规模与韧性：城市风险治理的国土空间规划应对

房亚明（广东工业大学法学院，广东 广州 510520）

一、大城市化时代风险治理的国土空间规划诉求

“大城市化”已经成为当今我国城镇化发展的现实与趋势，深刻地影响着国家和社会的治理格局与应急体系构建。从第七次全国人口普查数据来看，十年间人口增量最多的是深圳，增长了约713万人，其次为广州，增长了约597 万人，排在第三位的成都增长了约581 万人，人口增量排名前十位的西安、郑州、杭州、重庆、长沙等城市增长人口都在300 万以上。人口和资源在几十年的时间里迅速往城市特别是特大超大城市集中，最直观地体现了世界上人口最多的发展中国家走向工业化、市场化、城镇化和现代化的崛起过程与突出成就，而六百多座年轻且规模仍在膨胀的城市之防灾防疫防旱等能力建设已经成为国家治理和应急治理现代化的重大挑战。2020 年年初湖北武汉暴发新冠肺炎疫情、2021 年7 月中下旬德尔塔（Delta）变异毒株冲击江苏南京并蔓延到多个省市以及河南郑州陷入洪灾与防疫双重压力等重大灾害冲击特大城市的典型事例表明，以工业化、市场化和城镇化为核心特征的现代化衍生了区别于传统农业社会的各种治理风险，需要深刻地思考和改进城镇化发展策略及破解城市特别是特大超大城市的风险防范问题。鉴于中国城镇化发展已经演变成人口和资源往城市特别是特大超大城市集聚的现实与趋势，必须审视乃至反思我国的城镇化发展模式及其演化机理与资源配置逻辑，才能为改进城市治理特别是风险防控提供新思路。从国土空间规划维度考察城市的风险治理，将城市规模、公共资源与国土空间配置纳入大城市化发展趋势下的风险与危机防控大局并统筹治理，为剖析与探讨新发展环境下城市治理韧性的提升策略提供了可行路径。

（一）“大城市化”健康发展需要国土空间规划的支持

人口、资源与环境的良性协调既是科学发展的基本要求，也是城市韧性的重要参考指标。按照联合国的标准，人口规模达到100 万为特大城市。我国在1980 年后也参照此标准界定城市类型，直到2014年11 月20 日国务院因应经济社会和城市发展实际，印发《关于调整城市规模划分标准的通知》，将我国城市规模划分的人口标准做了调整并确定为五类：城区常住人口50 万以下的城市为小城市，其中，20 万以上50 万以下的城市为Ⅰ型小城市，20 万以下的城市为Ⅱ型小城市；城区常住人口50 万以上100 万以下的城市为中等城市；城区常住人口100万以上500 万以下的城市为大城市，其中，300 万以上500 万以下的城市为Ⅰ型大城市，100 万以上300万以下的城市为Ⅱ型大城市；城区常住人口500 万以上1，000 万以下的城市为特大城市；城区常住人口1，000 万以上的城市为超大城市（以上包括本数，以下不包括本数）。据此新标准，改革开放以来我国形成了数以百计的大城市以及一批人口以千万计的超大城市，既深刻地改变了国家治理格局，也给城市的健康发展特别是风险治理提出了更高要求。

人口快速向城市特别是特大超大城市积聚，充分展现了中国改革开放和现代化事业的伟大成就，与此同时，也产生了资源紧张、环境恶化、交通拥堵等“大城市病”，各种各样新的治理风险也不断出现。最为典型的是2021 年河南省郑州市由于出现极端天气变化带来的重大水灾和损失，截至2021 年8 月1 日18 时，全市共遇难292 人，失踪47 人［1］。郑州是河南省省会、国家中心城市和交通枢纽，被誉为“中国铁路的心脏”，以致郑州水灾时，南来北往的许多火车停摆，部分旅客困在路上，备受煎熬。据报道，从2010 年的第六次全国人口普查到2020 年的第七次全国人口普查，十年期间，郑州这座城市新增人口397.4 万，常住人口达1，260.1 万，位居全国城市排名第10 位，比2010 年第六次全国人口普查时排名前移11 位［2］。而2020 年暴发新冠肺炎疫情的武汉市常住人口在第六次到第七次全国人口普查的十年间增加254.11 万，显示了其作为国家中心城市、长江经济带中游核心城市对湖北省乃至全国人口有较强的聚集能力［3］，其常住人口达1，232.65 万。2003年暴发的“非典型肺炎”对广州、北京等大城市的冲击，2020 年以来新冠肺炎疫情对武汉、哈尔滨、南京、郑州、西安等特大城市的威胁，再次警醒我们快速城镇化伴随着各种风险和考验，城市应对挑战和风险的能力即韧性问题成为当前国家治理的重大课题。在城镇化发展演变成大城市化的现实条件下，将人口规模、空间资源与治理韧性置于城市风险防控中统筹考察至关重要，这就需要通过科学而合理的国土空间规划系统应对潜在的风险与挑战。

