“稳投资”背景下加强政府投资审计的若干思考

李 硕，王 攀

（1.山东省审计科学研究所，山东 济南 250012；2.山东省审计厅，山东 济南 250012）

近年来，党中央、国务院做出决策部署，要求各地加大基础设施等领域补短板力度，稳定有效投资，不断提高投资效益。政府投资审计，作为国家审计机关的一项重要业务，多年来在促进经济社会发展、推动深化改革、加强反腐倡廉建设、提高政府投资绩效等方面发挥了十分重要的作用。当前形势下，审计机关作为国家机关、政治机关，应积极应对、主动作为，通过审计摸清底数、揭示问题、总结经验，为中央推进稳投资决策提供意见建议，为更好发挥审计监督作用贡献力量。

一、投资审计助力“稳投资”政策的实现途径

（一）找准定位，依法规范开展投资审计工作。

当前，投资审计是加强而不是弱化了。《审计法》第二十二条对投资审计做了明确规定，当前存在的模糊认识，正是由于对法律法规的理解存在偏差引起的。审计长指出，面对新形势新任务新要求，必须以创新的思路和办法推进投资审计转型和全面发展。审计机关应统一思想认识，进一步认真学习落实好审计署关于规范和加强投资审计的意见，明确新形势下投资审计工作不但并未减少，广度和深度都增强了，加强政府投资项目审计监督力度，提高投资审计质量，开创投资审计新局面，其实大有可为。

投资审计，要在贯彻落实党的十九大提出的深化投融资体制改革，发挥优化供给侧结构的关键性作用，就要紧紧围绕促进党中央“六个稳”中的“稳投资”部署落实，按照加大基础设施补短板力度的要求，做到四个重点关注：一是关注重大项目储备是否到位按时开工；二是关注在建项目后续融资是否到位，防止出现半拉子工程；三是关注优化营商环境是否到位，关注审批环节过多、审批期限过长以及乱收费等问题；四是关注党的十九大报告和十三五规划中确定的重大基础设施项目，主要包括九类项目，即水利、铁路、公路、水运、航空、管道、电网、信息、物流等基础设施网络重大项目推进情况。如交通行业的“铁公机”项目，还要关注是否按照“三个突出”的要求推进落地，即突出骨干通道的建设，突出国家战略的支撑，突出打通最后一公里等。同时加大对三大攻坚战中重点项目建设审计，服务于地方新旧动能转换重大工程，突出民生工程审计，着力乡村振兴战略审计等，在更高层次上发现问题、揭示问题、提出建议，促进社会健康、协调、可持续发展，找准审计监督的切入点和结合点，全面依法履行审计监督职责。

（二）提高站位，推动党中央重大决策部署的贯彻落实。

提高站位，从过度关注结算审计回归到对政府投资项目的全面审计要求上来，把审计目的提高到推动党中央重大决策部署的贯彻落实上来，从单纯帮助政府节约工程资金，转为立足经济社会发展大局，全面关注项目规划布局、论证立项、建设管理、资源利用、生态保护、造价控制和投资绩效等各个方面，在揭示具体违纪违法问题的同时，注重综合其他审计成果，揭示体制机制制度层面问题，并提出切实可行的意见建议，推动国家宏观政策贯彻落实，实现高质量发展。

1.通过改进融资稳定基建投资。国务院常务会议要求，地方政府要将专项债券已筹资金加快落实到补短板项目。审计机关应通过审计，有序推进政府与社会资本合作项目，积极吸引民间资本参与建设。具体来看，关注信贷、债市、股市、汇市、房地产市场等方面存在的风险隐患，金融对小微企业、“三农”、扶贫等领域的支持力度和金融支持基础设施领域补短板、发展消费金融方面的情况，有序推进政府与社会资本合作项目，推动加快基建领域开放和利用外资等措施。

2.通过降低成本稳定投资。一是关注企业融资过程收费情况。在金融支持实体经济发展政策跟踪审计中，根据《商业银行服务价格管理办法》规定程序，核查相关服务项目的成本和收入，测算融资企业手续费，审查是否存在巧立名目的收费情况；是否存在商业银行利用贷款强势地位，以财务顾问费等名义捆绑强制收费；是否存在将银行自身应承担的费用转嫁给企业承担；是否存在未执行收费减免优惠政策或超标准收费情况。二是关注依托行政资源、行政权力及影响力向企业收费情况。审查是否存在利用职权和行业垄断地位、以保证金等形式变相收费情况；是否存在针对企业的乱收费、乱罚款和摊派等情况；是否存在通过指定服务、违规开展培训或评比达标等向企业收费等情况；是否存在行业协会商会代行政府职能自立项目收费、强制收费等情况。

