公共经济实践史的初步探索——试论《公共经济理论创新与国家治理现代化》一书的史学价值

史 卫

作者单位：中国财政科学研究院

齐守印先生主笔撰著的《公共经济理论创新与国家治理现代化》一书是近期财政学基础理论探索的标志性成果之一。这部著作运用马克思主义经典作家的经济学范式和方法对创新公共经济学进行了系统改造，不仅以公共物品理论为基石、以公共物品再生产为主线构建起一整套全新的公共经济理论体系，而且熔公共经济理论与公共经济文明史于一炉，从而将公共经济理论创新建立在公共经济实践史、理论史的分析研究基础之上，更加凸显出此项研究的创新价值与独特之处。正因为如此，本书一经出版就受到学界广泛关注。贾康和储敏伟两位学界名家分别在《地方财政研究》（2021 年第5 期）和《中国财政》（2021 年第21 期）发表文章，高度评价了这部著作对公共经济理论创新的学术价值，以及对推进国家治理现代化的实践参考价值。有鉴于此，本文认为该书下卷所承载的公共经济文明史，特别是公共经济实践演进史研究的史学价值有如下几个方面的贡献。

一、建立在历史研究基础上的财政学基础理论创新

习近平总书记指出：“历史研究是一切社会科学的基础。理论来源于实践是马克思主义的基本观点，社会科学理论创新总是从人类历史的反思出发，并在历史中得到检验，离不开历史研究”。《公共经济理论创新与国家治理现代化》一书，正如此前多位学术名家已经论述的那样，作为财政学基础理论领域一部极具开创性的重要成果，它构建了一个全新的公共经济学理论体系；而这一理论大厦又是在公共经济文明史研究的基础上构建起来的。全书上下两卷近130 万字，公共经济的实践和理论史占了近一半篇幅，由此向我们展示了一个独创性的理论构建过程，即相关历史研究在建构这一全新的公共经济理论体系过程中发挥的重要作用。

一般而言，重大理论的创建，一是发现原有理论体系的问题，通过逻辑推演进行完善或者重构；二是社会出现重大需求，引导人们从问题出发，广泛地搜集历史文献资料，并将之放在一个逻辑体系中去讨论。我国学界对现有公共经济理论体系本身的缺陷和缺乏独立性早有认识，陈共先生在1999 年就提出：“目前的公共经济学名不符实，它的内容并没有超越作为公共财政深化和发展的现代财政学范围，应还名为财政学。”①陈共：《关于财政学基本理论的几点意见》，《财政研究》1999 年第4 期。通观目前众多的公共经济学著作，多是在财政学框架前戴上一个从西方当代主流经济学的视角分析公共经济和私人经济区别的帽子，试图以“公共经济学”之名纳入主流经济学体系。然而，是不是将其“还名为财政学”就可以了呢？当然不是，因为财政的实践和学科发展都迫切需要一门真正的公共经济学。财政学长期以来局促于具体的收支应用层面，对于财政实践中遇到的很多问题，缺乏更高层面的基础理论。为了解决现有财政理论无法解决现实问题的困境，我国财政学者近年来不断寻求基础理论上的“突围”，但多是希望从其他学科横向借力，试图突破领域狭小的二级学科范畴，成为一个包罗万象的综合性的一级学科。与此不同，齐守印先生从纵向发力，尝试从更广阔的视野来发掘公共事务的内在联系和运行规律，从而建构一门更高层次的上位学科——公共经济学。重要的是，他为财政学创建的上位学科与现行的主流公共经济学大相异趣，即以马克思主义基本理论范式和研究方法对公共经济学的范畴体系、理论主线、主体内容、结构框架进行系统性的重构，不仅改变了长期以来大量名为“公共经济学”的著作实际只是财政学的别名的尴尬局面，而且使其与财政学相对分离，进而具备真正成为财政学上位学科的架构特征。

