霍 敏
坚持人民主体地位,始终将人民作为依法治国的主体和力量源泉。这既是我国社会主义法治建设的经验总结,也是新时代全面依法治国的基本原则。全面依法治国必须紧紧依靠人民。要动员全社会共同投入法治建设伟大实践中来,使全面依法治国深深扎根人民群众的创造性实践中;要不断探索有效机制,拓宽人民群众参与法治实施渠道;诚心接受人民群众监督,密切同人民群众的联系,不断深化立法、执法、司法公开,扩大人民群众知情权、参与权、表达权、监督权,畅通社会监督渠道,确保法治工作反映人民意志、得到人民拥护。〔1〕《习近平法治思想概论》编写组:《习近平法治思想概论》,高等教育出版社2021年版,第99-101页。为更好落实以人民为中心的发展思想,坚持人民主体地位,最高人民检察院(以下简称高检院)要求各级检察院、各业务条线要按照有关规定,以听证方式审查案件,结合办案实际,做到“应听证尽听证”,实现依法独立行使检察权与保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权相结合,让人民群众切实感受到公平正义就在身边。
所谓检察听证,是指人民检察院对于符合条件的案件,组织召开听证会,就事实认定、法律适用和案件处理等问题听取听证员和其他参加人意见的案件审查活动。推行检察听证制度,引导人民有序参与检察工作,打破检察办案环节相对封闭的运行状态,将人民群众的实践智慧和经验融入检察办案活动中,实现案件办理的法理情相融合,政治效果、社会效果、法律效果相统一;同时也加强人民群众对检察办案活动的监督,完善检察权运行的外部监督制约机制,促进检察权依法公正行使。可以说,检察听证制度是检察工作群众路线的重要体现,是人民参与检察工作的重要方式,也是以人民为中心的发展思想在检察工作中的重要实践。
为何要推行检察听证制度?在检察办案环节引入行政决策中常用的听证程序的正当性基础何在?这是检察听证制度自实践探索以来便饱受争议的问题,也是检察机关大力推行检察听证制度中必须回应的问题。检察听证制度的正当性基础在于该制度契合人民参与司法的时代诉求,符合构建人民信赖的司法体系的现实需要,也顺应了检察权运行诉讼化构造的发展趋势。归结起来,在于检察听证制度充分体现了检察制度的人民性。这种属性,要求检察机关充分保障人民群众的知情权、参与权和监督权,打破检察权的封闭运行模式,对案件办理过程进行适度的诉讼化改造,有序引导人民参与其中,让当事人乃至社会公众在检察办案程序中有充分发表意见的机会,以此增强人民群众对司法工作的了解、理解和信任。
1.人民参与司法的制度逻辑
树立司法权威,并非是让人民群众从心理上产生对司法的隔膜和恐惧,相反,应当使人民感到亲切和心理上的认同。〔2〕参见王利明:《司法改革研究》,法律出版社2000年版,第133页。这种认同需要引导民众有序参与司法,让民众更接近司法,也让司法更接近民众。从这个意义上讲,民众参与检察工作的广度、深度、范围,关系着检察机关与民众的互动互信,也是衡量检察公信力的重要指标。参与的广度,即数量问题,受政策影响的社会成员中实际或可能参与司法运作的比率,通常比率越高越亲和;参与的深度,即由参与的性质所决定,参与者的参与是否充分、有效;参与的范围,即参与者可对哪些具体问题发挥作用。检察听证通过系列探索和制度设计,使检察职能以看得见的方式实现公正,为民众直接参与检察办案程序创造更多机会,契合了民众参与司法广度、深度和范围的时代诉求。检察机关坚持以人民为中心的发展思想,突出“人民检察”的本质属性,也决定了必须坚持人民检察为人民,引导民众有序参与检察工作。
