云南应对澜沧江-湄公河流域毒品问题影响的策略

王爱芝，梁超

澜沧江-湄公河流域毒品问题由来已久，该区域毒品以金三角为中心，以缅北、老北、越北、泰北为主要发散地向全球渗透，已成为全球传统毒品种植、生产、加工与合成毒品走私、贩卖、运输、制造等违法犯罪活动最为严重的地区之一。该区域的毒品货源主要来自于“金三角”，中国毒品的主要来源地也是“金三角”。云南地理区位特殊，毗邻毒源地“金三角”是我国禁毒斗争的前沿地带，境内外贩毒集团利用地缘便利因素使云南成为向全中国渗透毒品的销售市场和走私贩运通道，也进一步加剧了毒品过境消费引发的系列违法犯罪活动［1］。然而，云南不仅是我国西南边境堵源截流的禁毒一线，还是中老缅泰湄公河联合执法的关键枢纽，更是中国与“一带一路”沿线国家国际合作的“桥头堡”。因此，云南面对澜湄流域毒品问题时，必须考虑该区域毒品渗透对国家安全、社会经济秩序构成的威胁，重视并积极应对该区域禁毒工作面临的严峻挑战。

笔者梳理国内外文献资料发现，围绕澜沧江-湄公河流域毒品问题的研究主要集中在以下三个方面①。一是以全球治理（现代化）理论为视角分别围绕澜湄国家命运共同体、“一带一路”建设、总体国家安全观研究毒品问题对国家安全和流域和谐发展的影响，比如：《全方面推进澜湄国家命运共同体建设》一文强调了发挥云南的前沿作用，利用边境省市的地缘、人缘、文缘优势，在毒品走私等非传统安全问题上加强与湄公河国家合作；《总体国家安全观视域下的云南边境毒品问题分析》一文指出了云南边境毒品问题不仅影响了边境地区安全和社会稳定，还影响了中国与“一带一路”沿线国家的合作和“澜湄合作”的成效。二是以国际合作理论为切入点分别围绕“澜湄合作”、禁毒国际合作、综合执法安全合作阐释澜沧江-湄公河流域各类合作模式、机制、平台对促进地区发展的重要意义，分析当前合作中面临的问题和挑战并提出应对策略，比如：《澜沧江-湄公河合作机制下的澜沧江-湄公河流域毒品治理问题探析》一文强调国家跨境合作是成功遏制毒品问题恶化的重要途径；《打造“后疫情时代”大湄公河流域禁毒国际合作新模式》一文指出大湄公河流域禁毒国际合作机制建设急需升级创新；《浅析澜湄执法中心在区域安全合作中的平台作用》一文阐述中心在建立澜沧江-湄公河流域涉及国家间执法安全合作长效机制、犯罪情报信息共享、跨国刑事案件协作、提升执法人员能力建设等方面取得了切实成效，为区域和全球安全治理贡献了力量［2］。三是从解决现实问题为出发点分别围绕跨境禁毒法律问题、跨境毒品监管问题、跨境联合执法问题等毒品治理问题论述流域各国与国际组织需要采取强有力的举措来应对该流域共同发展面临的安全风险和非传统安全挑战，比如：《澜湄安全合作存在的问题与未来路径》一文强调中国作为主导国，有必要从积极发挥警务外交因素、助推“东盟模式”、拓展联巡内涵、建立信任格局、提升能力建设等方面进一步明晰澜沧江-湄公河区域执法安全合作未来发展的基本思路。综上所述，虽然已有的研究成果颇丰，但鲜有从国家治理现代化理论层面研究如何共商共享共治共建“平安澜湄”，以完善该区域的毒品治理体系和提高该区域的毒品治理能力，也很少有研究从提升云南省毒品治理现代化能力，构建毒品治理新格局来应对澜沧江-湄公河流域毒情的新趋势、新特点和新挑战。

一、澜沧江-湄公河流域毒品问题的现状与特点

随着全球毒情态势的恶化，澜沧江-湄公河流域的新精神活性物质、冰毒、氯胺酮等合成毒品与传统毒品共同形成了“三代毒品”叠加供应形势，并主导着我国的毒品市场。金三角虽然是全世界20%鸦片的供给源头，但每年经该地区走私贩运的海洛因却占全球的60%～70%［2］，而且该地区的海洛因年生产力能满足全球海洛因两年的消费量。近些年，该流域制贩毒团伙通过各种路线、方式、渠道走私“金三角”毒品向云南渗透，并呈现出新趋势新特点新变化。一是传统毒品不减、制毒物品走私现状突出、新型合成毒品走私制贩增势明显。二是吸贩毒活动的成本低、风险低，合成毒品滥用人数增长难控，“网络+寄递”等非接触式贩毒活动剧增。三是毒品犯罪案件数量有所下降，但大宗毒品犯罪数量大幅上升，边境管控风险上升。四是毒品犯罪呈现出境外策划指挥、境内接运销售的团伙化、分段化、链条化内外勾连犯罪模式，跨境禁毒执法打防管控难度加大。总之，澜沧江-湄公河流域金三角毒情随着毒品生产加工规模扩大以及加工毒品种类的变化，具有易制毒化学品走私贩运问题突出，毒品及制毒物品贩运路线与藏匿手段复杂多变，滥用毒品种类和结构发生新变化等特点。我国毒品绝大多数来自澜沧江-湄公河流域的“金三角”地区。云南作为国家禁毒工作堵源截流的主力军，近年来查获来自“金三角”的海洛因和冰毒片剂占全国查获总量的80%～90%，肩负着重大的禁毒政治使命。

