基础设施建设投融资机制创新研究

◎程芳

一、国内外研究现状

国际学术界对基础设施建设投融资机制的研究起步比较早，且研究比较成熟，形成了系统化的理论成果，为后来各国学者的研究奠定了扎实的理论基础。马克思在论述社会再生产时指出，资金是发动整个经济过程的第一推动力，凯恩斯（1988）强调政府干预经济的重要性，认为政府应通过开发公共工程刺激私人投资、增加社会就业，并从治理经济危机的角度出发，指出政府应将基础设施等公共工程作为宏观经济调控的手段。

亚当·斯密把基础设施建设看作是国家的一项职能，他认为在发展中国家对基础设施投资是十分必要的，政府应该大规模进行基础设施投资。

近几年来，我国的经济呈突飞猛进的增长趋势，伴随着城市高速发展的状况下，我国也在不断完善的国内的基础设施，但随之迎来的问题就是越来越多的财政压力在逐步堆积。

我国国内很多学者认为，基础设施建设对于经济生活具有直接效应和间接效应。直接效应包括就业机会，提高生产率；间接效应包括改善生活环境，提高福利水平。在我国城市建设进程中，城市化发展速度十分迅猛，加大了我国城市基础设施建设的需求，但是基础设施在投融资方面也面临了各种各样的困难，城市建设投融资机制仍然存在许多突出的矛盾和问题，严重制约了投融资数量的增长和效率的提高。

二、目前我国基础设施建设投融资的模式

1.地方政府债模式。

地方政府债从它的使用性质和发行主体的不同，又可以分为一般债和专项债。其中全公益性是指修建的公益性基础设施不产生经营性收入比如城市道路的建设、农村硬化道路的建设、国道的改扩建。这一类的债券必须要纳入地方的公共预算，由地方的财政承担还本付息的保障。而半公益性是指修建的公益性基础设施会产生经营性收入比如棚改项目、医院的改扩建。这一类的债券有一部分是要纳入地方的公共预算收入，那么对于纳入地方的公共预算收入的这一部分由地方的政府承担还本付息的保障。对于没有纳入地方公共预算收入这一部分，它由发行放修建的项目产生的经营性收入承担还本付息的保障。两者之间的区别主要在于政府募集的对象修好之后是否产生经营性收入。

（1）一般债模式。

为了修建全公益性基础设施而发行的债券，分为新增和置换两种，它的发行主题一般是指省一级的财政厅这种单位。

一般债修建的公益性基础设施，是不产生经营性收入的，所以收益基本上根据国家的基准利率来决定，大概在4%-6%左右。但一般债在修建的公益性基础设施修好之后是要产生一定的经营性收入，所以一般债采取市场化的方式进行募集，基本收益与同期商业银行的贷款利率差不多，大概在8%-10%左右。

（2）专项债模式。

地方专项债券就是地方政府想要建设某个项目然后派发出来的债券，第一目标投向需要有一定的收益，以来还给相应的基金或未进行的工程来做担保。修建的半公益性基础设施而发行的债券，根据使用性质来划分。其中包含：高速路、棚改债、城投债、平台债等等这一类的债券一般是由平台公司来发行的。

2.市场多元化的投融资模式。

此类是地方政府或者有政府背景的地方国有企业进行发布，整体与部分的建设项目来进行投融资规划，模式多种多样，其中有PPP、BT、BOT、BOO 等。最广泛使用的基建投融资模式为PPP 模式，PPP 模式也可以叫做P3 模式，它是一种运用于基础设施建设的模式，此模式主张私企、民营与政府的相互关系，将这两种关系进行互助互利的运营模式，政府用公平竞争的形式来挑选有能力投资和运营的企业，然后政府和企业再签订协议，以来确定合作关系。关系一旦确立之后，政府就可以根据企业的成绩来支付报酬。这样一来一些不是政府部门的单位就可以参与政府的项目，从企业提供自身的优势，帮助基建有更好的资源和服务，如此一来，从原来的政府自己搞工程变成了政府和企业一起搞工程。项目结果会大于政府自己搞项目的结果。不仅给与了企业机会，还帮助政府分担了压力。在PPP 的模式中，常见的模式有以下四种：

（1）投融资 PPP 模式之 BT 模式。

社会企业和地方政府双方签署协议后，社会企业主要管理项目中的融资与建设两个环节，然后再社会企业完成工作项目之后再转交给地方政府。BT 模式对于项目的应用中，主要适合在较为复杂的工程项目，还有需要的资金投入较大并且企业能力中包含一定的建设能力和管理能力。比如旅游景点和度假服务区类型的工程会凸显优势。