齐守印先生持续进行这一重大理论创新的努力已经有20 多年，最初切入点是实务性较强的公共经济体制问题。2002 年出版的《中国公共经济体制改革与公共经济学论纲》，主要从深化公共经济体制改革过程中遇到的公共经济与民间经济活动范围的明确划分，以及公共事务责权在横向纵向维度上的清晰配置等当时财政实践中最紧迫的基础性疑难问题入手，借鉴西方公共经济学的合理内核，以马克思主义为指导，紧密结合中国实践进行学理推演和经验分析。在这一阶段，他已经开始运用历史分析方法，例如，他认为公共经济萌芽于原始社会，以后随着社会生产方式的演进而经历了不同的历史形态，同时简要追溯了中西方公共经济思想发展史。当时他对于历史方法的运用基本上处于“回顾与分析”阶段，并认为尽管在历史实践层面“一直存在着公共经济体制，但对于设计现代中国公共经济体制来说，真正值得总结借鉴的本国理论与实践经验并不多”。此后近20年间，齐守印先生在实践层面率先探索地方财政改革实践经验的同时，也对历史经验进行了更广泛和更深入的剖析。例如，从公共经济学视角将“贞观之治”作为个案进行深度扫描和透视，从中抽象出若干理论性观点，从而拓宽了对公共经济历史实践的理论认知。

基于由点到面的不断推进，到著成《公共经济理论创新与国家治理现代化》之时，齐守印先生已极大地扩展了对相关历史实践的分析和公共经济演进规律的探索：在时间维度上，从原始社会一直到当代，包括公共经济从萌芽到发展演化的全过程；在空间范围上，创造性地使用了“域外”的概念，超越了之前学界多以西方代表外国的习惯，虽然限于篇幅，只能在各区域选出典型国家做代表性分析，但是本书探索全人类公共经济实践演化基本规律和历史趋势的范围已经拓展到更为宏大的视野。这样，就由此前点状的历史案例上升到以全球视野分析人类公共经济的动态演进过程，那些此前被忽略的部分也被较为全面地展现出来。在这个过程中，所列举的公共经济体中有哪些因素卷入进来，产生了哪些影响；制定了哪些公共经济政策，执行情况如何，遇到了哪些风险和困境等，都放在了国家治理的视角下，用科学的研究方法进行了全面的考察。结果是，此前建构在经验和学理上的公共经济理论创新，通过对中外公共经济历史实践演进分析得到了检验和深化。一些目前在学界纠缠不清的理论争论，如公共物品与私人物品之间的界定、公共经济与民间经济即政府与市场之间边界的划分等，将其放在具体的历史环境中才能产生最优解。通过对域内外各阶段公共经济实践的全面梳理和多层面比较，公共物品这个核心概念的内涵层次丰富起来，一些在各时段反复出现的共性的规律和差异性特征逐一浮现起来。

由此，齐守印先生所进行的公共经济理论在逻辑与历史相统一的基础上不断推向深入，进而构建起以社会公共机构受托提供公共物品的公共经济活动为研究对象、以阐释公共物品再生产过程为主体内容、以揭示公共经济运行规律和国家治理机制为根本宗旨的公共经济学理论体系，从而实现了财税领域各种基础理论在更高层次上的集成，使之真正成为财政学的上位学科。

二、一部人类公共经济文明史

社会科学理论对于深化历史认识、开拓历史领域具有重要意义早已成为共识。马克思基于逻辑与历史相统一的研究方法所铸就的鸿篇巨作《资本论》，不仅对经济理论演进作出巨大贡献，而且对经济史的拓展亦有重大价值；它既是经济理论演进的里程碑，同样也是具有原创意义的史学研究。齐守印先生运用马克思创造的逻辑与历史相统一的研究方法，在《公共经济理论创新与国家治理现代化》一书中，通过对公共经济理论体系的系统创新，重新界定了公共物品、公共经济的概念，从经济学视角建构国家治理的分析框架，创立公共经济生产方式理论，并将其运用于历史研究之中，把散见于各种史料中的相关材料加以汇集凝练，以公共经济衍生发展为主线，围绕公共物品再生产各侧面展开分析，旁及制度、政策、法律、教育、科技、文化、军事、外交等方方面面的公共物品供给，形成了一部前所未有的公共经济文明史。在其中，通过大量分析、比较、归纳、总结、反思，循序阐述了公共经济活动范围和公共物品规模的不断扩展，公共经济生产方式、公共经济制度、公共经济体制、公共经济政策的演进递升，公共经济与民间经济之间的相互作用，公共经济资源的汲取、配置、管理及监督的变迁优化，由此展现出公共经济实践发展的历史规律。