2.人民参与司法的实践升华
人民参与司法的制度功能有赖于实践检视和升华。检察听证的制度设计和运作,虽主要是满足人民参与司法的时代诉求,但更为关键在于涵养民众的法治意识。正如托克维尔在评价美国陪审制度时所言:“应当把陪审团看成是一所常设的免费学校,每个陪审员在这里运用自己的权利,经常同上层阶级的最有教养和最有知识的人士接触,学习运用法律的技术,并依靠律师的帮助、法官的指点、甚至两造的责问,而使自己精通了法律。我认为,美国人的政治常识和实践知识,主要是在长期运用民事陪审制度中获得的。”〔3〕参见施鹏鹏:《陪审制研究》,中国人民大学出版社2008年版,第91-92页。诚然,与媒体传播、普法宣传等方式相比,检察听证是促进民众理解法律更直接更重要的方式。人民群众通过作为听证员亲身参与检察工作,可以更直观地了解检察办案过程,更有效地增加法律知识、提高法律意识。从另一个角度看,一个对社会议题完全没有接触甚至漠不关心的民众,可能通过检察听证与法律专业人员针对个案事实以及法律政策进行理性沟通与讨论。提高法律素养,形成法治社会所需的法律意识和法治思维。因此,检察听证的制度设计首先需要充分考虑民众参与的广度,重视听证员的广泛代表性。此外,听证评议程序具有类似的法治教育功能,应进行充分说理、沟通、讨论,尽可能形成共识。在没有机会参与司法程序的情况下,民众对司法的认识往往局限于案件结论。而开放式司法程序则让民众有机会参与司法决策过程,让普通民众在与法律专业人士和其他公民理性沟通中形成对检察办案的理性认知,继而提升对检察工作的信任和认同,同时也促进检察听证制度的实践升华。
1.基于司法现状的理性检视
如何提升检察公信力,建构人民信赖的司法体系,是检察机关面临的重要议题。从实践情况看,虽然检察机关在检察履职宣传和普法宣传方面投入大量精力,但不少民众仍然对检察工作缺乏了解,觉得检察工作很神秘,进而对检察机关产生疏离感和不信任感。这主要缘于检察权运行的相对封闭性。不论是刑事检察,还是民事检察、行政检察、公益诉讼检察,不论是审查逮捕、审查起诉,还是刑事申诉、复议复核,检察权的行使过程相对较为封闭,一般只有当事人及其辩护人、代理人参与,仅有个别案件邀请人民监督员进行监督,普通民众难有机会参与到检察司法办案活动之中。检察权运行的这种现状,让检察司法办案活动笼罩着一层神秘的面纱,难以消除普通民众对检察司法办案的怀疑,最终影响到检察公信力的提升。
2.回应人民期待的制度考量
构建人民信赖的司法体系,提升检察公信力,既是民众的迫切期待,也是检察机关回应人民司法关切的现实需要。法治社会语境下,人民不仅期待正义得到实现,还期待以看得见的方式得到实现。换言之,随着法治意识日益强烈,人民群众不仅关注案件办理的实体正义,也日益关注案件办理的程序正义。检察听证制度,正是从程序正义立场出发,实施的有利于检察权公正行使的制度设计,对于构建人民信赖的司法体系、提升检察公信力具有重要制度价值。一方面,检察听证制度限制了检察官的自由裁量权,有助于保障检察权公正行使。从制度层面上看,检察听证是一种检察权运行制约机制,通过听证程序的抑制、分工和间隔等功能,实现对检察官自由裁量权的监督制约,促使检察官在自由裁量中作出理性选择。〔4〕参见刘国媛:《刑事检察听证制度的“理”与“法”》,《法学评论》2015年第1期。另一方面,检察听证制度向民众提供了有效参与司法的渠道,人民群众得以参与检察办案过程,享有充分发表意见等参与机会,有助于提升人民群众对检察工作的认知、理解和信赖。
1.检察权运行的诉讼化趋势