（2）投融资PPP 模式之BOT 模式。

社会企业被地方政府授权之后，在协商好的时间之内进行融资、设计、建造和运营四大环节。这四个环节如期完成之后，再转交给地方政府的公共部门。BOT 模式对于项目的应用中，可以在工程大的项目和技术水平要求较高的项目还有工程周期较长的项目中突出巨大的优势。并且它的规模大，资金需求也大。比如跌路交通的建设工作项目，就很适合运用BOT 运营模式。

（3）投融资 PPP 模式之 BTO 模式。

社会企业和地方政府协商好后，社会企业开始为项目融资，然后再进行建设工作，在完成了此项项目工作后，地方政府再与其进行新的合同的签订工作，主要内容为该工程的长期经营权。BOT 模式对于项目的应用中主要适用于具备收费类型的建设工作。公共性很强不宜让私营企业在运营期间享有所有权，在所有权移交给政府方后项目公司负责维护经营，例如水厂、污水处理厂等终端处理设施。

（4）投融资 PPP 模式之 BOO 模式。

社会企业自己融资建立并然后可以永久性的拥有该项目的经营权利。BOO 模式的好处就在于企业可以有项目的所有权和经营权，对项目的私有化等级较高，而且不和地方政府有期限的转交问题，例如某医院项目。

P3 融资模式大热的原因有很多，其中包括：服务更专业更有质量、风险分配合理、应用范围广泛。在我国基础设施建设一直是稳定经济增长和保障就业的重要手段，P3 模式可以扩大社会资本的参与是目前拉动经济增长较为稳妥的一种方式。

三、目前我国基础设施建设面临的问题

1.投融资存在的问题。

（1）渠道较为单一，市场资源难以发挥作用。

目前来说政府的资源是城市基建的主要财政来源，政府对每一个项目的基础设施建设投资比大概为80%以上，直接性的投资比还不到20 百分之。所以根据数据来看，政府承担的是城市基础建设项目的主要资金，对于项目的配套资金、后期维护资金、运营资金等当资金不够弥补不上时，基本都是地方性的财政来出款支援。很多时候问题在于，对于基础设施建设的市场化改革了解面不够，人力、物力、社会力积极性不高，所以导致目前我国的基础设施建设进度相比发达国家尤为缓慢。还包括政府在基础设施建设的领域中，干预范围多又大，经常性的发生挤压民间投资和企业投资，扰乱了市场整体活力，让本应该积极地情况变得消极，从而对基础设施建设的发展极为不利，还导致了市场机制难以发挥出其基本作用。

（2）基础设施建设的商品性缺乏，导致财政负担。

关键一点，我们先说，政府还处于传统的观念之中，受其影响使得自来水、供热、公共设施等城市基础设施建设的这些政府收入来源，长期处于一种低价运营的模式，将其价值与价格不对等，没有发挥出本来的应有价值，日积月累，政府没有办法弥补低价导致的问题，再需维持它们的运营，就要向基建企业提供巨额的补贴，这无疑也是对政府的财政增加了巨大的压力和负担，也在一定的程度上掩饰了企业经营不妥当，效益差等问题，如此一来很不利于国家对这些企业进行考核及城市基础设施建设企业激励机制的行程。并且，政府也没有将定价机制作出合理的规范，导致城市基础设施建设产品价值与价格不对等，成本回不来，政府财政再负债，成为了一个恶性循环。尽管是国家有明确的政策规定：“城市基础设施建设产品的调价本着居民用户保本微利，工业用户略有盈余的原则”，但政府最后还是会以物品本质的价值与价格相差是甚远，成本回不来的目标去部门审批，然后还得由财政补贴来支援价格。接连低价的产生导致消费大幅上升，供给大幅下降。为城市基础设施类产品的供求画上了一个问号，使得地方设施的数量出现矛盾。

（3）对于城市基建的法律法规不完善。

关键多年来我国的城市基础设施建设相应部门，对于城市基建的相应法规不重视，没有起到对地方政府和企业强有力的约束性。久而久之，政府的操作手法就是运用行政权力和资源配置能力来为城市基础设施建设做相应管理，政府如何正确行使行政权、资源配置权、资金合理使用等都缺乏一定的规定，还包含企业方的所有者、投资者、管理者之间权利与义务的行使范围。这些缺乏的规定导致资金环境混乱，影响了民间资本为城市基础设施建设投资的积极性和主动性。这一点也是影响城市基础设施建设的模式发展与速度发展。

（4）管理部门较多，各部门配合力度不够。

关每个地方的基建项目都是由多个管理部门组成，首先是行政部门的系统对城市中的基础设施建设进行投融资然后再进行管理运营。但目前我们各地方政府出现的问题恰恰相反，各地方政府出现多部门管理，这样一来既破坏了经济资源的效益，还阻挠了基建项目的开展。这就是导致基础设施建设项目中出现的多重问题。政府和企业不分清楚，如此一来就很难提高基建项目的投融资效率。