（一）传统毒品不减，且合成毒品滥用成主流

澜沧江-湄公河流域附近的“金三角”地区一百多年来盛产罂粟，并通过当地军阀、毒枭等走私、贩卖、运输、制造鸦片、海洛因、冰毒等毒品而“闻名于世”。“金三角”地区被联合国毒品和犯罪问题办公室列为世界第二大罂粟种植区和鸦片产地，该地区毒品原植物直接关系到澜沧江-湄公河流域传统毒品的生产产量，并且罂粟种植短期内难以根除。据《2020 年世界毒品问题报告》显示，“金三角”地区植物类毒品供应量有所下降但整体仍高于十年前水平［3］。2018 年和2019 年缅甸的罂粟种植面积减幅较大，但缅北地区的海洛因、冰毒、氯胺酮、氟胺酮等毒品的制贩规模仍较大。随着该流域毒品替代种植和国际禁毒联合执法的深入，“金三角”地区罂粟种植面积在持续的打防管控过程中下降趋势明显，种植区域不断向缅北、老北、泰北、越北转移，但非替代种植区域的罂粟种植面积仍在不断攀升［4］。尤其是2020 年，受新冠肺炎疫情影响，“金三角”毒源地禁毒工作弱化，经济衰退导致更多农民转向毒品种植，大量贫困人员也转而从事毒品种植和贩运活动，毒品总量居高不下。该地区合成毒品已取代传统毒品成为主流且毒品总量依旧保持在高位水平，大宗合成毒品的缴获量也在剧增，主要原因在于大规模的苯丙胺类、冰毒类毒品的生产。此外，该地区新型合成毒品与新精神活性物质开始交叉泛滥，易制毒化学品跨境流失问题也特别突出。

（二）合成毒品与制毒物品缴获量大，走私贩运规模多样

联合国毒品和犯罪问题办公室估计：2015—2019 年期间，全球缉获的甲基苯丙胺有超过90%是在东南亚和北美缉获的；2009—2019 年期间，东亚和东南亚的冰毒缉获量增加了十倍，增至141 吨［5］；东南亚流域制造和贩运甲基苯丙胺和海洛因的年收入超过540 亿美元，其中甲基苯丙胺占449 亿美元［6］；2018 年金三角周边国家冰毒缴获量占东亚、东南亚国家冰毒总缴获量的85%以上。还有迹象表明，东亚和东南亚仍然是氯胺酮的最大市场。在2013—2017 年期间，亚洲（主要是东亚和东南亚）当局报告的氯胺酮缉获量占全球缉获总量的96%［7］。有研究表明，缅甸2018 年缴获化学品比上年同期多近3 倍，老挝2018 年缴获的化学品是上年同期的20 余倍，柬埔寨禁毒执法部门2019 年捣毁多个制毒窝点，越南禁毒执法部门在2019 年8 月捣毁一个制毒加工厂时，缴获用于制造毒品的13 吨化工材料及重20余吨的机械设备［8］。综上，合成毒品与制毒物品走私贩运规模大且缴获量多。

随着“互联网+物流”等新兴快递业迅猛发展，受境内外毒品高价差的暴利诱惑，澜沧江-湄公河流域毒品走私贩毒集团利用网上、网下、空、陆、海、邮寄等渠道全方位走私贩运毒品，运用科技化、电子化、智能化贩毒手段，使得毒品走私贩运活动呈现出犯罪手段智能化、作案范围扩大化、制毒窝点的普遍化、特殊人群涉毒案件频发、跨国毒品犯罪活动不断突出等特点。澜沧江-湄公河流域毒品走私入境由此还衍生出三条贩运路径：一是采取水路运输，沿澜沧江-湄公河贩运毒品至广西和云南边境，或从菲律宾、马来西亚走私渗透至东南沿海城市；二是采取陆路运输，利用车辆藏毒、人体藏毒、邮包藏毒从公路进入云南保山、大理和昆明，再转运到中东部地区和香港；三是采取航空运输，从泰国曼谷、普吉岛、印度加尔各答出发，利用中西部城市的国际航班藏毒运毒入境。与此同时，走私贩毒集团不但网络的组织化、职业化、专业化程度越来越高，涉毒特殊人群增多、手段隐藏且狡猾，渠道多、分工细且变化快，还采取了汽车或行李夹带、人体夹藏、物流与邮包藏毒托运等传统贩毒方式［9］，甚至形成了“网上APP 联系+网银汇款+物流与快递供销”的境内外勾连的贩毒模式。

（三）合成毒品制贩加剧，非法市场扩势明显

根据UNODC 发布的《2019 年世界毒品问题报告》显示，“东南亚已成为世界上增长最快的甲基苯丙胺市场”。2007 年至2017 年期间，东亚和东南亚缉获的甲基苯丙胺数量占全球缉获量的45%。另据《2021 年世界毒品问题报告》显示，在缅甸、泰国和越南，甲基苯丙胺的零售价格下降了一半以上，而与此同时，2019 年泰国甲基苯丙胺的纯度上升至95%左右，泰国甲基苯丙胺的缉获量显著增多。该区域其他国家也出现了类似的情况。据越南公安部禁毒警察司称，“2020 年上半年，越南调查了11，000 多起毒品相关案件，逮捕了近16，000人，缴获了235 千克海洛因，此外还有近1.6 吨和850，000 片合成毒品，与毒品有关的案件数量增加了近10%”。2021 年，东南亚甲基苯丙胺的价格降至十年来的最低水平，而纯度保持稳定或有所上升，同时缉获量上升，这表明该流域的毒品总量供大于求。还有研究显示，苯丙胺类兴奋剂消费市场显示出持续扩张的迹象，其泛滥区域已扩大到成熟市场之外。苯丙胺类毒品在东南亚等主要流域市场的贩运明显扩大，“金三角”地区已成为东亚、东南亚和大洋洲地区的毒品供应源头。虽然近年来向中国的供应量明显减少，但区域内售价低、纯度高、货源多均证明苯丙胺类毒品的结晶体和片剂在东南亚区域供应充足。这也说明该区域高纯度甲基苯丙胺的非法制造、贩运和使用在持续增加，非法市场仍在扩大，给澜沧江-湄公河流域安全问题和跨境禁毒联合执法构成了重大挑战。综上，甲基苯丙胺作为东南亚澜沧江-湄公河流域金三角地区第一大走私贩运的毒品，其非法制造、贩卖和运输活动异常活跃且非法市场扩势明显，海洛因作为澜沧江-湄公河流域第二大跨境贩运的毒品，其走私、贩运、制造活动异常活跃也极大地威胁着该区域的共同繁荣。