权力需要规范运行,是文明社会和法治社会的基本要求。虽然各国检察机关的检察职能差异较大,有关检察权定位争议未休,但规范检察权运行却早已成为普遍共识。检察办案过程需要完成诉讼化改造,形成“控、辩、裁”三方构造,以实现检察办案从行政程序向诉讼程序的回归。这也契合了检察权运行由职权主义向当事人主义转变的基本方向。例如,我国台湾地区在当事人主义诉讼改造中赋予检察机关更为全面的主导权,强化了追诉和不起诉裁量权。同时,为防止检察官滥用自由裁量权,引入人民参与检察的制度设计,创设避免检察官不当裁量的外部审查程序。近年来,为强化尊重和保障人权,我国刑事诉讼法修改也凸显了检察权运行诉讼化趋势,在审查逮捕、审查起诉、控告、申诉等诸多环节均规定了听取诉讼参与人意见,并配套建构诉讼化程序设计。
2.检察听证制度的生成逻辑
传统检察权运行中,往往只有控辩双方主体参与检察办案环节。尤其在刑事诉讼中,检察机关作为追诉机关,占据绝对控制地位。这种过于强调刑事追诉的制度设计,固然利于打击犯罪,便于开展刑事诉讼追诉活动,但却更多伴随着减损犯罪嫌疑人、被告人,甚至是被害人的部分权益作为代价,与现代法治文明尊重和保障人权的发展趋势不符。检察听证制度的生成契合了优化检察权运行的内在需求,补强了检察办案程序诉讼化构造的先天不足。通过检察听证程序,诉讼参与人、社会公众可以更多参与检察办案程序,在听证主持人主持下,围绕案件事实、证据与案件处理等问题充分发表意见,甚至展开举证、质证、辩论,契合了检察权运行诉讼化构造的发展趋势。尤其是听证员由普通民众担任,往往凭借自己的社会经验和一般理性,能够比较恰当地判断证言的真假、证据的真伪以及事实的真相等,有助于矫正检察官因长期办案惯性形成的偏颇和执拗,对于查清案件事实、正确处理案件,保障犯罪嫌疑人、被告人和被害人权益都具有重要意义。
检察听证制度是一项自下而上的实践探索与自上而下的制度设计相结合的司法实践产物。早在21世纪初,地方检察机关便开始探索在检察办案环节引入听证程序。2001年,福建省泉州市检察机关探索以公开听证形式对拟不起诉案件进行公开审查。2009年,海南省人民检察院举行首次刑事申诉案件听证会。2010年,福建省长乐市人民检察院出台《长乐市人民检察院听证制度暂行规定》,明确了听证范围、听证对象和听证程序等。随着检察听证制度在地方各级检察机关的深入实践,高检院也开始着手规范和推行检察听证制度。2012年,高检院颁布《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定》,明确人民检察院公开审查刑事申诉案件可采取公开听证等形式。2013年,高检院颁布《人民检察院民事诉讼监督规则》,规定人民检察院审查民事诉讼监督案件,确有必要的可以组织有关当事人听证。然而,上述规定只是高检院针对特定类型案件的听证所作的专门规定,具有一定局限性。
2020年,高检院颁布《人民检察院审查案件听证工作规定》(以下简称《听证工作规定》),提出“应听证尽听证”的工作要求,检察听证工作得到全面推行,检察听证制度也得到里程碑式的发展。主要体现在以下几个方面:
一是听证范围极大拓展。根据《听证工作规定》之规定,检察听证适用于人民检察院办理的羁押必要性审查案件、拟不起诉案件、刑事申诉案件、民事诉讼监督案件、行政诉讼监督案件、公益诉讼案件等;办理审查逮捕案件,根据需要也可以召开听证会。据此,检察听证的适用不再局限于某类案件,其适用范围得到极大拓展,几乎涵盖检察机关办理的全部案件类型。此外,不仅事实认定上的争议可以听证,法律适用、案件处理上的争议也可以听证。检察听证范围极大拓展,为检察听证工作的蓬勃发展打下了良好基础,同时也为检察听证制度的滥用埋下隐患。