这部论著不满足于简单的案例分析和规律概括，而是用近40 万字的宏大篇幅对人类公共经济的全部历史进行了全景式描述。首先揭示了公共经济何时及何以产生。在原始社会，以满足个人需要为宗旨的民间经济与满足公共需要为宗旨的公共经济，在一个氏族公社内部水乳交融、浑然一体地结合在一起。而后随着氏族群体的繁衍发展形成了多层次社会结构，促使公共经济与民间经济逐步分离。一方面，满足个人需要的生产和消费逐渐分解到以个体家庭为单位进行；另一方面，满足公共需要的各类公共物品生产渐次集中由社会共同体的公共机构承担，出现了相对固定的从事公共经济活动的专职人员及其组成的社会公共机构，从而产生了相对独立的公共经济。

接着作者考察了中外每个社会历史形态提供公共物品的内容、规模及结构变化；公共经济生产方式、公共经济政策及其决策机制、公共经济治理方式和体制机制的演进，以及公共经济与民间经济之间的互动，及其对各个社会共同体兴衰存亡产生的关键性影响。其中，不仅关注了公共经济权责的纵向划分，还关注了为绝大多数研究者所忽略的公共经济权责的横向划分；不仅关注了公共经济资源配置和公共物品生产，而且重点关注了民众对公共经济决策的参与程度和防止失误、规避风险的纠错监督机制情况；不仅分析了不同阶段公共经济实践的主要进步，而且特别注意分析了一些阶段的退步情况及其原因；不仅系统阐述公共经济实践的演化过程，而且揭示出演变进程中过渡时期的重要意义。正是通过对中外公共经济历史实践的多维度梳理，作者将一部公共经济文明史以丰满、复杂、立体的方式呈现在我们面前。与一般经济学论著从既有概念和理论出发，通过对历史作普遍性、抽象式的提炼，以对理论进行说明显然不同，本书更注重展示历史过程中错综复杂、相互纠葛、反复曲折的各种因素；更注重从长时段去考察现实问题的因果关系，从纷繁复杂的表象中找出问题的症结；注重阐述不同文明体之间公共经济体制之所以不同，以及潜藏在背后的具体社会制度、文化习俗传统等历史生成逻辑。究其然，更究其所以然，以致全书对公共经济历史实践的考察部分卷帙浩繁，从中我们可以看到作者在不停地比较分析，不停地究根问底。虽然读起来辛苦但却生意盎然，从而能对作者努力建立的公共经济学理论体系产生更深刻的认知。

三、马克思主义政治经济学的新发展

《公共经济理论创新与国家治理现代化》一书开宗明义，旗帜鲜明地宣示自己是以马克思主义立场、观点、方法研究公共经济，运用马克思主义经典作家的经济学范式和公共经济思想构建公共经济再生产理论和生产方式理论。该书不仅以马克思政治经济学基本理论为指导，而且也采取了马克思、恩格斯在创建全新政治经济学时所运用的研究方法，特别重视对公共经济实践历史、现实和既有思想理论成果的研究。该书从公共经济学的视角，对马克思、恩格斯在经济历史研究领域所取得的成果进行了全面梳理，不仅汲取了马克思主义经典作家对公共经济相关问题的分析和阐述，而且充分吸收并运用其分析方法，对公共经济演进历史进行了系统分析，极大丰富了我们对公共经济运行和发展机理的认识，创造性地构建起一整套由多层次规律性构成的复合型公共经济运行发展规律体系。