（四）毒品全面渗透地域广，大宗贩毒活动剧增

据我国公安部禁毒局称，澜沧江-湄公河流域“金三角”地区的毒品从我国云南入境渗透加剧，冰毒代替海洛因主体地位凸显，甲基苯丙胺、氯胺酮等化学合成毒品入境增多。通过分析研判中国警察网已发布的大案要案模块有关禁毒系列要闻可知，澜沧江-湄公河流域“金三角”地区毒品入境渗透形势复杂严峻，主要有四个方面的表现。一是毒品制造发生结构性变化，传统毒品、合成毒品、新型毒品代际叠加，制毒活动基本处于失控失序状态。二是毒品外运南下北上多通道扩散，北上经滇西、滇南两线向我国全线渗透，车辆运输、箱包夹带、人体携带、航空铁路、物流寄递等渠道和大宗贩毒、蚂蚁搬家多样并存，特别是“互联网+物流寄递”非接触式贩毒活动明显增多。三是云南边境贩毒人员出入缅北、老北、越北、泰北跨境组织大宗贩毒活动量大、影响区域范围广。四是澜沧江-湄公河流域的部分毒品生产地、过境地、消费地出现规模性、半公开制毒物品交易市场。据我国禁毒办2016—2020 年发布的《中国毒情形势报告》显示，中国执法部门缴获“金三角”毒品占全国缴获毒品总量的绝大多数，2017—2020 年晶体冰毒和氯胺酮的主要来源地也是“金三角”。有数据表明：2018 年中国共缴获“金三角”各类毒品29.6 吨，同比上升17.6%；2019 年中国缴获来自“金三角”的各类毒品27.3 吨占全国毒品缴获量的82.7%；2020 年中国缴获来自“金三角”的海洛因、鸦片6.3 吨占全国总量的96.2%，冰毒、氯胺酮18.8 吨占全国总量的83.1%；2020 年云南查破“金三角”100 千克以上毒品案件、境外扫毒破获重大案件均创历史新高。由此可见，澜沧江-湄公河流域“金三角”毒品向云南渗透形势依然严峻，跨境毒品问题对中国国家安全和云南社会治理构成了重大的现实威胁。

二、澜沧江-湄公河流域毒品问题的成因

澜沧江-湄公河流域毒情形势的决定因素众多，既离不开该地区政治、经济、军事、民族关系、国际关系等错综复杂的影响因素［10］，也与该地区自然环境独特、地理位置特殊、政治局面复杂、经济发展相对滞后密切相关。该流域因受毒源地“金三角”影响，部分国家经济、文化、教育、卫生事业落后，基础设施薄弱，区域冲突不断，政府治理薄弱。该流域毒品问题主要成因不仅包括“金三角”政治动荡期“三不管地带”历史遗留问题埋下的毒品祸患，天然地理条件也助推了传统毒品与合成毒品交叉泛滥。

（一）天然地理条件的特殊性

一直以来，澜沧江-湄公河流域“金三角”地形、地貌的复杂性和气候的独特性，为毒品原植物的种植和合成毒品的制贩提供了便利条件，给各方的割据势力、民族武装或区域力量甚至毒品的种、制、贩、销提供了生存之地和回旋之机。澜沧江-湄公河流域的地理环境复杂，水陆便道众多，又有着无数天然的峡谷和绝壁，这样特殊的地理环境不仅便于贩运毒品和制毒物品、制毒工具，还便于秘密种植罂粟和藏匿制毒工厂。此外，该区域不仅缺乏对化工产业有效的监管机制，还在边境管理上缺乏对易制毒化学品的有效控制。另外，受流域内外毒品形势的影响，不被国际管制的化学前体、化学中间体以及疫情防控期出现的特制前体和“伪装”前体的出现，使得该流域药物管制也面临着重大的药物滥用风险与挑战。

（二）对毒品经济的依赖性大

澜沧江-湄公河流域罂粟种植难以根除主要原因在于该流域对毒品经济的依赖性大。该流域虽然拥有丰富的自然资源和劳动力，但长期的战乱、经济封锁和毒品侵蚀极大地消耗了流域内的经济积累，绝大多数人民还生活在温饱线以下，“金三角”周边多数地区甚至处在绝对贫困状态。尤其是，新冠肺炎大流行造成的经济危机和失业率上升只会加大非法种植罂粟的吸引力，而贩毒者也更容易招募到人手做收割鸦片胶的短工。以缅北地区为例，缅老北部地区有100 多年的罂粟种植历史，当地高寒地区的烟农为了果腹长期以罂粟种植为生，在地区动荡、农业生产技能低下、农作物单一、经济来源短缺、缺少市场的情况下，继续从事罂粟种植和毒品走私的现象在短期内难以彻底根除。

（三）“民地武”利用毒品掌控经济与政治命脉

缅甸是澜沧江-湄公河流域毒品犯罪最猖獗的国家，其侦破的毒品走私案件大多与民地武有关。自1948 年缅甸取得国家独立以来，就一直存在着多股少数民族地方武装。1989年缅甸出现了果敢同盟军、伉邦联合军，掸东同盟军、克钦新民主军和克钦独立军5 股民族地方武装势力。缅甸的掸邦长期以来一直在非政府的地方武装控制下、这些地方民族武装势力为保证其财政收入和军费来源，均在各自控制区内直接或间接操纵毒品的种、制、贩、运、销［11］。同时，缅北地区民地武装长期施行“以毒养军、以军护毒、武装贩毒”策略，暗中支持毒品生产，积极筹集与缅甸中央政府对抗，这一状况短期内也难以彻底改变。一方面，缅北地区民地区与缅甸政府军的火力冲突长期存在，民地武伙同“金三角”毒贩“以毒养军”和“以毒敛财”的手段短期内无法改变；另一方面，缅甸民地武这种半公开化的“以毒养军，以军护权”的商业化、政治化贩毒模式，不仅威胁着缅甸政府的威信和政权稳定，还给整个澜沧江-湄公河流流域的安定与和平造成了不良的影响。