二是听证数量大幅上升。《听证工作规定》颁布之前,检察机关一般只在办理刑事申诉案件和民事监督案件中,才运用听证程序听取相关意见。听证的适用范围和听证数量都较为有限。《听证工作规定》颁布之后,按照高检院提出的“应听证尽听证”的工作要求,各级检察机关积极运用检察听证办理各类案件,实现“四大检察”“十大业务”全覆盖,检察听证数量较此前呈大幅上升趋势。
三是听证工作规范推进。高检院发布的《听证工作规定》对听证案件范围、听证方式、听证程序、听证员意见效力、听证费用等问题都作了统一规范;此外,高检院还发布《人民检察院检察听证室设置规范》,对检察听证室的名称、标识、席位设置等作了统一要求。这些规定改变了检察听证由各级各地检察机关各自探索、各行其道的发展方式,极大促进了检察听证的统一规范化发展。
四是听证影响逐步扩大。为提升公众参与度和认知度,高检院组织建设基于互联网、面向社会公众开放的中国检察听证网,通过网络对检察听证进行直播,让公平正义可触可感可信。与此同时,各级检察机关通过新闻发布会、门户网站、“两微一端”等渠道对检察听证工作进行广泛宣传,在向社会公众彰显检察力度、温度的同时,不断提升人民群众对检察听证工作的知晓度、满意度,检察听证的社会影响力逐步扩大。
检察听证制度在实践运行中虽取得一系列积极成效,但仍存在一些不足或需进一步完善之处,归结起来主要有以下几个方面:
1.听证员选用不尽合理
检察工作的特性之一就是排除外部干扰,依法独立行使检察权,其优点是强化了检察工作的独立性和公正性,缺点是检察官容易在长期的职业生涯中弱化对民众的情感。推行检察听证制度,让民众有序参与检察工作,恰恰可以揭开检察工作神秘的面纱,在具体的案件处理过程中注入民众情感和价值判断,确保法理不再游离于人情之外,实现天理、国法、人情的有机统一。要实现检察听证制度的上述价值,一个基本前提是选用的听证员要具有广泛代表性,能够真正代表社会各阶层、各群体的意志。根据《听证工作规定》第7条规定,只要是年满二十三周岁、拥护宪法和法律、遵法守纪、品行良好、公道正派,且具有正常履行职责的身体条件的中国公民,都可以担任听证员。从文本规定上看,听证员的选任条件并不高,社会各界代表均能广泛参与检察听证。但从检察听证制度运行实践看,听证员的选任范围相对较窄。听证员主要来自人大代表、政协委员和人民监督员,基层普通民众相对较少。应该说,人大代表、政协委员都是经过层层选拔的各界别优秀代表和社会精英,这是出于其履行参政议政职能的需要和考虑。而检察听证是一种大众司法模式,更强调普通民众的广泛参与。从这个意义上讲,应进一步扩大听证员的选用范围,加大基层普通群众担任听证员的比例,让检察听证制度具有更广泛的民意基础。
2.听证适用范围过于宽泛
司法真实和有限司法资源之间的冲突和协调是刑事诉讼的永恒主题。而如何在有限司法资源的前提下最大限度地实现司法真实则是该主题最核心的内容。因此,多数实行陪审制的国家,都对陪审制的适用范围进行了一定程度的限制,以将有限的司法资源适用于少数最为重要的案件上。〔5〕同前注[3],第90页。陪审制是一项昂贵的事业。检察听证制度亦是如此。在检察办案环节引入听证程序,同样会增加诉讼成本、降低诉讼效率。从这个意义上讲,检察听证的适用范围也应限制在一定范围内。