2.地方政府债面临的问题。

一是负债不透明，二是地方政府对于自身的偿债能力过于乐观，三是负债的约束与软化。

3.PPP 模式面临的问题。

一是地方政府准备不足，没有梳理清楚自己的流程并建立一个合适的、有能力的PPP 项目的实施机构。二是社会资本方准备不足，PPP 项目当中建设环节固然重要，但早已不是最重要的环节，例如运营环节中，投资人是否具备运营方面的能力，包括前期的投资规划、设计和后期的招商和整体项目的商业策划和运作是否熟悉。三是专业中介机构的认识和力度不足，对于法律认可的知识、工程的知识、财务的知识还有一系列商业金融的知识缺少一定的认知性。四是金融机构，信息架构搭建还比较困难。

四、对于基础设施建设投融资模式的创新

1.投融资模式创新的推力。

城市的发展决定着城市基础设施建设的投融资模式，相反城市基础设施建设也推动着城市整体的发展。所以面对每个时期的城市面貌，基础设施建设的投融资也遇到每个时期的问题，要跟随城市进程来推陈出新，否则就会出现城市基础设施功能落后，投融资短缺供给不足的问题。政府在这其中处于主导地位，想要探索新的城市基础设施建设创新模式，探索更加科学贴合城市经济的投融资模式，各地方政府就必须要重视。

资金量取决于一个城市的发展，城市的发展更关乎国家的整体形象。巨大的资金链，如果只寻求政府财政支出是没有办法满足融资需求的，同时城市进程就会被限制。政府需要考虑推出怎样的模式才能吸引到更多的社会资本进入，从而有资本去推动城市基础设施建设投融资模式的创新。

政府接收到的资金越多，渠道越广，社会性越强，更能推动城市基础设施建设投融资模式创新，目前我们已从传统单一的模式转变为多元化的发展模式，很多社会企业和民间资本都投入到推动城市基础设施建设的队伍中。尤其是经营性类型的基础设施项目，使市场变为了主力军。在市场经济下，基于“谁投资谁受益”原则，城市基础设施建设项目的各个投融资主体势必会去寻找最有效率、成本风险最低，而收益最大化的投融资渠道与方式。从而推动城市基础设施建设投融资模式的进一步创新。

2.现有模式的综合运用。

地方债模式、PPP 模式、城投债模式分别在不同的时期进入了中国的经济时代，又在不同的时期被逐步规范，在特定的社会背景下，例如为了加快缓和疫情后的社会经济建设，要将地方债加快下发，特殊的时期就要用特殊的手段，将短期和长期的思路平衡发展，才能更加长远的进行经济发展。城投的平台大多受下达政策的影响较大，但其关系与政府息息相关。但是若还是大大放任城投，政府的债务将不可预测，可能如上述问题一样产生大规模债务风险；PPP 模式一直是全球经济采用的主要手段，但切不可以所有经济状况都采用PPP；将三种模式合理发挥，展现出各自的优势，相互作用才能推动国家经济的可持续性发展。

3.新型的创新运作模式。

对地方政府各部门进行协同推进，更加合理的进行创新运作模式，将资源高效利用，例如对于城投公司的自身审视，了解自己的资源和能力，才能明确自身的企业目标。再例如将“PPP+EPC”的融合，全过程承包，实现一体化工程，将收费项和城市改造项结合起来，建立更有特色的基础设施。

4.探究“PPP+REITs”相结合的融资模式。

REITs 又叫做房地产投资信托基金，它的这种基金的主要投资行业就是房地产商户，而且REITs 会把很大比例的资金分给投资者，这是吸引了大量投资者人群的重要原因。结合中国百姓对房的认知，REITs 是一个非常新颖并且受大众喜爱的模式。其还具备广泛的投资者群体和较高的流动性。PPP 和REITs的结合目前很具有推崇性的模式，因为它们产生的资源可以转化，然后再将运用了PPP 模式的资金释放出来，这样一来不但盘活了存量资产，还增强了基础设施建设资金的安全性与流动性，可以称是一种“强强联合”的投融资模式，并且这个结合有效的变为良性循环。对于基础设施建设的发展有无限的潜力。

五、结论

城市基础设施建设投融资模式创新的主要动力来自于国家政策的倾斜与推动。而其自身城市化发展进程以及用于城市基础设施建设所存在的大规模资金缺口也成为促进城市基础设施建设投融资模式创新的主要动力。目前来说，我国基础设施建设的投融资需求量极大，正因为如此，我们才要研究新颖的投融资模式，好的模式不但会给我国带来经济的高速发展，还可以让中国在世界的地位逐步攀升。我们要把传统单一的投融资模式变为多元化的投融资模式，将其结合时代的发展来打造更美好的中国经济。