关于行政事业单位内部控制的问题思考

◎丁玲玲

一、前言

随着社会经济发展速度加快，行政事业单位在外部环境影响下，管理问题逐渐显现，内部控制制度已经无法完全满足单位的发展需求，更新内部控制制度和体系是目前的重要任务。行政事业单位若是要实现可持续性发展则需要改革，而改革则要从内部控制切入，健全内部控制机制，适应经济发展形势。

二、行政事业单位实施内部控制的现实意义

行政事业单位能够通过实施内部控制，保障财政资源合理运行，防范单位以及下属单位的财政资金运作不当风险。行政单位是保证社会稳定的关键组织，单位基于完整的内部控制体系，对各类社会资源公平公正地进行分配，促进行政事业单位稳定发展。内部控制最主要的作用之一是防范控制风险，内部控制制度强化了单位员工的风险防范意识，营造了较好的风险管理环境，在趋于多样化的经济环境下，行政事业单位依靠内部控制减少了财务风险影响深度。

三、行政事业单位内部控制问题以及原因分析

（一）内部控制问题分析

1.预算管理层面。

预算管理与行政事业单位的员工利益、经营活动、日常管理等都有莫大的联系，通过实际调查发现，行政事业单位的资金预算还存在一定的不足，主要表现在以下几个方面：一是预算编制规范性不足，其内容缺乏合理性；二是预算目标制定未能立足于单位实际，未能应用零基预算，导致单位的预算管理出现错漏；三是不同内容的预算缺少沟通，预算是内部控制活动中的重要内容，且各个预算相互联系，预算编制期间沟通不到位则出现预算编制可行性低的问题。

2.资金管理层面。

随着行政事业单位改革的不断深化，其在内部管理方面投入的资金数额也在不断增加，而这其中大部分甚至基本上都是财政拨款，如何在保证单位发展需求的基础上提高财政资金利用率是当前国家对各事业单位管理提出的要求。而目前，部分行政事业单位资金管理层面突出的内部控制问题有：资金支付以及报销缺少约束，下属单位的资金管理不严格；资金支出缺少合理规划。

3.资产管理层面。

行政事业单位内部的资产通常是国有资产，行政事业单位对其有管理权和使用权，行政事业单位一直遵循《行政事业性国有资产管理条例》进行资产管理，但是发现单位以及下属单位的资产管理层面内部控制还存在一定的问题。主要表现在以下几个方面：第一，资产的利用率不高，资产管理责任制不清晰，且存在盲目购置资产的情况，资产清点盘查不及时，导致资产长时间搁置不同，浪费单位资源。第二，资产的配置缺乏科学性；第三，资产核算不到位，部分资产归属不清晰。

（二）原因分析

1.内部控制体系不完善。

内部控制体系不完善是导致问题产生的主要原因，行政事业单位的内部控制制度规范不全面，部分内容与单位的实际需求存在差异。内部控制制度精细化不足，内部控制制度的可执行性还有一定的提升空间，而且影响行政事业单位的下属单位执行制度。行政事业单位内部控制组织结构基本完善，内部控制制度体系不完善是影响单位管理的关键，也是诱发内控问题的主要因素。

2.内部控制制度执行有待加强。

行政事业单位的内控制度执行效果与预期还有一定的差距，内部控制制度的作用难以顺利发挥，长此以往，影响行政事业单位的正常发展。关于内部控制制度执行不到位的原因通过以下案例说明：某行政事业单位虽然针对资产管理情况反馈制定了制度，但是资产管理人员并未按照制度规范完成资产管理和资产情况回报工作，制度流于形式，单位对资产的实际使用情况不清楚，并且该单位发生员工舞弊风险的概率增加。

3.内部控制监督不足。

行政事业单位的内部控制监督主要是通过审计方式完成，通常情况下，单位普遍都是在年末抽调人员组成审计小组开展内部控制监督工作，内部控制监督集中在事后。而且临时组成的内部审计小组由单位的管理层领导，但是管理层并不是财务专业出身，对财务方面、内部控制方面以及审计知识的了解不全面，进而导致内部审计结果与实际不符，审计监督的实际作用难以发挥。

四、行政事业单位内部控制优化措施

（一）优化内部控制环境

内部控制环境是保障内控有效性稳步提升的关键基础，行政事业单位需要定期组织开展专题会议，组织员工参加力争将内控意识植入人心，形成良好的内部控制氛围。单位领导则应发挥带头作用，领导各部员工学习内控、配合内控建设，高效落实单位的战略发展目标，贯彻落实廉政思想，时刻规范工作行为。同时不相容岗位相互分离是最有效的内部控制方法，将权利分解，避免出现过度集权而导致的违规违纪行为，构建相互制约和监督的岗位机制。行政事业单位需要根据自身业务特点和关键风险点，系统地分析内部组织架构和各个岗位职能，合理划分岗位职责，强调预算、采购、资产等关键岗位的权责。而且关键岗位要实施轮岗机制，避免出现员工在某岗位工作时间过长而出现舞弊行为，在轮岗机制的指导约束下，单位员工的业务处理水平可有效提升，对单位管理流程掌握清晰，单位运行效率可显著提升。