鉴于当下相关思想库中只有中外财政思想理论史而缺少公共经济思想理论史的现状，该书专设一篇简要阐述中外公共经济思想理论的历史演进。针对当代主流公共经济学论著较为普遍地忽视马克思主义经典作家公共经济思想理论的情况，该书在梳理域外一般公共经济思想理论源流之后，专设一章用来展开阐述马克思恩格斯的公共经济理论，以及列宁及其以后伟大思想家所做的发展。值得称道的是，这里不是将马克思、恩格斯、列宁等思想家的相关论述加以简单结集，而是以马克思主义经典作家的学术研究范式，将从马克思、恩格斯、列宁到毛泽东、习近平有关公共经济问题的基本观点运用于新公共经济学理论的构建中，非常清晰明快地勾勒出马克思主义公共经济学的理论主线、基本结构和主要内容。这一章实际也是帮助我们更好理解前面对于公共经济实践史的论述和分析。因为本书所阐述的整个公共经济实践史就是运用马克思主义政治经济学的研究范式，将生产方式、生产关系和生产力等概念引入公共经济理论研究，从公共经济生产方式内部矛盾和再生产过程的特殊性入手，去分析各公共经济体在历史发展不同阶段上运行的特点，进而从历史演进视角去探索各个公共经济体及其所有发展阶段的一些规律性认识。该书结合马克思、恩格斯曾经研究过的历史阶段，以及之后的历史研究成果，对其作了进一步深化；同时，运用马克思、恩格斯的学术范式，对马克思、恩格斯尚未涉及的内容做了系统研究，从而描绘出一部马克思主义的、系统的公共经济实践史。在这部著作中，马克思、恩格斯所创造的辩证唯物主义和历史唯物主义得到了非常精彩的运用，从而使我们能辩证、全面地理解到阶级社会公共经济的二重性，认识到公共经济的演化逻辑，以及公共经济辩证发展的历史趋势。在接下来的一章里，该书非常简洁精炼地对中国公共经济思想理论发展的基本线索进行了勾勒，实现了马克思主义公共经济思想与中国传统公共经济思想之精华以及现代中国公共经济思想理论的结合。由此可以说，该书是马克思政治经济学在公共经济理论领域取得的新发展，不仅对于公共经济学领域有着重要的理论意义，而且对于马克思主义政治经济学的发展具有重大理论意义。

四、财经史写作的新范式

作为财经历史研究者，我一直比较关注财经史写作。长期以来，对于财经史著作应该如何写作一直是缠绕财经历史研究者的一个重大问题，很容易陷入“以论带史”或者“以考代学”的弊端。“以论带史”必然会跟着既有理论走而对不同观念的史料视而不见，“以考代学”又会陷入资料的旋涡中，都无法真正发挥从历史实践中总结经验、揭示规律的功能。作为该书主要作者和统领全书篇章结构的齐守印先生，有着长期在第一线亲身探索财经改革实践的经历，又有着几十年对公共经济理论创新的执着追求，他会如何来写这部公共经济文明史呢？根据本人在阅读中反复体会，感觉论著者在一定程度上较好地处理了史论结合，有力发挥了感性和理性的结合。

财经史著作和一般历史著作不同，读者群一般是财经工作者，多希望能对现实工作有所帮助，更注重“论”的部分，但作为财经史的研究者和写作者，则希望能将自己的论述建立在扎实的史实基础之上，能够真正立起来。但如果要把研究的过程写出来，烦琐的考证过程又会影响阅读，如果直接写论，又有空中楼阁之感。要做好史论结合，是一件很不容易的事情。该书有着二十年的磨合过程，经历了在现实中发现问题——在当代史中产生认识——建构理论——分析历史案例——形成认识深化——完善理论体系——全面梳理历史过程——从历史过程中再深化认识这样的研究过程，正是这种从问题出发的研究，使我们在阅读过程中，可以深刻感受到其强烈的问题意识和理论自觉，将蕴含在公共经济运行发展中的许多重大问题从中外大量史实中挖掘出来，并涌现出新的问题，在一个接一个“为什么”的追问下，逐步提升了理论的宽度和厚度，最终形成了这部公共经济实践史，也使“史”和“论”紧密地结合在一起。