（四）“新技术+新手段”贩毒模式加大了毒品治理难度

快速的技术革新，再加上利用暗网新平台售卖毒品及其他精麻药物的做法灵活机动而且适应性强，可能会催生一个全球化的毒品“网上+网下”市场。在澜沧江-湄公河流域打击毒品违法犯罪的过程中，执法部门发现毒贩为了提高毒品犯罪的成功率，针对公安部门的打击重点，不断地转变犯罪手段来逃避查缉工作，使得追踪查控难度加大。实践中发现的作案模式有：一是国内外贩毒势力流窜到“金三角”或其他东南亚国家选点设厂制毒，采取注册“皮包公司”、骗取经营许可资质等方式，优化生产工艺、订单式研发生产非列管化学品，不断改变贩运路线［12］。二是毒品供应商会与执法机构玩猫鼠游戏能够迅速调整分销网络，可在更多地方提供和获得各种毒品，将其产品宣传为“合法上头药物或化学品”进行定制分销或零售，甚至客户可以直接购入被列管药物并要求卖家提供其他物质的消费清单以逃避监管。毒品供应链已然涉及到运输和邮寄公司、科信公司、互联网服务提供商。三是采取网上交易与支付、减少线下接触、减少风险与成本、减少中间环节，通过寄递渠道将毒品从毒源地直接寄到目的地的网络贩毒模式已成新常态［13］。四是用户寻购毒品利用互联网社交平台和暗网市场上的各种在线论坛和加密处理过的通信应用程序，采取“线上购买+邮包物流寄递”或无人货柜、无人机交货等无接触方式进行毒品零售分销已经越来越普遍。

（五）毒品滥用致病致贫恶性循环态势突出

毒品问题给澜沧江-湄公河流域地区各国带来了严重的健康、安全、经济和人权影响。东南亚大多数国家报告称，东南亚晶状甲基苯丙胺的使用有所增加，甲基苯丙胺还是治疗中遇到的主要致病毒品。越南劳动、战争致残者和社会事务部称，截至2019 年11 月，越南有20 余万吸毒人员，比2018 年增加了1 万多人，其中70%是吸食冰毒类毒品。老挝吸食海洛因人数下降，但合成毒品吸食人数增多，吸食苯丙胺类毒品的人数占总人数的四分之三以上。根据缅甸媒体公开报道，缅甸吸毒成瘾者人数飙升，年龄在15～40 岁之间的占最大比例，吸毒人员总数据推测约为60 万。泰国吸食毒品者人数从2010 年前的120 万增至2017年的300 万，其中四分之三以上是滥用甲基苯丙胺片剂的。另外，疫情防控期间，由于就业难、失业率高，一部分吸毒者（尤其是青少年和弱势群体）因贫困和毒品来源减少，可能采取注射这种易致病模式吸毒，也可能寻找便宜的未列管化学品作为替代物吸食，还可能被贩毒组织招募利用售毒赚钱、参与毒品供应链、卷入毒品种、制、贩、销供应网络。值得重视的是，新精神活性物质生产周期短、列管周期长、滥用人数不断增多，滥用后的主要有幻听、幻觉、妄想、抑郁、情感淡漠等行为特点，并且成瘾性和对身体机体的伤害性远超过传统毒品，脱毒周期长、传统戒毒矫治效果不佳，造成的身体不良健康后果严重，致死率也在不断攀升。由此可见，东南亚流域内甲基苯丙胺和合成类阿片的使用以及相关的用药过量死亡仍然是一个问题。鉴于此，毒品原植物的种植与合成毒品的制造，不但加重了“金三角”乃至整个澜湄流域的社会矛盾，还造成了更严重的疾病和贫困问题。

综上所述，毒品问题的本质是经济问题，毒品链条上涉及的人员、组织和利益共同体都是一种经济关系。种植农户、贩毒集团、地方武装组织，都是利用毒品获取预期的经济利益。然而，经济社会发展落后制约着禁毒工作的成效。因此，要想彻底解决毒品问题，必须从经济上扭转以毒品为依赖的格局。而且，该流域的不安定因素已严重影响到我国云南省的边境安全与公民的人身安全，亟需有关部门在治理边疆毒品问题时重点关注并加以妥善处理。

三、云南省应对澜沧江-湄公河流域毒品问题面临的挑战

近年来，澜沧江-湄公河流域缅北、老北、老北、泰北等地区毒品以云南为通道对我渗透入境不断加剧，已经成为影响我国毒品治理的主要问题。据《2020 年中国毒品形势报告》显示，“金三角”地区合成毒品和传统毒品向我国全面渗透，是中国毒品的主要来源地。2020年，我国缴获来自“金三角”地区的海洛因、鸦片6.3 吨，占全国总量的96.2%，冰毒、氯胺酮18.8 吨，占全国总量的83.1%。此外，受疫情严控和边境封控限制，“金三角”地区毒品大量囤积在边境地区、价格极低，毒贩为回本牟利，伺机脱手，加紧通过多种渠道向中国和其他东南亚国家大宗贩运［14］。另外，国（境）内外贩毒团伙和个人相互勾结，境外国家政府对毒品犯罪监管不力，走私毒品入境人员与流窜境外的毒贩数量增多，通过暗网和境外转寄等寄递渠道进行的贩毒活动突出，隐蔽性强、侦破难度大。

中国西南边境与缅甸、老挝和越南等国家接壤，云南省紧邻“金三角”，毒贩云集，是中国境外毒品流入的主要渠道。在澜沧江-湄公河流域周边国家中，缅甸是流域毒品犯罪最猖獗的国家，一方面缅北地区的贩毒团伙集团化趋向明显，往往与电信网络犯罪交织，操纵中国境内大部分海洛因消费市场；另一方面缅甸政府军与“民地武”长期以来分权而治，毒品走私是“民地武”存续并与政府军抗衡的手段之一，毒品走私通常伴有非法贩运枪支弹药，以武装力量掩护毒品走私成为常态。在澜沧江-湄公河流域周边国家中，老挝是流域内罂粟原植株种植面积最多的国家之一，近几年老挝罂粟种植面积虽然有所下降，但仍未打破总体的“高位”态势。在澜沧江-湄公河流域周边国家中，泰国是流域内合成毒品走私贩运最严重的国家之一，泰国是“金三角”地区毒品流向世界的中转站，其吨量级的甲基苯丙胺走私屡禁不止。

