典》第362、363条(24)《奥地利普通民法典》第362条规定：“依所有权自由处分原则，有完全权能的所有权人原则上得任意使用或不使用其物；有完全权能的所有权人得毁损其物，或者将其全部或部分移转于他人，或者不附任何条件而放弃其物，即抛弃所有权。”其第363条继续规定：“不完全权能的所有权人，亦即上位所有权人和用益所有权人，同样享有前条规定的权利；但一方不得实施任何有害于他方权利的行为。”《奥地利普通民法典(修订截止至2016年1月1日)》，戴永盛译，中国政法大学出版社2016年版，第75页。的规定，可资借鉴。在我国，农民基于其身份从农民集体无偿取得宅基地后理应享有一定的占有、使用和收益的权利。此时，农民集体对宅基地享有的所有权即为受到一定限制的所有权，从某种意义上说，这类似奥地利民法典上的“不完全权能的所有权人”；而宅基地使用权从农民集体所有权中分离出来之后，也作为“不完全权能的所有权”，此时便可以很少受到农民集体土地所有权的约束。也就是说，在不损害农民集体对宅基地享有所有权的前提下，宅基地使用权人是“完全权能的所有权人”。由此，宅基地使用权物权属性的界定及其对宅基地使用权内涵的规制，就应当成为法律制度设计的重点所在。(25)焦富民：《农业现代化视域下农民住房财产权抵押制度的构建》，《政法论坛》2018年第2期。其二，放开宅基地使用权流转限制。适度放开宅基地使用权流转限制是放活宅基地使用权的必然要求。首先，扩大流转范围。一项土地权利只有能够流转才具有真正的市场价值。(26)陈晓军：《农村宅基地流转中的价值冲突与公平性考察》，《南京农业大学学报(社会科学版)》2011年第3期。在市场机制下通过供需关系对宅基地资源进行合理配置，是宅基地制度变迁的必然选择。(27)商梦雅、李江：《城乡融合视角下农村宅基地制度改革的价值选择与实现路径研究》，《农村经济》2021年第12期。根据市场价值的一般规律，流转的自由度越高越能贴合真实的市场需求，其市场价值越真实。促进乡村振兴，乡村发展对土地的需求越来越大，宅基地稀缺性势必会持续凸显。因此，打破宅基地流转范围的限制，允许其在县域乃至更大范围内进行市场化自由流转，可以有效促进宅基地市场价值的提升。这不仅仅有利于提升乡村生产要素在与城市和社会资本进行合作共建过程中的地位，而且有利于农民财产性收入的增加，为农民个体发展以及乡村发展带来更多的资金。其次，打破流转方式限制。由于农民对宅基地财产价值实现的方式、程度存在不同的需求，出租、抵押、出让等流转方式应该成为宅基地使用权流转的多样选择。例如，部分农民需要一次性实现宅基地财产价值，获取进城发展资金；部分农民则需要一段时期内获取农房租金，以贴补城市生活成本；还有部分农民需要通过物权担保获得生产投资的资金。

第三，保障宅基地资格权。宅基地资格权创设于宅基地“三权分置”政策文件中。“为了在社会中确保法治的实施，一个由概念和规则构成的制度是必要的，但是，我们必须永远牢记，创制这些规则和概念的目的乃是为了应对和满足生活的需要”。(28)[美]E.博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，第259页。对于宅基地资格权而言，其需要具备请求取得宅基地使用权或者请求取得宅基地福利保障利益之替代利益的权能。这一概念承载着宅基地的居住福利保障功能，集中体现了宅基地的公平价值基础。其一，宅基地资格权的实现。宅基地资格权是宅基地居住福利保障利益的承载者，是集体对农户居住的保障性权利，涉及集体利益的公平分配。因此，宅基地资格权的认定与实现均需要符合公平的价值理念。一方面，农民通过申请获得宅基地使用权意味着集体已经实现对其居住福利的公平保障。在宅基地收回制度的配合下，闲置宅基地可以用于重新分配，符合条件的宅基地资格权人可以申请宅基地使用权，从而实现占用、使用和收益宅基地的需求。另一方面，在不存在宅基地存量的情况下，农民亦可申请以其他方式实现宅基地资格权，获得集体对其居住福利保障的实现。由是，宅基地资格权的实现形式实质上包括了申请宅基地使用权和申请宅基地福利保障利益之替代利益。甚至从某种意义上来说，宅基地资格权实现制度可以成为农民社会保障制度的重要内容，因而保障宅基地资格权就是保障农民住有所居。其二，宅基地资格权的退出。根据学界通说与试点地区通行做法，宅基地使用权流转是附期限的流转。作为纯粹物权属性的宅基地使用权得以市场化流转，本质上是宅基地资格权人对其所享有宅基地利益的形式转换，在将来宅基地使用权流转期满之后，可以重新获得宅基地的使用权。因而，在宅基地使用权流转之后，虽然宅基地使用权人发生了变化，但是宅基地资格权人仍然享有对宅基地使用权的期待利益。在宅基地资格权人退出农民集体时，满足宅基地资格权上述期待利益是公平价值的当然要求。