根据《听证工作规定》第4条之规定,人民检察院办理羁押必要性审查案件、拟不起诉案件、刑事申诉案件、民事诉讼监督案件、行政诉讼监督案件、公益诉讼案件等,在事实认定、法律适用、案件处理等方面存在较大争议,或者有重大社会影响,需要当面听取当事人和其他相关人员意见的案件,经检察长批准,可以召开听证会。根据上述规定,检察听证的适用范围非常宽泛,几乎涵括检察机关办理的各类案件,不仅事实认定存在争议可以听证,法律适用、案件处理等方面存在争议也可以举行听证。检察听证适用范围如此宽泛可能造成两方面的问题:一是检察听证制度被滥用。个别检察机关为提升听证数量,可能选取没有争议或者矛盾已经基本化解的案件进行听证,存在为听证而听证的情况,既影响听证工作严肃性,也极大浪费司法资源。二是无法有效发挥听证员的优势。众所周知,在实行陪审制的国家,原则上陪审员负责事实问题,而法官负责法律问题。所谓事实问题,是指依实体法、控诉及辩护所形成的所有争议事实的可能性及真实性问题,以及所有被承认的、可证明案件争议事实能否成立的证据证明力问题。而法律问题则相对宽泛,除依有罪裁决对被告人作出量刑判决外,法官还应对庭审中所出现的法律问题作出裁决。〔6〕同前注[3],第133页。之所以在陪审员和专业法官之间作如此分工,缘由在于陪审员是没有受过法律专业训练的普通人,其优势在于作出经验性判断,而非法律适用方面的判断。在检察听证中也是如此,将法律适用有较大争议的案件纳入听证范围,难以发挥听证员的优势,反倒可能造成法律适用上的冲突和混乱,且增加不必要的司法成本。
3.听证配套机制不够健全
检察听证制度的功能能否得到充分发挥,还取决于各项配套机制的建立和完善。换言之,配套机制的缺失会在很大程度上削弱检察听证制度的功能,甚至使其成为一纸空文。从检察听证实践看,听证配套机制的缺失或不完善主要有以下几个方面:一是对抗式听证机制尚未建立。如前所述,听证员主要依靠普通人的常识和社会经验来对案件事实乃至案件处理作出判断、提出意见。听证员只要凭自己的良知,依靠自己的智识,形成印象,作出判断即可。对抗式的听证机制可使听证员对各诉讼参与人的现实状况有亲身的体验,并通过双方的举证质证获得对案件的全面认识和评价。只有建立对抗式听证机制,通过二选一的判断模式,减少听证员的心证难度,才能使非专业人士的听证员对案件事实或案件处理做出正确判断成为可能。二是听证方式不尽合理。听证员一般不阅卷,有的听证员甚至没时间提前翻阅检察机关提供的听证材料,到听证会现场才通过检察机关的介绍和各方诉讼参与人的陈述,了解案件情况。一场听证会的时长一般在一两个小时左右。要让听证员在这么短的时间内消化整个案情,并对事实认定或案件处理做出准确判断,确实有点勉为其难。三是听证辅助机制缺失。如前所述,听证员主要来自普通民众,他们往往对听证员的职责、检察机关的实际运作,甚至是检察机关的基本职责等都未有充分的认识,更不用说对案件办理进行更深入的思考。尤其对于部分案情重大复杂、证据繁多、法律适用存有争议的案件,听证员更是难以在短时间内抓住要点并进行理性分析后得出结论。因此,有必要建立一套听证辅助机制,在疑难复杂案件的听证中为听证员配备辅助人员,帮助听证员总结证据证明指向、事实认定焦点等。
4.听证意见运用不够充分