（一）替代种植方面困难重重

随着我国境外罂粟替代种植工作的持续深入，该项工作面临的挑战也日益严峻。缅北局势持续动荡，不仅影响我国替代种植的禁毒效益，还对替代种植企业带来极大安全隐患，并可能引发一系列连锁反应，对替代种植工作产生了多方面、深层次的不利影响［15］。一方面，从缅甸、老挝罂粟种植和毒品生产形势看，受经济落后、地区动荡等多重因素影响，该地区对毒品经济的依赖短时期内还难以改变，罂粟种植仍会长期存在。另一方面，受我国国内政策、经济形势、工作理念、管理模式等因素以及与缅甸、老挝两国双边关系的影响，我国境外罂粟替代种植工作还存在这样或那样的薄弱环节，面临新的挑战。例如：缅北合成毒品的产业链已经成熟，泰北吨量级的甲基苯丙胺走私犯罪猖獗、老北私自种植罂粟的情况仍有等现状导致云南省境外替代种植工作受到牵连制约和巨大挑战。比如：不考虑社会资本、公共服务、安全和治理等相关的问题，采取了“一刀切”的替代发展项目无法获得持续性的替代发展成效。又如：流域内替代种植项目的人力成本高、环保与脱贫的双重负担压力加重，天然橡胶、甘蔗、芭蕉等农作物的价格又逐年走低，这大大降低了替代种植项目发展的活力。不仅如此，替代种植计划因缺少合作机制的保障而无法克服市场自由竞争的弊端。

（二）周边“民地武”对我国的安全威胁长期存在

在全球毒情持续严峻复杂的大背景下，澜沧江-湄公河流域的“金三角”地区仍是对我国危害最大的毒源地，对我国的政治经济、社会治安及国际形象等造成巨大危害，也严重影响了云南边境地区的安全稳定。以缅甸为例，缅甸与云南省的边境线长1997 公里，地理位置上山水相连，从地缘条件来看几乎没有天然屏障和人为隔阂地带，促使毒品违法犯罪活动在云南屡禁不止、持续活跃，使得云南省成为毒品危害的重灾省，也对云南省的非传统安全造成了严重威胁。毒源地“金三角”地区缅甸北部少数民族武装与政府间的长期冲突与内战，导致大量无家可归的难民纷纷涌入云南边境地区，严重影响云南边境安全。此外，老挝北部地区的民族联合阵线受到美国及其他西方国家背后操纵一直在老中边境地区进行武装骚乱活动。另外，这些民族地方武装势力长期盘踞在“金三角”地区，伙同武装贩毒集团形成了“以毒养军，以军护毒”的贩毒模式。因而，随着我国云南省境外禁毒工作不断深入，已逐步触及缅北地区地方势力众多利益，清源断流战略将面临更多传统安全挑战和非传统安全挑战。

（三）毒品问题的打防管控难

一是制毒活动向境外转移趋势明显，打防管控难度较大。澜沧江-湄公河流域合成毒品制作手段相对简单、制毒成本低、生产周期短、损失风险小，制毒窝点在境外，执法部门跨境执法打防管控成本高。疫情防控期间因为限制流动的同时也限制了前体和基本化学品的获取，该流域毒品制作、使用、提供的模式发生了新变化。贩运人员由于旅行限制而无法越境，可能要寻找其他方法和新的走私贩运路线，如多点拼货。制毒者因为制毒物品和合成毒品的获取难度增大，可能会被迫寻找新的制毒方法，如物理处理掺杂掺假，这些必然会影响到澜沧江-湄公河流域禁毒联合执法行动的有序开展。

二是毒品犯罪形成境外策划指挥、境内接运售卖的犯罪团伙勾连作案模式，并且“互联网+物流寄递”等非接触式贩毒活动增多。比如：2020 年4 月，国际刑警组织警示称，犯罪组织正在利用食品运送服务运送诸如可卡因、大麻、氯胺酮和“摇头丸”之类毒品。甚至连手套、口罩和洗手液等物资供应日益增长的需求也被贩毒者以这种方式加以利用，或许是因为他们认为对这几类商品的边境管制可能较不严格。

（四）毒品滥用风险大、危害多，影响社会安定和谐

近几年，澜沧江-湄公河流域吸毒人员和吸毒病症患者人数上升的同时出现的是各种合成毒品流入毒品消费市场。这类情况不仅增加了个人滥用毒品药品的风险，也加重了澜沧江-湄公河流域各国医疗保健系统的负担。另外，该流域各国不同程度存在对显隐性吸毒人员情况掌握不够，对吸毒人员的戒毒矫治和医疗服务不够，对吸毒人员和家庭成员就业、入学、脱贫等帮扶力度不够等问题。尤其是现阶段，该流域大多数国家仍然缺乏全面的药物使用流行率数据和循证的药物依赖治疗方案，对吸毒人员的疼痛和姑息治疗以及精神疾病治疗需求在日益增多。

新冠肺炎大流行导致的经济衰退有可能使澜沧江-湄公河流域毒品生产、贩运和使用程度恶化，也将进一步影响云南边疆地区的安宁。具体原因有：一是因为在经济危机之下可能会使弱势群体不得不铤而走险，从事非法活动以补偿合法收入和就业上的损失，比如更多流域内农民会从事非法作物种植。二是因为不断上升的失业率和缺乏机会，流域内贫困和弱势人群将更有可能以有害的方式吸毒，患上吸毒病症，并转向与毒品有关的非法制贩活动。三是因为流域各国主管机关的控制能力降低，吸毒致病致贫会进一步增加失业、辍学、贫困和无家可归的风险，从而使吸毒者进入恶性循环的怪圈。