3.通过提振信心稳定民间投资。一是解决市场准入问题。通过简政放权政策跟踪审计，关注打破行业垄断、服务业开放不足等体制性障碍；二是营造公平的市场竞争环境，取消和减少阻碍民间投资进入养老、医疗等领域的附加条件，尽力解决土地、资金、人才等方面的难题；三是落实好减税降费措施，尤其是营改增等减税措施到位，完善贷款风险补偿机制等方式，缓解小微企业和民营企业融资难融资贵问题，多措并举降低企业成本。

（三）把握方位，探索审计容错免责机制。

“三个区分开来”是习近平总书记为新时代干事创业划定的“三条底线”，为新时代审计工作提供了重要遵循。贯彻“三个区分开来”重要要求，需要审计人员进一步提高政治站位，把审计工作自觉融入国家经济和社会发展大局；不仅能揭示问题，还能分析问题，查原因、查背景，进而按照习近平总书记提出的是否有利于增添经济发展动力、是否有利于促进社会公平正义、是否有利于增强人民群众获得感、是否有利于调动广大干部群众的积极性的评判标准，对发现的问题进行综合研判，客观审慎反映和处理。对有利于增添经济发展动力、促进社会公平正义、增强人民群众获得感、调动广大干部群众积极性的改革和创新举措，要鼓励支持、审慎包容。

在具体投资审计工作中，可以对下列情形启动容错机制，客观审慎地评判、定性和处理：一是在推进重大项目建设中，为抢抓机遇或因形势紧急、国家政策调整、实施条件变化及其他不可预见原因，经集体决策等相对规范有效的内部控制，造成相关建设程序不到位、暂停或中止实施、变更设计、滞拨资金或增加投资的；二是因工程项目技术复杂、有特殊要求或受自然环境限制、只有少量潜在投标人可供选择或采用公开招标方式的费用占项目合同金额比例过大，经集体决策并上报，而采用邀请招标的；三是项目建设中，因基础性、公益性建设项目资金未到位或未及时到位，调剂使用其他建设项目资金的；四是项目执行过程中，由于实施条件已发生变化，继续完成将造成更大损失而中止项目实施的，或由于经济发展需要和社会形势变化，经专家论证和集体决策调整建设规模和建设标准的，或为加快工程进度、提高工程质量，少数单项工程投资超过概算但项目总投资未超过批复概算的；五是为抢赶工期，协调推进工程建设，或激励施工方争做创优，经集体决策，对资格优、信誉好的施工企业，适当提高或提前支付预付工程款、预付备料款的；六是项目建设征地拆迁中，项目资金超计划列支被拆迁群众保障性支出或将征地拆迁结余资金用于改善群众生活基础设施和公共设施建设，将村集体征地拆迁资金适当提高标准补偿村民的等等。

（四）确保到位，加大“不作为、慢作为、乱作为”查处力度。

要聚焦习近平总书记重要讲话中指出的形式主义、官僚主义突出问题，聚焦影响党的路线方针政策和中央重大决策部署贯彻落实的突出问题，聚焦群众反映强烈、损害群众利益的突出问题，强化对重点领域、重点部门、重点资金以及重大政策措施落实情况的审计监督，把关注被审计单位是否存在“官僚主义、不作为、慢作为”等方面列入审计项目方案重要内容，重点揭露弄虚作假、隐瞒实情，以及乱作为、不作为、慢作为等懒政怠政庸政问题，使之贯穿项目组织实施全过程。如是否存在地方部门利益至上，贯彻执行中央决策部署打折扣、做选择、搞变通，是否存在基础设施长期落后与大量资金滞留闲置并存的情况等。

二、“稳投资”应处理好的四种关系

（一）处理好“稳投资”与防风险的关系

“稳投资”的最大难点不是项目，而是融资。此前地方政府和国企主导的基建模式虽然保证了执行力，但也导致了地方政府债务高企、投资效率低下等问题。随着“稳投资”工作力度的加大，多地出台基础设施等领域“补短板”计划，有的规模超过了万亿元，这让投资“强刺激”等观点再次浮出水面。其实，当前稳投资与以往的最大不同，就是更加突出“投资对优化供给结构的关键性作用”，力图通过“激发社会活力，推动有效投资稳定增长”，实现“供给侧结构性改革补短板、巩固经济稳中向好势头和促进就业”。

审计机关应继续关注防范化解地方政府隐性债务风险和金融风险。关注地方政府建设投资是否统筹兼顾、突出重点、量力而行，严禁脱离实际制定增长目标，严禁超出限额举借政府债务，严格项目建设条件审核，在建设项目可行性研究阶段充分论证资金筹措方案。加大财政约束力度，区分轻重缓急，科学有序推进，严禁违法违规融资担保行为，严禁以政府投资基金、政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等名义变相举债。关注金融机构审慎合规经营，尽职调查、严格把关，按照市场化原则评估借款人财务能力和还款来源，综合考虑项目现金流、抵质押物等审慎授信。