（二）城市基础设施与服务配套建设需要国土空间规划的支撑

人口大量往城市特别是特大超大城市集聚，必然要求相应的供水、供电、供气、交通、医疗、教育等基础设施和公共服务的配套跟进，这都要以国土空间资源的支撑为基础，否则必然会带来风险防范和治理的困境。由于城镇化进展迅速，部分城市包括少数被认为集中了全国优质公共资源的国家中心城市，都出现了公共设施与服务无法跟上城市化进程的问题。以北京为例，在中央提出京津冀协同发展和疏解非首都功能之前，北京集中了全国最优质的医疗资源，全市88 家三级医院（其中城六区67 家）年诊疗人次超过2 亿，儿童医院、天坛医院等全国知名医院中，来自全国的患者就诊比例超过70%，周边省份就医患者占到56%［4］。而2015 年前在京高校89 所，在城六区有校区的达64 所。北京的“城市病”与其优质公共资源对全国特别是周边省份的“虹吸效应”及引起的人口规模快速膨胀密切相关，其人口规模屡次突破城市规划，如2014 年北京常住人口为2，151.6 万，远远突破了《北京城市总体规划（2004—2020 年）》将“城市总人口到2020 年控制在1，800万”的目标，人口的快速集聚引发其与资源环境承载力的矛盾，带来交通拥堵、空气污染、水资源短缺等“大城市病”，严重影响北京的可持续发展［5］。空间资源无法有效地满足人口快速增长对公共基础设施与服务的需求，是北京等地产生“城市病”的重要原因。

城市的发展，必须统筹考虑人口、资源与环境的良性协调，将生产、生活和生态对空间的需求纳入城市治理大局。城市的发展有其规律，城市的基础设施等资源作为城市正常运行不可或缺的组成要素，必须要有充分的保障。与西方发达国家的一些大城市基于经济社会长期发展而逐步扩大的成长模式不同，我国不少城市是在改革开放后伴随着经济快速发展以“摊大饼”方式粗放成长起来的，人口聚集的速度远快于基础设施、公共服务与资源的配套发展速度。北京、上海、广州、深圳这些代表中国城市最高发展水平的“一线城市”，也存在新的区域配套设施与服务，比如，教育、医疗、交通等跟不上人口增长的问题。新开发区域的公共设施与配套服务无法跟上居民生活需求，与中心城区形成反差，有的是因为建设时就缺乏相应国土空间规划，有的则是因为国土空间规划执行不力、政府的资源投入与监督跟进缺位等造成的。在这种城市发展现实中，一旦发生重大突发事件，城市的脆弱性就暴露无遗。因此，城市韧性所依托的基础设施等空间资源，在一些特大超大城市配套不足，这严重制约了城市风险治理与危机防控能力的提升，需要以国土空间规划推动解决。

（三）贯彻城市治理“全周期管理”理念需要国土空间规划的保障

对于当代中国的国家治理而言，作为一个整体的城市治理肇始于改革开放，如何建设和治理城市特别是风险防控，属于边建设边管理边学习的过程。就此而言，我们的城市建设和治理仍然处于不断积累经验的阶段，离成熟的城市治理仍然有一定的距离。2020 年3 月，习近平在视察武汉时明确指出：“要着力完善城市治理体系。城市是生命体、有机体，要敬畏城市、善待城市，树立‘全周期管理’意识，努力探索超大城市现代化治理新路子。”［6］目前，新冠肺炎疫情还不时地冲击一些城市特别是特大超大城市，这更加触动我们深入思考疫情防控常态化环境下城市的治理与发展问题。