（五）国际禁毒合作面临的问题较多

泰国、老挝、缅甸、越南走私的毒品影响侵蚀着云南边境地区人民的经济健康发展和生命安全。近年来，老挝北部地区毒情深受缅北毒情形势影响，在缅北地区局势动荡不安、复杂多变的情况下，缅北贩毒集团逐步将老北地区视为重要贩毒通道，并不断加紧渗透，毒情形势恶化加剧［16］。缅北地区复杂的社会政治环境使国际禁毒合作面临诸多挑战，包括中国在内的国际社会与缅甸的禁毒合作难以发挥最大成效。UNODC 曾报道，除老挝外，甲基苯丙胺的制造近年来还扩张到了柬埔寨和越南，涉毒犯罪范围逐渐扩大，这也加重了云南的毒品犯罪问题。澜沧江-湄公河流域已然形成了一个由种植、加工、制造、贩运（走私）、消费为一体的跨国（跨境）毒品网络。然而，就目前的湄公河流域四国执法安全合作来看，机制本身还存在一些不足。如联合巡逻执法制度各国的法律依据不明确、具体规定不清楚等都需要通过构建相关的机制来完善。我们看到甲基苯丙胺和合成类阿片的使用以及相关的用药过量死亡仍然是一个迫切需要解决的问题。该区域许多国家仍然缺乏关于毒品吸食范围和性质的信息收集机制。这就要求“澜湄六国”必须全面、充分且详细而明确地认识到该地区毒品安全问题的现状、特点、不利的影响以及危害的后果。只有各个国家给予这一问题以足够的关注和重视，齐心协力、深入合作，才能将该地区的毒品问题现状加以扭转。

（六）禁毒执法安全合作法律问题亟需解决

由于跨境毒品犯罪问题复杂，澜沧江-湄公河流域涉及的国家之间文化法律差异大、经济发展差距大、政治互信基础不足等原因，“澜湄合作”机制在跨境禁毒合作上依然存在着一些法律问题，例如各个成员国之间有关毒品立法规定不统一、执法安全合作机制不完善、司法协助框架未覆盖全部成员国等问题。如：国际上三大禁毒公约的权威性不足、国内法与国际公约适配度低、双边条约覆盖面窄以及各国国内法刚性规定间的冲突、各国国内禁毒法规存在差异、双边禁毒规范的内容不全面，成为流域禁毒执法安全合作可持续发展的阻力。

四、澜沧江-湄公河流域毒品问题影响的消减

从全球治理现代化理论的视角看，治理澜沧江-湄公河流域毒品问题需要各国统一认识、共担责任、高效合作、综合施策。一要持续发挥国际禁毒公约作用，在国际禁毒合作上以协商化分歧、以合作谋共治。二要突破困境，勇于推进禁毒理念、机制、技术等各方面创新，深入研究毒品变局，共同探索应对之策，为准确地评估毒情、研究毒品市场相关业务和指导制定区域禁毒政策提供支持［17］。三是协调国际立场，在联合国毒罪办、麻委会等多边场合加强协调和沟通，共同维护发展中国家的禁毒利益。四要摒弃偏见与指责，增进互信、完善机制、高效合作，做到经验共享，为全球毒品问题共治贡献力量。大湄公河流域禁毒合作机制涵盖降低毒品需求、执法合作、禁毒宣传、可持续替代种植、毒情形势交流等多项内容，对于联合防范和打击湄公河流域毒品犯罪，积极打造“平安澜湄”安全走廊，为“澜湄六国”的“命运共同体、发展共同体、合作共同体”合作机制保驾护航具有重要意义［18］。“澜湄合作”就是人类命运共同体理念实践的成功典范。

从国家治理现代化理论的视角看，针对澜沧江-湄公河流域毒品泛滥，对周边国家造成严重危害的实际情况，云南省应当深刻认识到国内禁毒、境外处源的重要性与紧迫性，因势利导，结合该流域毒品犯罪新形势，针对大宗毒品走私贩运、流窜走私洗钱、合成毒品问题和地方民族武装养毒贩毒等问题实施精准打击。采取强有力措施，稳步提升毒品治理能力，构建边境安全稳定屏障，实现新时代社会治理体系和治理能力现代化。一是持续推进立体化边境防控体系和公安禁毒警务站建设，完善“陆水空邮物”立体查缉体系。二是深入开展边境禁毒国际合作，努力提高境外禁毒除源的能力。三是依托国家禁毒大数据云南中心项目，构筑清源断流智慧屏障。四是坚持打击、监督、治理并重，惩治和预防毒品犯罪，提升毒品治理现代化水平。

（一）支持替代发展方面

云南省实施境外罂粟替代种植为例，推动境外罂粟替代种植工作向纵深开展，是立足我国禁毒斗争实际、有效解决我国周边毒品问题的一项战略举措，对持续减少“金三角”地区非法毒品原植物种植、稳定西南边疆、增强国际影响也将有非常重要的战略意义。对于帮助澜沧江-湄公河流域涉及的国家深入开展禁毒工作，有效减少境外毒品对我国的危害，切实掌握禁毒工作的主动权，具有十分重要的现实意义。

1.采取绿色禁毒工程为核心的境外除源战略

云南省实施境外罂粟替代种植工作，微观方面要根据毒品原植物生长物候规律和当地非法种植的特点，在符合双边禁毒合作协议的框架内充分运用卫星遥感、无人机航测、污水检测等技术手段，有针对性地开展禁种宣传、监测发现、踏查铲除，防止发生大面积非法种植毒品原植物问题。宏观方面应制定、实施替代种植——绿色禁毒工程为核心的境外除源战略，采取替代种植、根除、查禁、执法、预防、治疗和康复以及教育一体化的策略：一是加强湄公河流域毒品原植物替代种植合作；二是进一步统一对替代种植的定性、定位、规划的认识；三是加强对外宣传，完善替代种植政策，进一步完善专项资金投入和严防易制毒化学品流失机制。