检察听证的主要功能在于,通过人民参与检察工作,实现检察权行使的公开化、诉讼化、民主化。因此,检察听证的形式功能固然重要,听证的实质功能更为重要。然而,不论从文本规范还是实践运行状况看,检察听证在一定程度上存在重程序轻实体现象,较为注重听证的形式功能,追求听证程序的公开透明,但对听证的实质功能重视不够,对听证员所发表的听证意见使用与否或如何使用,并没有明确严格的规范。根据《听证工作规定》第16条规定,听证员的意见是人民检察院依法处理案件的重要参考。拟不采纳听证员多数意见的,应当向检察长报告并获同意后作出决定。根据该规定,听证员经表决产生的听证意见,只作为检察官办理案件的一个重要参考。至于听证意见重要到什么程度,检察官如何参考,没有具体标准,全凭检察官自己把握。检察官拟不采纳听证员多数意见的,向检察长报告并获同意后即可作出决定。听证意见没有法律上的约束力,便无法有效地制约检察官的自由裁量权,听证制度也就可能流于形式。
如前所述,高检院除颁布《听证工作规定》等总体性制度设计外,还通过制定一系列规范性文件和发布典型案例来完善检察听证程序,提高其可操作性,但检察听证制度在实践运行中仍存在一些不足,需要在实践探索中不断改进、完善。
当前,不论是我国,还是其他实行陪审制国家,都相当重视建构以民主代表性为核心的陪审员遴选制度。所谓民主代表性,主要包含两个方面的内容:其一,遴选范围的广泛性。原则上,具有完全民事能力和政治权利的公民都享有担任陪审员的权利,不得以财产、出身、种族、阶层等限制或禁止公民履行陪审职责。其二,遴选人员的代表性。陪审员应广泛代表各社区、各阶层乃至各种族的意志。〔7〕同前注[3],第195页。检察听证制度与人民陪审制度的功能相似,都是人民参与司法的重要制度设计,也应当重视建构以民主代表性为核心的听证员选用制度,使检察听证制度具有更广泛的民意基础。为此,须从两个方面进一步完善听证员选用制度:一是扩大听证员的选用范围。如前所述,《听证工作规定》并未设置过高的听证员选用门槛,但在实践运行中,有些检察机关在建立听证员名录库时却提高了准入门槛,进入名录库的听证员主要是人大代表、政协委员和人民监督员,基层普通民众所占比例较低。为增强听证员的民主代表性,应加大基层普通民众进入听证员名录库的比例。从总体上看,进入名录库的听证员不应具有明显的阶层、身份特征,而应具有社会阶层、群体的广泛代表性。二是建立听证员随机选用机制。为避免听证员的选用被人为操控,确保听证员的独立性,应建立听证员随机选用机制。具体而言,在每一次听证会举行前,检察官应在当事人或辩护人、诉讼代理人在场的情况下,从听证员名录库中抽签随机产生听证员,其中,第一个被抽中的听证员作为召集人。此外,应赋予当事人要求听证员回避的权利,包括有因回避和无因回避,只要赋予当事双方平等的回避请求权,加上检察官的中立监督,听证员便能保持较强的独立性和公正性。
检察听证无疑需要付出一定的司法成本。在检察司法办案既定程序中加入听证环节,从时间精力和司法资源投入角度看,不论对当事人还是对检察机关都是一种负效率。基于此,应准确理解和把握“应听证尽听证”的工作要求,确实把好检察听证程序的“启动关”,在大力推广检察听证制度,拓宽人民群众参与检察工作的广度和深度的同时,要以诉讼经济原则规范检察听证的启动,防止没有听证必要的“凑数听证”,避免浪费司法资源、降低司法效率。为此,对检察听证制度的启动应作如下规范:
一是构建利害主体的听证申请激励保障机制。目前,检察听证启动仍以检察机关依职权启动为主,依申请启动比例仍较低,故检察机关应加大对检察听证的宣传和推广力度。一方面,大力宣传检察听证制度方便公民行使民主权利、参与监督的优势,并可在检察开放日举行检察听证的现场观摩活动,增强人民群众对听证制度的直观了解,激发民众的参与热情;另一方面,建立针对利害关系人格式化、模式化的听证权利告知机制,如在当事人权利义务告知书中增加听证权利义务告知模块,并详解听证的申请渠道、时间节点和方式方法,以及听证一经启动后可能导致的实体、程序效果,提高利害关系人对听证制度的认知和运用程度。同时,对于听证申请,应在检察业务统一应用系统中增设专门的“听证申请办理”模块,一经申请即必须以系统内操作的案件办理模式进行分析、讨论、审批、办结,既提高业务办理的规范性,又使得听证申请获得诉讼化、案件化办理,确保民众参与的意愿能得到检察机关最为郑重、规范的回应。