（二）处理好“稳投资”与开工审批的关系

2018年10月11日，国务院办公厅发布《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》，要求“加快推进项目前期工作和开工建设。加快规划选址、用地、用海、环评、水土保持等方面前期工作，加大征地拆迁、市政配套、水电接入、资金落实等推进力度，推动项目尽早开工建设”。李克强总理指出，“要加快项目前期工作，推动尽早开工，同时形成项目储备和滚动接续机制。工程建设是有持续性的，要防止必要在建项目停工缓建造成的‘大起大落’，这样不仅违背经济规律，而且会造成更大的经济损失”。

这就要求审计机关对工程建设项目未批先建问题，需进一步分析未批先建的原因和后果，是主管单位不作为、慢作为，行政审批简政放权不到位、用地供应不及时，还是项目建设单位非法占地？应深入分析，根据问题成因做出定性结论。如保障性安居工程要求开通行政审批快速通道，对落实快速通道不到位导致基本建设审批手续未及时办理的问题，应定性为行政审批简政放权不到位，要求各主管部门共同建立保障性安居工程行政审批快速通道，简化审批程序，提高工作效率，尽快完善项目建设审批手续。对建设项目建设用地未获得供应、未取得建设用地批准而非法占地建设的问题，应定性为非法占地，要求依法处理处罚，规范建设用地管理等。对公用事业或公益性项目，已批准立项、已开工建设，但其他审批手续未及时办理的，不作为违规问题对待；未经审批或核准，向国家严格控制的高耗能、高污染及其他限制领域投资，仍作为问题反映；其他项目建设和投资，形成重大投资失误和损失浪费的，作为问题反映并倒查审批环节的责任。

（三）处理好“稳投资”与资源环保的关系

当前影响基础设施开工的问题，一是土地，用地预审控制较严，项目开工不了；二是生态红线，过去没有红线，项目已经开工了，现在红线又划在里面了，该怎么解决。审计机关又应如何应对。

1.要保障加快进度，也要依法合规。多地政府明确表示，年内再新开工一批重大项目。审计机关应把这些集中突击上马的重大工程项目进度情况纳入今后项目计划安排，重点关注项目监督不到位、项目进展慢、立项审批周期较长、基础设施项目逾期未开工完工或建成后闲置等方面问题，在依法合规前提下，推进各方面加快办理规划选址、用地预审、行业审查等手续。

2.要适度超前，也要谨防过度超前。近年来，部分城市对基础设施建设发展的客观规律认识不足，存在规划过度超前、建设规模过于集中、资金落实不到位等问题。城市发展要实事求是、量力而行，审计应对这种缺乏正确的政绩观，急功近利、脱离实际，搞华而不实、劳民伤财的政绩工程、形象工程的情况予以密切关注，加强城市政府对建设项目建设、运营资金保障，推动经济发展有序进行。

3.要经济增长，也要严守生态红线。今年9月，生态环境部提出，2020年底前全国要全面完成生态保护红线的划定，很多人认为会对当地的经济社会发展产生负面影响。这种想法是片面的，一方面，生态保护红线不是“无人区”，也不是发展的“真空区”；另一方面，必须保持警醒，生态保护红线“是保障国家生态安全的底线和生命线”。底线失守，生命线没了，发展也就失去了支撑，想发展也发展不了。这方面历史和现实的教训都非常的深刻。审计机关应做到：一是继续严格以“底线不突破，面积不减少，功能不减弱”为标准，实施领导干部自然资源资产离任审计；二是关注加大对有效、有利保护者的生态补偿力度；三是鼓励各地合理利用生态保护红线、探索生态价值实现机制，把绿水青山转化为金山银山，实现生态优势向经济优势的转化。

（四）处理好“稳投资”与低价中标的关系

投资项目中，许多国企和地方政府的招标项目都采取“最低价中标”原则。然而，这根指挥棒危害甚大，一是助长以次充好，导致建设质量下降，优汰劣胜；二是极易引发偷工减料，埋下安全隐患；三是承建商无利可图甚至赔本吆喝，还会导致工程停建、恶意拖欠薪酬，最终从单纯的经济纠纷，发酵成社会问题。

这里面既有地方政府或建设单位担心“说不清”、“犯错误”，规避“履职风险”的原因，也有市场质量监管缺位、不到位的问题，招标方过于强调成本忽视质量也是重要因素。2017年12月28日新修正的《招标投标法》中，将最低价中标的法规修改为“招标人可以直接确定中标人”，招标人可以授权评委直接确定中标人，可以选择第一中标候选人为中标人，也可以不选择第一中标候选人为中标人。审计机关应根据新法精神和《政府采购货物和服务招投标管理办法》等配套法规政策文件，将项目全面纳入绩效管理，从数量、质量、时效、成本、效益等方面，综合衡量施工质量和资金使用效果，改变政府工程招标过程中“最低价中标”模式，促进加强投资项目管理，提高资金使用效益。