（二）完善内部控制体系

行政事业单位内部控制体系正在逐步完善，单位在发展过程中仍需要注意的是制度完善方面的问题，并且加大力度健全内部控制制度，进而优化内部控制体系。社会经济形势以及政策环境不断变化，一成不变的内部控制制度显然无法适应行政事业单位的发展需求，因此行政事业单位结合实际情况对内部控制制度补充和更新。首先，行政事业单位从全局角度分析了自身的需求，综合考虑上级部门的要求和内外环境，制定内部控制管理制度手册，规范内部控制流程、确定内部控制目标、细化内部控制措施；其次，注重内部控制制度内容的衔接，确保单位的内部控制可一环紧扣一环，避免内部控制出现疏漏；最后，建立关键岗位轮岗制度，明确单位各部门职责和权限。行政事业单位紧跟需求变化建立内部控制制度，保证内部控制制度能够规范管理行为、防范财务风险。

（三）加强内部控制制度执行落实

行政事业单位在制定内部控制制度之后，必须要将其落到实处，要求单位的所有员工按照内部控制制度规范完成工作。单位将制度编制成册下发至每一位员工受众，督促员工贯彻执行，同时定期安排员工参与内部控制制度培训学习工作，充分发挥内部控制制度的作用。行政事业单位应该建立激励奖惩机制，配合内部控制的考核工作，根据内部控制制度的执行落实情况，对员工进行激励或者惩处，以此提升员工制定内部控制制度和措施的积极性。

（四）强化内控活动控制

内控活动是内部控制体系中的要素之一，强化内控活动控制能够提高单位内控有效性，具体可以从以下几个方面入手：1.改进全面预算管理，在优质的预算管理支持下，行政事业单位有序推进行政管理和业务经济活动，建议行政事业单位从预算编制和预算绩效两个方面着手改进，一方面，指导预算人员和业务部门人员提高合作沟通意识，在预算编制期间积极沟通交流，财务部要主动调查了解业务信息，采集各部对预算的意见和需求，向其告知哪些项目预算定额有所增加，哪些项目预算定额减少或是没有安排预算资金，避免预算编制期间出现较多的反复上报调整数据的现象。业务人员根据财务部门的通知重新规划预算资金需求，提高整体预算的准确性。另一方面，建立完善的预算绩效考核体系，深化预算绩效管理，密切跟踪预算执行进度，掌握预算资金的使用效益，防止出现预算外、无预算支出。基于完善的考核体系可以对完成预算和未完成预算的部门进行奖惩，强调预算权威性，保证预算严肃性。同时将预算绩效考评结果作为下一期预算安排依据，确保财政资金都能够用到实处。2.政府采购管理，行政事业单位应及时建立采购管理组织，严格按照政府采购流程完成采购，采购方式可使用公开招标或是询价，合法合规采购。首先，行政事业单位需合理规划采购，根据预算指标分析采购金额是否合适，分析采购数额与单位的业务活动和资产存量匹配度，经过全面分析后设计采购计划；其次，解读《政府采购法》，在制度约束下进行采购，保证采购活动下产生的票据和白丹真实有效，且采购需要经过审批方可进行，采购结束后验收人员需按照采购计划仔细核对失误，然后签字入库。3.固定资产管理，行政事业单位需明确资产归口部门，制定完善的固定资产管理制度，规范资产信息登记、资产保管盘点、资产核实和报废处置等工作，保证内部资产完整。单位新购入的资产要及时制作卡片，详细记录资产信息，确定资产责任人和使用用途，强调资产管理责任，避免出现资产过度损耗或是不正常流转问题。同时单位要定期盘点清查固定资产，与财务一一核对，确保账实相符，减少出现固定资产闲置浪费。正常情况下，固定资产的报废处置需要由使用人或部门申请，按照流程审批报废，对于非正常情况下的资产报废处置，则在提出申请时可以详细阐述报废原因，经过专业人员鉴定后，再继续按照流程审批进行报废操作。4.收支业务管理，一是加大收入会计控制力度，做好归口管理并保证核算的时效性，以完整的收入凭证为基础，合理确认收入，明确应收而未收的责任，各类收入票据的管理和使用需符合流程规定，安排专业人员管理票据、做好台账。二是支出控制，健全支出控制制度，确定支出标准和报销流程，严格审批支出，严防不良开支，并做好核算归档，保障业务数据资料的完整性。