2.提供发展援助和替代发展干预措施

首先，为了消除农民种植合法农作物面临的自然灾害风险这一因素，替代发展方案可以帮助这些农民增强目前和潜在的管理风险和冲击的能力，可采取的措施有促进收入多样化、信贷支持、储蓄和社会保障等。向从事非法毒品种植的农村提供发展援助可发挥关键作用，防止因新冠肺炎大流行而失业的人们更多地参与毒品生产和贩运活动。其次，政府以项目建设的形式长期投资可持续替代发展干预措施，可以改善农村地区环境、农民家庭条件、社区环境，通过提供基本的生计服务或培训来提高农民获取合法经济收入的能力。最后，放宽政策，吸引私营企事业参与到替代发展干预措施的项目中来，一方面直接利用项目为农民提供就业岗位保证项目的可持续性，另一方面要想方设法提高劳动力的参与度和项目服务的盈利性。

（二）应对非传统安全威胁方面

云南省应对非传统安全风险的持续威胁，要坚决打击跨国跨境毒品违法犯罪，紧盯境外毒源，结合边境疫情防控，持续深入开展“清源断流”“净边2020”“除冰肃毒”“集群打零”“拔钉追逃”等禁毒严打专项行动和制毒物品清理整顿；要坚决堵截境外毒品渗透入境通道，坚决防范制毒活动反弹，坚决摧毁制贩毒团伙网络，坚决遏制制毒物品流入非法渠道。

1.深化禁毒国际合作，推进命运共同体建设

立足国家层面，深化禁毒国际合作，推进南亚东南亚禁毒命运共同体建设。要利用地缘优势，在构建与缅、老、越等国禁毒合作机制的基础上，延伸同湄公河下游北部地区国家禁毒合作渠道，巩固与“金三角”核心区的执法合作，推进情报交流、案件协作、联合行动等务实合作。强化境外禁毒情报工作，进一步服务国家安全和外交战略，通过禁毒国际合作，推进与东南亚、南亚国家的命运共同体建设。

2.多层次调整打击对策

边境地区毒情依然严峻，境外制贩毒半公开化，个别民地武头目公开涉毒，贩毒手法不断翻新，毒品越打越多，云南面临的挑战和压力巨大。对此，应找准病灶，不断调整打击对策。在区域合作层面，需要获得各国支持，从而可在控制下交付行动、追溯调查、洗钱调查和金融调查中使用先进的调查技术，以期瓦解该区域参与贩运毒品及其前体的犯罪组织［19］。在国家层面，鉴于东南亚目前的动荡局势，中国要向缅甸周边国家提供支持，加强邻国在阻止化学品流入毒品生产和制造地区方面的能力。在云南省层面，把工作重心放在打击境外毒枭、边境贩毒上，以强化大数据合成作战中心建设作为重点，统筹指挥，在健全完善打击缅北制贩毒犯罪机制不断取得新成绩。此外，坚持打击、监督、治理并重，将执法重点从以成功缉获大量毒品转向捣毁跨国有组织贩毒集团，以捍卫国家边境安全，维护边疆和谐稳定。

（三）严防毒品渗透方面

一是加强情报能力建设。系统规划情报力量布局，分区域指导情报工作开展，要综合运用人力、科技、大数据研判等手段，切实把情报工作触角延伸到工作所需之处，为我国实施源头打击形成支撑作用。下功夫摸清境外毒品制造、贩运、流向等，掌握组织体系、幕后人物，为精准打击提供方向。二是加强专案攻坚克难。梳理一批涉及缅北的毒品案件线索，统筹内地和云南警力，开展联侦联控，破获一批跨境贩毒大案，摧毁一批境外团伙网络。深化“拔钉追逃”工作，继续推进摸排、列捕、抓捕工作，加强跨区域、跨国境执法合作，抓捕一批毒枭和重大在逃毒贩。三是加强制毒物品管控。同步推进毒品、化学品双向查缉。加强对特定国家易制毒化学品的核查，加强入滇化学品核查，及时增列核查、管制品种，为缉毒执法提供法律支撑。加强内地源头管控，构建环滇查缉防线，减少包括非列管化学品在内的制毒物品流失境外，遏制境外制毒能力。四是加强人员摸底排查。最大限度摸清境外制贩毒人员底数，澄清规模，特别是要梳理摸排一批制毒技师，纳入管控视线，经常性分析研判，掌握活动轨迹，严防潜出潜入。加强对涉其他违法犯罪或被骗拟出境人员的核查劝解拦阻，服务边境维稳。五是加强正面公开查缉。以云南为主战场，进一步严密查缉网络。加大“网上对抗、云上打击”科技攻关力度，提高毒品发现能力，提升查缉效果。六是加强对外帮扶力度，如：向周边国家边境检查站一线官员提供禁毒业务培训和污水检测技术支持。七是要更加积极主动开拓性工作，以先发制人以致胜的精神，整合力量，多策并举，坚决防范毒品走私入境。

（四）打防管控层面

云南省依托国家禁毒大数据云南中心项目，构筑清源断流智慧屏障，继续发挥区位优势和大数据资源优势。亟须建立完善“陆水空邮物”立体查缉体系，以提升在禁毒、反恐、打击跨境违法犯罪和边境管控方面的预警、打击、管控等效能，筑牢禁毒屏障。具体行动举措如下：

一是全面实施境外清源专项行动。紧紧抓住“金三角”这个毒品问题的总根源和主要矛盾，把工作重心聚焦到境外，延伸情报触角，清境外制贩之源、清境外人头之源、清境外产毒之源、坚决拔除“毒根”。二是全面实施整治边境突出毒品问题专项行动。针对部分边境地区毒品走私、制毒、外流贩毒等突出问题开展摸底排查、集中整治、无毒创建。三是全面实施数字禁毒专项行动。充分运用大数据等现代技术，大力推进智慧禁毒建设，完善毒情监测体系、提升数字禁毒水平、完善禁毒情报线索流转机制，提升精准研判、精准管控、精准打击能力。四是全面实施境内断流专项行动。坚持专案侦查、公开查缉、严控制毒物品和专项打击“四位一体”，一断毒品过境流线、二断境外毒品流入、三断制毒物品流出、四断毒品市场流通。五是全面实施禁种禁吸专项行动。以源头管控为抓手，一手抓禁种、一手抓禁吸，强化毒品原植物管控、强化涉毒查处、强化戒毒康复，减轻毒品社会危害。六是全面实施预防教育专项行动。坚持关口前移，强化禁毒宣传、深化青少年预防教育、拓展宣传阵地，全面提升人民群众识毒、防毒、拒毒意识。要坚持专群结合、群防群治，积极推进全民禁毒宣传教育体系建设，创新吸毒人员网格化服务管理，大力发展禁毒社会组织，加强禁毒志愿者队伍建设，在全社会凝聚起禁毒人民战争的强大合力。