“突如其来的新冠肺炎疫情，让城市治理经受大考。较高的人口密度、较高的人口流动性、较快的人口增长让城市公共安全一直承压不小，一旦城市治理和风险处置稍有差池，就会造成严重后果……这次大考，暴露了一些城市治理能力的不足”［7］。其中的短板之一，就是城市规划、建设与管理对于防灾防疫防火防旱等风险防控缺乏足够深刻的理性认知与完善的应对方案。城市韧性要求城市具备风险或危机发生时快速处理和恢复的能力，其中，最主要的指标有：风险和危机发生时居民生命健康权的保障和救治能力；风险和危机发生时物资与基本生活保障能力；风险和危机发生时社会运行与公共秩序维护能力。这三种能力是韧性城市建设的基本方向与衡量尺度。一座富有韧性的城市必须能够有效地应对风险和危机，以“全周期管理”理念统筹应急治理，从而确保城市在风险社会环境下实现可持续发展并保障居民的基本人权和正常生活秩序，这需要国土空间规划提供支撑。

我国的城市化进程可以说是赶超型推动，非常规化的政府与市场双重作用使得发达国家通常要用两三百年完成的城镇化过程，而我国在改革开放40多年的时间里就达到了城镇化的中后期阶段，截至2020 年年底，我国的城镇化率达到63.89%，超过9亿的国民居住在城镇，并形成了一批特大超大乃至巨型城市。一些人口每年增长数十万的特大超大城市，在城镇化和现代化进程中展开了大规模基建，其中，有的基建本身潜藏着城市建设和管理者从来没有经历过的风险因素。郑州市2021 年7 月在极端天气下遭遇的重大损失，以及不久后广州地铁21 号线神舟路站正在施工的预留出入口地面挡水墙小面积倒塌，导致地面积水通过通道涌入车站而冲击运营服务［8］，让我们更加深刻地认识到城市建设中的一些重大风险，从而反思和改进城市治理，其中包括由于交通拥堵等问题带来的地下空间开发及其风险防控。因此，强化城市治理必须贯彻“全周期管理”理念，这需要国土空间规划予以保障。

（四）实现国家发展战略目标需要依托城市国土空间规划的现代化

依据“三步走”发展战略和“两个一百年”奋斗目标以及当下我国现代化的进程，未来十年我国仍将有数以亿计的人口涌入城市特别是特大超大城市。预计2030 年左右，我国将有十亿人口生活在各类城市，其中相当一部分将生活在人口以百万计乃至千万计的特大和超大城市之中，这将深刻影响国家治理格局。按照2014 年确立的城市类型标准，我国已经形成了北京、上海、重庆、天津、广州、深圳、成都等超大城市以及武汉、南京、郑州等特大城市。从第七次全国人口普查来看，北京、上海、重庆、成都的市域人口超过2，000 万，可以说是巨型城市，而佛山等特大城市也正在步入人口千万级的超大城市行列。需要我们注意的是，当今世界人口超过千万的城市屈指可数，一些发达国家的人口数量甚至还少于我国的一些特大超大城市所管辖的人口数量。比如，新加坡人口560 多万，瑞士人口800 多万，瑞典人口1，000 多万。就此而言，如何有效地管理好人口和经济规模越来越大、管辖面积与各种资源基本固定的特大超大城市，确实是一个巨大的挑战和难题。

立足改革开放以来的实践，我国这一拥有14 亿多人口的超大规模国家最核心的发展动力引擎是特大超大城市，其在政治经济社会文化等领域发挥了引领作用。如广州对佛山、清远、肇庆等城市的引领推动，北京和天津对华北地区的牵引示范作用，上海对长三角乃至长江沿岸城市与地区的重大牵引价值等，都表明了特大超大城市在当代中国国家发展与治理中的战略功能。与此同时，部分城市发展水平越来越高，规模越来越大，也带来了一些“潜在的”治理风险与问题，除了区域差距、城乡差距等“老大难”问题以外，就是城市自身“大而不强”、发展不平衡不充分的“大城市病”。由于部分大城市特别是特大超大城市对人口的“虹吸效应”，房价高企、职住分离导致的通勤时间长、交通拥堵、资源紧张等问题困扰着这些城市及市民，而消解“大城市化”带来的种种难题以及潜在风险，治理方略之一就是合理的国土空间规划。