（五）健全风险评估体系

行政事业单位在运行管理期间，风险不容忽视，不能因单位性质特殊而忽略风险控制，必须要建立有效的风险控制机制，居安思危，借助内部控制手段防控风险。首先，行政事业单位应强化风险防范意识，准确认识单位在国内市场经济中的地位，作为拥有大量国有资产的单位，其自发展期间受外部环境影响容易滋生风险，比如新冠疫情对行政事业单位的应急能力带来巨大的挑战，一旦应对滞后造成的后果难以估量，因此行政事业单位必须从源头入手，强化风险意识，构建牢固的内部控制屏障。单位领导需要带头树立风险意识，带领全体员工高度重视和配合风险内控工作，同时单位员工要准确认识风险并不完全等于工作失误，既要端正认识，也要有能力应对和解决风险。内部控制并不是针对某一部门或是员工，其覆盖单位整体业务和人员，再加上风险是客观存在的，行政事业单位的内控人员以及普通员工都需要对内外环境变化保持警惕，时刻提防风险，在可行范围内控制风险。其次，风险评估体系是保证内部控制顺利落实的关键要素之一，行政事业单位当前的认识是根据《内控规范》以及内部风险点健全风险评估体系，针对风险点制定风险控制目标和应对措施，依据准确的风险指标对各类风险进行识别评估，确定风险发生概率和影响范围内，选择转移、控制或是分散风险，最大程度的降低风险对单位发展的负面影响。

（六）加快内部控制信息系统建设

在大数据时代背景下，信息技术是企事业单位提高管理效率的主要途径，行政事业单位应当顺应时代发展趋势以及内部管理需求，尽快完成内部控制信息化建设，在财政预算范围内引进高效的信息技术，融入内部控制体系，构建智能化、数字化内部控制管理体系。内部控制信息系统优势突出，如精简管理流程并且各个处理行为留痕、信息共享、高效支持单位领导层决策分析、远程监控下级单位的账务处理和预算等工作。行政事业单位的内部控制信息系统功能模块应当包括以下内容：第一，预算系统，可实现预算编制、监管考核，在系统内可实时调整预算并监督预算执行；第二，会计核算系统，可处理单位收支、对账、票据、报销等工作；第三，政府采购系统，准确编制采购预算、调整采购形式、审核采购合同、采购支付；第四，资产管理系统，及时登记单位的资产信息、分类管理资产、计提折旧、定位跟踪资产等，基于系统完成固定资产全生命周期管理；第五，合同管理系统，可登记合同、合同支付，具有系统访问权限的相关人员可以随时查阅合同内容、调查合同履约进度。行政事业单位可以根据自身业务变化以及上级文件通知，实时调整内部控制信息系统的功能模块，争取将信息技术全面融入内部控制管理中，实现全方位的内控信息化，与此同时，行政事业单位还应高度重视信息系统安全问题，引进防火墙、杀毒软件等防护技术，防止信息系统遭受到恶意攻击而出现信息泄露。此外，内部控制信息系统的使用权限也需要明确规定，单位应按照各岗的职责内容设置权限，不允许内部员工互借权限，要求员工在各自权限范围内访问系统信息，坚决保护系统内的信息安全。

（七）强化内部控制监督

行政事业单位的内部控制体系运行是否顺利直接影响最终效果，加强内部控制监督是确保内控体系顺利运行的关键。行政事业单位利用内部审计强化监督，组建内部审计部门，组织专业的审计人才组成内部审计部门，由单位的管理层直接管理，并且保证内部审计部门的独立性，将内部审计覆盖至单位的所有经营活动中，对内部控制进行全过程的审计监督。行政事业单位进一步优化关键岗位分离机制，强化各岗位之间的监督制衡，最大程度的在源头发现并控制内部控制风险，避免风险的影响范围扩大，给单位造成经济损失。另外，行政事业单位也充分利用上级财政部门和社会的外部监督，通过内外监督的方式强化内部控制，财政部、社会等方面的外部监督基于客观角度对内部控制进行监督评价，可发现潜在的内部控制问题，并且提出客观的改进意见。关于社会公众监督，行政事业单位建立了信息披露机制，定期披露相关信息，用以接受外部社会监督。在内外部共同监督的模式下，行政事业单位大部分内部控制问题得以发现和解决，内部控制有效性显著提升。

五、结语

综上所述，行政事业单位是国内经济建设中的关键部分，行政事业单位的内部控制对其发展具有重要意义。行政事业单位的内部控制目前还存在一定的问题，但问题影响程度不深，尚处于可控范围内，行政事业单位只需掌握问题的实际形成原因，便可制定有效的应对措施，从而解决内部控制问题。行政事业单位在之后的发展过程中，需要持续优化内部控制体系，关注政府政策变化以及上级部门文件通知，注重更新内部控制制度内容，紧跟政府政策做好内部控制改革，准确评价单位内部控制有效性，弥补内部控制缺陷，在健全的内部控制体系支持下，切实有效的提升行政事业单位的运行效率，促使行政事业单位为社会发展作出更多贡献。