绩效管理实际操作中的问题与思考①

郁子杰

（交通运输部东海航海保障中心上海航标处，上海 200086）

一、绩效管理理论

2018年9月份，中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》以来，各部门相继完善了预算绩效管理制度办法，中央层面实现全过程绩效管理，具体包括绩效目标管理全覆盖，绩效运行监控和绩效自评全面开展，绩效信息向人大报告并向社会公开，重点绩效评价范围逐年扩大。全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。在我国努力建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系过程的实际操作中，也存在着一些问题。

二、绩效评价中存在的问题

以2020年为例，某项目在中期绩效目标申报与年度绩效目标申报中均设置了十三个指标，其中产出指标——数量指标5个，产出指标——质量指标3个，产出指标——时效指标1个；效益指标——社会效益指标2个；满意度指标——服务对象满意度指标2个。在预算期间设置指标时严格按照上级单位相关规定，并在项目执行过程中按期填写申报，这些指标确实在很大程度上体现了项目的执行情况，但是也存在着一些不足，列举如下：

（一）仅设置产出指标，无成本指标。

13个指标中有9个产出指标，这些产出指标每年或有变动，但是并不会产生太大的差异，而在2018～2020三年的项目中每年的划拨经费是存在较大差异的。在2018～2020三年的项目执行过程中，并不存在成本指标的设置，例如某项目拨款总经费增长了57.14%；而成本指标——年度作业计划时间仅仅增加了7.84%。年度作业时间是绩效管理中最为基础、较为重要的指标，在资金增加过半的前提下，工作指标却没有得到显著的增长。同理，成本指标下设的其他指标中也存在类似的问题。

（二）专项项目任务重、资金量不足

历年的专项任务执行过程中，执行率均为100%，确保了向上级申请的财政经费均落实到位。然而专项资金的经费并不能够满足专项项目的执行，每年都会动用公用经费额度乃至自有资金存量资金。在已执行的项目中，存在因资金量不足导致项目到期未完成、项目完成量不足的情况。当资金量不足或项目完成量因资金短缺问题即将导致项目完工进度受到影响时，下属单位难免会产生为了完成绩效目标而进行项目的想法，从而导致项目实际完成情况差强人意，不能够达到决策层想要的最终实际效果。

（三）预算绩效管理重形式、轻实际

在全面预算绩效管理过程中，首先要设置绩效目标以及完成进度的评价指标，在这些指标的设置过程中，上级单位为了避免下级单位产生敷衍了事、消极怠工的情况，会有相关的文件或者制度标明如何设置相关指标，并且往往这些指标是存在着硬性规定的。例如产出指标多少个、满意度指标多少个、定性还是定量，设置成什么文本格式，这些要求往往细分得很到位，使这此绩效目标的设置从表面上看很全面很具体。然而正是由于这些硬性规定太多，下级单位没有和上级单位沟通的渠道和余地，会出现绩效目标多设虚设的情况。

三、绩效问题造成的影响

（一）单位工作效率差距大，不利于项目开展。

由于并没有成本指标的设置，绩效管理只设置产出指标，以体现每年业务的完成量。没有统计监测完成工作的成本指标，产出不能与成本相比对，就不能计算出完成工作的效率指标，很容易造成工作效率差距巨大的问题。

1.资金量不足以完成项目规定的任务

在积极响应习总书记“过紧日子”的号召之下，经由从上到下层层划拨分配，加之上级单位对于基层单位的实际情况了解不深入，经常会造成资金量不足的情况。财政拨款不足以完成规定的任务，但是硬性指标又必须要完成。在这种矛盾的情况下容易产生豆腐渣工程的风险，并且在全面预算绩效管理的框架之下，很多单位思考的并不是从项目出发去完成项目，而是从考核指标出发，只要考核指标完成了，在绩效评价层面就是完成了项目。

2.上级任务设置较为简单，可能存在资金富余。

和上述情况相反的情况，资金量较为充足，而项目又比较简单。这种情况下，工作人员往往没有较高的工作积极性以及主观能动性，不论工作积极与否，只要将相关工作分配甚至全权外包给外部企业就能够完成任务，造成了资源的浪费，也不利于国家公职人员形象的树立。

3.项目业务量大、资金充足，业务人员不足。

在一些重点单位以及重点部门，存在项目体量过大的情况，这些项目资金量大，难以完成，仅仅依靠该单位的业务人员难以在不加班加点的情况下完成任务。

4.项目体量过小，完成意义不大。

反观项目体量小的单位，自身并不具备完成该项目的技术能力，但是由于上级单位包揽项目并且硬性分配，存在着为了设置项目而设置项目的问题。

（二）用其他资金弥补专项资金

1.资金存量不足，任务难以完成。

在资金量不足以完成项目规定的任务情况下，往往需要其他渠道的资金来弥补，以确保项目按时按需完成。一般来讲，在项目资金不足时会用到财政拨款支出——基本支出，而确保机构正常业务也需要一定量的资金，单位不得已只能动用自己的存量资金，无存量资金的单位甚至需要向上级单位或兄弟单位申请调资。

2.资金渠道混乱，不利于账务处理统计和决策者决策。

在资金不足以完成项目时，调用其他渠道资金以完成项目，会导致项目存在两个或多个资金渠道，例如财政拨款——项目支出、财政拨款——基本支出、其他资金支出等等。账面上显得杂乱，在上级需要统计数据时增加了单位会计的工作量与工作时间，也不利于上级决策者分析决策。

（三）存在为了绩效管理而设置绩效指标的情况

1.绩效指标设置不合理（轻易完成或与资金无关）

在用少数几个绩效目标就可以将项目的情况有效评价的时候，下级单位为了完成上级单位在绩效指标设置方面的硬性要求，依然强行设置指标，很多指标都是轻易可以达成的，或者与项目的实际执行关系不大的。

2.跨年项目未完成无法开展绩效评价，年末仍强行评价。

一般情况下，纳入全面预算管理的项目都要在每年年中进行中期绩效目标申报，每年年末进行项目年度绩效目标申报时，对于跨年工程并没有区分要求。然而有些跨年项目在项目中期并不能够以设立的指标来体现完成情况，需要特殊情况特殊处理。

四、加强绩效管理工作的思考

(一)加设成本指标、效率指标。

在绩效指标设立的过程中，除了对产出指标、满意度指标等有硬性规定之外，同时应设立相关成本指标、效率指标，并且成本指标、产出指标以及效率指标三者之间应存在合理的换算关系。只有通过成本产出双指标的监控，才能够完成绩效管理中加强工作效率的目标，优化资源结构、提高政府部门工作效率、改善工作模式，否则会存在资源浪费、资源分配不均的风险。

（二）加强反馈机制，合理化资金安排。

在上级分配具体项目任务以及项目指标的同时，不仅仅需要上级单位综合考量下级单位的执行能力、技术水平以计算执行项目的可行性，下级单位同样应该有反馈的权力。只有上下级合理沟通，确定需求一致，才能共同保质保量地完成项目。

（三）按需按实设置指标、灵活合理调整，考虑跨年项目的特殊性。

在指标设立的过程中，项目落实到的下级单位在按照上级单位下发文件中指标设置要求的基础上，设立一定量的指标，若有需要增设的指标，则应按实按需设置；若所有需要设置的指标均已设置完成，可向上级单位请示无需设置意义不大的指标，避免出现指标凑数的情况。

在对跨年项目的绩效考核过程中，可按实际项目完成情况决定是否需要每半年、每年度进行考核，如若确实需要，则应允许调整设立在项目未完工时能够实际进行考察评价的指标进行绩效考核。