新中国成立以来，特别是改革开放后，中国社会最为重大的变革就是从传统社会转向现代社会。这种以市场化和工业化为中轴的治理机制变革与社会变迁，既带来了生产和生活方式的根本改变，又推动了治理场域和模式变革。由于这种大规模的社会变迁是在比较短的历史时期内发生的，包括大规模城镇化进程的快速推进，其超出了许多公共事务管理者的经验和认知，以致整个社会对管理模式的变革以及城市为主体的治理场域变动缺乏系统、全面和深刻的认知，如何治理越来越大的城市尤其是其中的各种风险，需要在建设、规划与治理过程中不断学习和改进。习近平明确指出：“这次新冠肺炎疫情防控，是对治理体系和治理能力的一次大考，既有经验，也有教训……我们要放眼长远，总结经验教训，加快补齐治理体系的短板和弱项，为保障人民生命安全和身体健康筑牢制度防线。”［6］因此，必须从长远谋划，系统安排，多措并举强化城市应急治理体系和治理能力建设，而其中的重要一环就是国土空间规划的现代化。

二、当前我国城市国土空间规划的韧性缺失

新中国成立以来，特别是改革开放以来，我国的城市数量和规模都有了大幅增长。据统计，中国城镇化率由1949 年的10.64%增长到2018 年的59.58%（第七次全国人口普查显示，截至2020 年年底，我国城镇化率已经达到63.89%）；城市用地面积由1949年的0.56 万平方公里增长到2018 年的7.48 万平方公里，增长了约12 倍；城镇人口由1949 年的0.58亿增长到2018 年年底的8.31 亿，增长了约13 倍；全国城镇和农村人口的比例由1949 年的1∶9 转变为2018 年年底的3∶2［9］。每年以千万计的人口从农村涌入城市，极大地推动了经济社会的繁荣发展和生产力的解放，从根本上改变了国家的经济社会面貌和公共事务治理格局，但快速城镇化带来的一些负面影响也不容忽视，其中之一就是大规模人口涌入和流动带来的就业、住房、交通、医疗、公共建设与服务配套等问题及可能引发的风险。

（一）城市粗放式发展模式与安全韧性科学理念仍有距离

我国的不少城市是改革开放以来形成的，在经济体制改革和工业化浪潮中“野蛮成长”，其治理体系和治理能力总体而言是不断地随着经济社会发展主动或被动地适应和改进。以深圳为例，在1980 年被正式确立为特区之前，只是一个县的建制（宝安县），当时全域人口仅30 余万，但到2020 年第七次全国人口普查时，深圳的常住人口已经高达1，756.01万（含深汕特别合作区），占广东省常住人口数的13.93%，与2010 年第六次全国人口普查的1，042.40万相比，增加了713.61 万，增长68.46%，年均增长5.35%［10］。深圳作为我国改革开放的门户城市，其经济社会发展成就无疑是个奇迹，与此同时，也存在一些发展中的问题，最直观的就是房价高企，当下已经普遍达到6 万/ 平方米的全国最高价位。早在2005 年前后，有报道就提出深圳“面临着政策优势的风光不再以及土地和能源紧缺、环境容量透支、人口压力的不堪重负四个‘难以为继’的难题”［11］。深圳作为经济特区，如火如荼建设中的粤港澳大湾区核心城市及社会主义先行示范区，代表了中国城市发展的重大成就，其发展过程是从无到有、从粗放到科学的过程，但人口压力、资源紧张、房价高企、交通拥堵等矛盾，对于国土空间不到2，000 平方公里的深圳来说，必定是长期存在的挑战和难题。深圳发展中存在的一些问题，在其他城市也可能出现。