二是合理界定听证适用范围。基于人民参与理念,凡涉及到重大公众利益的检察决策均可成为听证对象。高检院于2020年10月发布的5个听证典型案例中,案件审查类听证仅有2个,其余3个均为民事、行政类检察决策听证,正是贯彻这一理念的充分表现。然而在贯彻“应听证尽听证”工作要求的同时,也应基于诉讼经济原则,将检察听证范围,尤其是传统的刑事案件审查类听证,限定在一定的范围。如前所述,听证员的优势在于事实认证方面,而非法律适用方面。将法律适用有较大争议的案件纳入听证范围,可能难以取得良好的听证效果,反倒增加不必要的司法成本。因此,不论从节约司法资源角度,还是从发挥听证员优势角度,都应当将纯粹法律适用争议的案件排除在检察听证适用范围之外,以将有限的司法资源适用于少数确有听证必要的案件。此外,对于事实清楚、情节轻微,且双方当事人已经达成和解意愿的不捕不诉或羁押变更类案件,也不宜开展听证。一方面,这类案件中符合不捕不诉或羁押变更条件的,依照相关法律规定以及高检院提倡的“非羁押为原则”的办案理念,对其做出相应决定只要是基于真实事实、合法证据,就是当事人应享有的权利,此时再增加听证程序,无疑是提高了适用门槛,对当事人而言难谓公平。另一方面,该类案件如果在事先已经明确征得被害人真实、自愿的同意意见,则听证程序完全属于不必要的增设环节,而如果没有征得,则听证程序有进一步激发双方矛盾之风险,无论属于何种情形,听证程序都不符合诉讼经济原则。
检察机关兼具行政和司法双重属性。近年来,为了凸显检察机关的司法属性,适度诉讼化成为检察权行使的一个改革趋势。适度诉讼化改造,部分原本以书面审查为主的封闭性检察权运行模式,转变为检察机关主导,多方共同参与的实质审查模式,这其间无论是对检察官中立性的更多强调,对证据裁判原则的更有力落实,对相关当事人权利的更高标准保护和救济,都将赋予检察机关更多的司法属性,增强其决策的公信力和执行力。〔8〕参见胡胜友、靳宁:《听证审查:审查逮捕诉讼化改革的模式探索》,《中国检察官》2019年第13期。对于检察听证这种主动邀请人民参与、接受人民监督的检察权运行模式,适度诉讼化改造显得尤为必要,其核心是确保听证程序的合法、客观、中立。
一是应有更为中立的听证主持。首先需要明确的是,主持听证的仍应是检察机关。检察机关既是法律监督机关,也是司法机关,检察官在司法办案中秉持客观公正立场,完全有中立主持听证的资格。但从日本检察审查会的运行经验上看,诉讼化活动的主持人应以最大限度的客观中立为基本追求。如日本的刑事庭审,系以起诉一本主义,即仅仅阅读了起诉书还未查看卷宗的法官为主持;而其检察审查会议,亦应以仅仅事前了解案件概况,在审查过程中才逐渐接触证据、证人的审查员为主持。检察听证主持也不应以已经形成心证倾向并做出决策的原承办检察官或原承办部门作为听证主持人。建议安排其他员额检察官主持听证,并吸纳原承办检察官作为主持辅助人,从而进一步提升诉讼化听证的客观中立性。