（五）开展禁毒国际合作方面

澜沧江-湄公河流域毒品问题并不局限于一个国家，而是以一种相互交织的方式影响着“澜湄六国”。解决毒品问题跨国性质的关键办法之一就是国际合作。治理该流域毒品犯罪问题不仅需要六国切实履行签订的各项国际禁毒条约或备忘录，还要求六国积极参与到各项国际禁毒机制的建设，突破“各自为政”的局限，就治理毒品问题达成统一认识。中国需要继续引领该区域禁毒合作在毒情分析、数据分享、情报交流、执法合作、培训援助等方面相互支持，以期取得良好合作成效。最后，就云南省而言，一方面要帮助多边国家完善毒情监测体系，遏制毒品入境内流，开展毒品预防教育，建立区域性多边针对外籍涉毒人员的引渡合作机制。一方面要加强国际交流合作，努力把毒品实验室建设成为该流域毒品分析检测和检验鉴定领域具有强大创新力和竞争力的机构。另一方面还要发挥云南省边境禁毒联络官办公室（7 个）的主导作用，积极建设立体化边境打防管控体系，探索多方合作，落实“六全”毒品治理体系，扩大国际影响力。

（六）推进禁毒执法合作方面

联合执法是解决跨境毒品犯罪问题不可或缺的一部分，国际合作打击贩毒活动仍是有效解决毒品供应问题的关键举措。虽然，近几年澜沧江-湄公河流域联合执法安全机制从联合执法巡逻到“平安航道”机制，实现了持续优化，切实保障了区域稳定与安全，推动了区域繁荣进步。但是，跨境禁毒执法合作还存在这样或那样的处理难题。因而，在大数据背景下，发挥科技优势需要更新六国毒品数据收集系统服务禁毒工作，具体措施有以下几点：一是反映吸毒和被管制物质的供需动态；二是掌握贩毒的内在动态和驱动机制以检测贩毒者的作案手法、贩运路线和形形色色贩毒模式的复杂性和多变性；三是了解掌控毒情监测新动态并设计有效的禁毒干预措施，必须增加对执法人员的培训和分析研判工作的资金投入。四是为了应对暗网毒品市场的跨国特征，所有国家都需要安排具备调查能力的专业执法人士进入暗网，建立由不同国家组成的联合调查小组，从而先发制人地采取行动瓦解网络市场和平台。五是在防疫的特殊时期，需要开展实证研究以加深对毒品市场复杂性的认识，包括新冠肺炎对禁毒工作的影响。

中国禁毒执法机关则需要依托禁毒联络官制度、边境会谈会晤制度、情报交换制度、联合执法制度，强化与周边各国在诸多禁毒执法领域（包括案件侦查领域、禁毒信息情报分享领域、制毒管制领域、毒品犯罪分子追逃与移交领域等）进行务实协作的力度，持续优化信息情报侦查机制，常态化组织边界联合禁毒活动，共同侦破跨境制毒贩毒大案，以压制涉毒违法人员的嚣张气焰，保障本国与区域的稳定与安全。

（七）建设禁毒执法安全合作法制方面

在“打造澜湄流域经济发展带，建设澜湄国家命运共同体”和“强化合作关系，达到共同繁荣”的大背景下，需要协调“澜湄合作”立法，完善合作法律制度，推进国际法律制度建设，缩小立法差距，完善合作法律基础，设立警察首长定期会晤机制，建立犯罪情报和信息交流制度，签署合作相关条约，完善司法协助框架，建立联合调查制度，完善跨境抓捕制度。比如：促进商签合作条约，强化合作纲领的权威性；完善国内禁毒法律体系，使国内法与国际法接轨；明确刑事管辖权边界，扩大执法安全合作范围；构建毒品犯罪情报智库，保障执法安全合作信息源。

五、结语

毒品犯罪问题绝非一朝一夕就能解决的，它是一个长期且艰巨的任务。治理澜沧江-湄公河流域毒品问题不仅需要六国切实履行签订的各项国际禁毒条约或备忘录，还要求六国积极参与到各项国际禁毒机制的建设、推进与完善各类禁毒活动，突破“各自为政”的局限，就治理毒品问题达成统一认识。此外，通过澜沧江-湄公河流域禁毒合作机制，六国还应充分而明确地了解和掌握金三角地区毒品安全问题的现状、特点及危害，因时因情因地制宜，统一毒品治理策略，从防、管、控、打四个层面平衡毒品的供求关系，出台各项长期的、适宜的、务实的禁毒反毒政策，构建科学、合理、规范的毒品治理模式，为维护该地区的安全与稳定保驾护航。云南省则要不断健全完善毒品治理体系，深入开展禁毒重点整治，深化禁毒示范城市创建活动，全力推进禁毒脱贫攻坚，切实加强禁毒科技创新应用，务实开展禁毒国际合作，努力走出一条中国特色的毒品问题治理之路，不断提升毒品治理能力水平。

注释：

①这些文献的发表情况是：卢光盛的《全方面推进澜湄国家命运共同体建设》，载于《中国社会科学报》的2020 年第8 版；牛何兰，任周阳的《总体国家安全观视域下的云南边境毒品问题分析》，载于《云南警官学院学报》2018 年第6期；罗圣荣，兰丽的《澜沧江-湄公河合作机制下的澜沧江-湄公河流域毒品治理问题探析》，载于《东南亚纵横》2020年第3 期；王竞可的《打造“后疫情时代”大湄公河流域禁毒国际合作新模式》，载于《云南警官学院学报》2021 年第3期；姜水的《浅析澜湄执法中心在区域安全合作中的平台作用》，载于《云南警官学院学报》2020 年第6 期；樊守政，张哲的《澜湄安全合作存在的问题与未来路径》，载于《现代国际关系》2021 年第7 期。