改革开放以来，国家和社会都把发展作为最核心的任务，“发展才是硬道理”在局部地区变成了“唯GDP 论”或者说唯经济增长率和规模论，而将城市的民生问题和各种治理困境归结为“发展中的问题”，可以通过发展予以解决。在实践过程中，“以经济建设为中心”的理念在一些地方和城市演变成了经济、税收和人口增长等可视化的规模扩张，而对人口、资源与环境包括空间正义等问题有所忽略，以致部分城市在追求经济增长与城市竞争力提升或者人口规模扩张的过程中积累了各种矛盾与问题。在一些人口规模急剧扩张的城市，最典型的如东莞，其作为一个没有县、区行政架构的人口过千万的超大城市，部分镇街如虎门、长安等，其行政等级仍然属于镇，但区域管辖人口已超过100 万，行政架构和公共资源配置属于“小马拉大车”，很难有效地进行精准管理与提供高质量的公共服务。在部分特大超大城市，由于公共设施、服务与资源无法跟上人口的快速增长，如果医疗设施和服务等公共资源跟不上，不仅会变成民生难题，而且一旦发生重大公共风险，比如疫情或者水灾等，则会冲击整个城市的安全，这些潜在的风险和隐患不容忽视。2021 年12 月西安暴发的新冠肺炎疫情，从官方通报可知，疫情防控的难点和重点都在外来人口集中、生活空间逼仄的“城中村”，这暴露了城市快速扩张过程中空间和资源配置滞后的潜在风险与问题。一些城市至今在城市规划和建设过程中未能充分地将安全韧性作为发展目标和行动实践，这不利于城市风险防控的统筹治理。

（二）城市人口、资源与环境和国土空间规划保障的韧性缺失

从新中国成立到改革开放近三十年间，我国的城镇化进程总体来说是相对缓慢的，1978 年党的十一届三中全会召开时，全国仍有82%以上的人口生活在农村。在此后相当长一段时间的城镇化推进过程中，相关发展规划和法制建设在人口、资源与环境及国土资源规划保障方面，总的来说对于风险防控特别是城市应急治理缺乏充分考虑与统筹，以致部分人口快速增长的城市面临一些矛盾与问题的困扰。最典型的如广州，作为国家中心城市，全国管辖人口最多、流动人口最多的经济大省广东的省会，副省级城市，其人口从改革开放初期的300 多万增长到2020 年的约1，876 万，而交通设施与服务等配套难以跟上，以铁路站点为例，一直都为节假日的大规模人口流动所困扰。广州火车站于1960 年启用，设计最大客流量为3 万人，在2000 年前后，每年春运及其他重要节假日日均运输量就超过20 万人。以2008 年1 月底春运时南方雪灾的重大冲击为例，受恶劣天气和京广线湖南衡阳段电力故障的影响，京广铁路南段停电，全部电动机车瘫痪，广州火车站及其周边滞留旅客最高峰达60 万人［12］，给整个城市运转带来重大考验和风险。公共基础设施及其空间布局无法有效跟上人口增长和城市发展，必然影响城市韧性。

国土空间规划及其韧性的缺失还体现为相关规则与执行力的不足。直到1984 年，国务院才颁布《城市规划条例》，这是新中国成立三十五年后城市规划专业领域的第一部行政法规，而作为法律的《中华人民共和国城乡规划法》则直到2007 年10 月28 日才通过并于2008 年1 月1 日起施行。城乡规划包括国土空间开发保护的法制化是城市建设与治理的制度基础，法制相对滞后及其执行力不足自然会影响城市治理韧性。一些城市特别是特大超大城市在快速膨胀的过程中，没有预留足够的国土空间建设医院或者防震防灾防空等所需的基础设施，以致一旦出现重大风险时倍显仓促。举例来说，在2003 年“非典”发生时，广州当时很多医院都缺乏感染科，缺乏相应的防护设施与设备，以致疫情发生的早期未能有效地控制，造成了医护人员感染。而在北京，疫情发生后，于2003 年4 月下旬在郊区昌平区小汤山疗养院北部由4，000 名工人用7 个昼夜建成“非典”定点病房即小汤山医院。在2020 年新冠肺炎疫情暴发初期，武汉医疗系统陷入巨大困境，也是在郊区江夏区和蔡甸区分别临时建设雷神山医院、火神山医院以救治患者，并通过利用一些体育场馆等设施临时改建为“方舱医院”的方式解决医疗资源紧张问题。不少城市包括被冠名为国家中心城市的特大超大城市，在城市建设和管理过程中，都没有充分地将城市的安全韧性纳入其中，一旦发生重大风险，往往就代价沉重，教训极为深刻。