在论述中，作者也很好地处理了历史考证的问题。对于一部贯穿整个人类文明史的著述，里面涉及的各种需要考证的问题、各种历史争议不可谓不多，作者在注释中作了非常简要的说明。如对社会形态的划分，作者采用了传统的划分结构，但对于现在的一些争议也略作说明，表示这个阶段划分，并不对公共经济产生根本性的影响，所以并不花时间纠结这些辩论。在正文中，作者也很注意规避这些争议可能的影响。对于目前没有可信资料用以说明和分析的地方，作者则特别说明“不拟妄加猜测”。恩格斯指出：“即使只是在一个单独的历史实例上发挥唯物主义的观点，也是一项要求多年冷静钻研的科学工作，因为很明显，这里只说空话是无济于事的，只有靠大量的、批判地审查过的、充分地掌握了历史资料，才能解决这样的任务。”①马克思、恩格斯：《马克思恩格斯选集》（第2 卷），人民出版社1972 年版，第118 页。由于该书涉及时段之长、空间之广都是空前的，因而作者虽然注意到这些问题，却很难面面俱到，尽管其中仍有些地方值得商榷，但由于核心概念、主线明晰，具备较好的宏观把控能力，以致内容虽多却浑然一体，无庞杂之感。

本书作为一部理论创新成果，其分析阐述自然凸显理性特质，但在阅读中读者还可以感受到感性的一面，而正是这感性的一面给全书注入了灵气和活力。其中的问题意识由一线工作的现实问题引发，天然地洋溢着忧国忧民的情怀。这种情怀在阅读中处处都能感受到，如作者在原始社会向阶级社会转型时期驻足良久，不仅关注公私经济的分离，更关注民众对决策机制的参与、以民为本的治理原则如何得到保障、公职人员职责的激励和约束。在落脚点之处则体现了作者对大同世界的向往，最后引一段毛主席词作收尾，不仅为理论分析平添生气，也使读者充满了革命乐观主义精神。这种充满现实关怀的感性气质，可谓是这本理论探索之作能够成功的关键因素之一。

中国历史上几部标志性的制度史名著，都是在这种自觉担负时代使命的情况下完成的。如唐代宰相杜佑为了“将施有政”乃“采五经、群史，上自黄帝，至于有唐天宝之末”“参考古今之宜，穷终始之要”①李翰：《通典序》，见《通典（一）》，中华书局 1988 年版，第 1 页。，编撰成中国第一部制度通史——《通典》。清代刑部右侍郎、修订法律大臣沈家本主持晚清法律改革，编撰成中国第一部历代法制史——《历代刑法考》，对中国古代法律的源流、法律思想的变革、法典的发展变化、法学的兴衰、历代法律的得失优劣都进行了考证和评述，不仅为当时法律改革提供了参考，还为中国法制史奠定了基础。他们虽非史学家，却能成就史学名著，主要是他们关注的问题和一般历史学者关注的问题迥然不同，不仅有着强烈的现实关怀，还有着建立一个新秩序的气魄。

总之，齐守印先生等著《公共经济理论创新与国家治理现代化》就作为第一部公共经济史这一侧面来说，虽然还有很多值得商榷之处，比如对德国官房学派、历史学派和社会政策学派的公共经济思想理论着墨不足等等，但已经为我们打造了一个非常高的研究起点，带来了公共经济学峰回路转的取向，开拓出一片崭新的研究园地，搭建了一个可以不断攀登的认识公共经济演变历程的阶梯，提供了一个理论与现实政策研究中如何运用历史思维的示范，必然能启发和激励更多的学者参与到这样一个重大的历史和理论的探索和思考中去。