二是应有更为实质的参与环节。目前,在检察听证程序中,各方参与度稍显不足,“在事先未了解、事中无参与、事后无帮助的情况下,大部分听证员不得不仅仅基于朴素的社会常识,对当事人的陈述发表意见,所做判断也容易随大流,使得听证成为检察机关对参与主体的单方面信息灌输,影响听证效果”。〔9〕参见赵芮、张晓燕:《检察权视野下的听证制度研究——基于山西省临汾市检察机关听证工作实践》,《中国检察官》2021年第1期。《听证工作规定》虽增设并细化了提问、说明等环节,但距离真正的诉讼化仍有不少差距。所谓诉讼化,除了两造对抗外,事实和证据都应在诉讼环节予以充分展示方能给司法官提供充分的心证基础。以日本检察审查会为例,审查员有权询问证人,查阅证据,2004年的《检察审查会修正案》甚至已考虑将诘问被告人都纳入审查环节。美国由大陪审团主导的审前羁押听证程序则将交互诘问、讯问嫌疑人等举证质证程序完整纳入,甚至可以不受传闻证据规则的约束,将尽可能多的证据展示给陪审团。从人民参与实质性提升的角度出发,结合域外司法实践经验,一方面应更明细化上述提问、说明环节,可以依次设置“听证双方应分别陈述事实、理由并负责各自举证”——“听证主持人就双方争议的焦点进行归纳,并就争议的焦点问题进行提问,核实相关问题”——“双方就争议的焦点问题发表辩论意见,并围绕重点进行自由辩论”——“听证员进行提问,形成听证意见”,〔10〕参见李瑞芝:《刑事申诉案件公开听证程序的路径构建——以聂树斌案公开听证为借鉴》,《中国检察官》2017年第9期。使得提问、说明环节更有规可循。另一方面,应在听证员申请并获检察长批准的情况下,传唤证人或当事人(可以视频方式进行)接受诘问,从而完整提升听证程序的诉讼化程度。
三是应有更为完善的配套机制。如前所述,由普通民众担任听证员的一大优势在于听证开始前没有形成心证倾向,能较好保证客观中立。然而其劣势在于,对于部分案情重大复杂、证据繁多、法律适用存有争议的案件,恐难以在短时间内抓住要点并进行理性分析后得出结论。对于这类案件,即使是为了确保心证中立而采起诉一本主义的国家,也必须在庭前给法官一份较为详细的起诉书使之熟悉案情,并在庭审当日提供一份证据目录指引,以免法官面对举证质证时不至不知所以然。由此可鉴,对于此类案件,确有必要参考借鉴日本检察审查会制度,为听证员配备一名法律辅助人。该辅助人可以从法律援助律师或值班律师中随机择取,其主要职责是为听证员总结证据证明指向、事实认定焦点等。同时,为防止辅助人利用专业知识有意引导听证员,形成辅助人实质性控制听证结果的局面,应赋予案件当事人及辩护人、代理人随时提出异议并由主持人做出裁决或者主持人主动禁止辅助人进行诱导性说明的权利。
日本检察审查会改革中影响最为深远的一节乃是2004年修正案中,在检察审查会建议起诉的意见被检察机关拒绝后,赋予审查会直接起诉该案的巨大权力。如我国台湾地区学者所言,“此番修正打破了日本战后诉讼法改革数十年来由检察官独占起诉权的一统机制,将起诉权予以分享,足见其政府推进民众参与司法之决心”。〔11〕参见许家源:《再议与交付审判之检讨——兼论检察审查会制度之引进》,《月旦裁判时报》2019年第4期。可见,日本不惜改变传统起诉权力分布版图,也要确保检察审查会最终决议的实质性。而反观我国检察听证制度,听证员做出的多数意见对检察机关并无强制约束力。设计了如此庞大的听证启动、运行及相关配套机制,却搭配一个相对薄弱的效力落实机制,颇有头重脚轻之嫌。因此应设置听证意见强制反馈机制,对于不同意听证员多数意见的,须提交检委会进行讨论,并邀请听证员代表列席检委会,与承办检察官先后发表意见供检委会参考决议。如果检委会的决议仍然是不同意听证员多数意见,须将检委会决议和理由送达听证员,并赋予听证员向上一级检察机关申请复议的权利。