（三）城市韧性构成要素所依托的国土资源配置不平衡不充分

城市韧性是多元要素铸就的结果，国土空间资源是其中的重要方面。城市韧性所依托的社会生态、经济发展、组织制度、基础设施等要素，都需要国土空间资源的支撑。对于一些特大超大城市来说，由于政绩追求与经济增长的目标取向，部分城市管理者追求将城市做大做强。而传统中心城区由于集中了教育、医疗、商业中心等优质资源，人口密度奇高，受制于国土空间限制，在这些“寸土寸金”的黄金地段，城市管理者很少考虑后续发展的空间留白以及应对重大风险所需要的土地资源保障问题，以致发生重大风险时往往陷入困顿。以广州市越秀区为例，其不仅集中了广东省、广州市党政机构及其部门，还是火车站以及省、市汽车客运站所在地，汇集了一批省内最好的医院和中小学乃至大学本部（现在是校区），并有全国知名的北京路步行街商圈等，由于各种“优质资源”积聚，人口密度高达每平方公里3 万人以上，很多社区房屋老旧却因为学位房而价格高企，车位稀缺、交通拥堵、缺乏各类体育设施和公共空间，很难与宜居宜业健康韧性的城市发展要求相适应。

不仅在一些老城区、中心城区人口密度奇高，房价高企，公共设施与服务资源紧张，一些新兴城区的公共设施和服务资源与城市应急管理所需要的条件也是不符的。以广州市曾经知名的“睡城”番禺区为例，2020 年第七次全国人口普查全区常住人口为2，658，397 人，与2010 年第六次全国人口普查相比，十年共增加893，528 人，增长50.63%，年平均增长率为4.18%［13］。番禺区管辖面积达530 平方公里，常住人口比很多城市城区人口还多，其门诊量一大半在番禺区中心医院，以致这个设有2，500 多张床位、2，000 余个车位的重要医院周边交通经常出现拥堵，而一旦发生疫情或者其他重大灾难，由于服务区域面积比较大，很难及时高效地到场救治。在广州市，不仅番禺区高端医疗资源稀缺，就算是天河区这样经济最发达的区，与其快速增长的人口相比（2010—2020 年期间增长了809，395 人）［14］，医疗、教育、公园、图书馆、体育馆等基础设施也是显得稀缺的，在人口密度超过2 万人/平方公里的情势下，面对风险冲击时其韧性水平可想而知。作为中华第一商圈所在地，天河区的管理者事实上也认识到了其短板所在：“商圈环境改善提升速度跟不上规模扩张速度，引发人流拥挤、交通拥堵、指示不清晰、停车难等系列问题；老旧小区和城中村改造问题影响商圈现代化进程和风貌塑造。”［15］在摩天大楼成堆、人流车流滚滚的天河区，还有一些居住和生活环境相对较差、公共设施与服务资源稀缺的“城中村”，比如石牌村、棠下村、员村等，在这些外来人员集中、生活空间逼仄、人口密度超过3 万人/平方公里的居住地，安全隐患与社会风险不言而喻，成为韧性城市建设的重大制约因素。

（四）城市空间韧性治理能力与人口和经济增长规模不相适应

我国的城镇化进展迅速，甚至超出了法律规定和预定目标，这是部分城市应急治理能力与韧性不足的客观原因。我国走向大城市化是市场推动和政策引导双重作用的结果，从某种意义上说超出了国家城镇化发展战略的政策取向和设计初衷。1983年，著名社会学家费孝通发表《小城镇大问题》一文并产生了重大影响。1989 年12 月通过并于1990 年4 月实施的《中华人民共和国城市规划法》第四条规定了城市发展与治理的政策：“国家实行严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市的方针，促进生产力和人口的合理布局。大城市是指市区和近郊区非农业人口50 万以上的城市。中等城市是指市区和近郊区非农业人口20 万以上、不满50 万的城市。小城市是指市区和近郊区非农业人口不满20 万的城市。”第十五条还将各种风险防范纳入城市规划进行统筹：“编制城市规划应当符合城市防火、防爆、抗震、防洪、防泥石流和治安、交通管理、人民防空建设等要求，在可能发生强烈地震和严重洪水灾害的地区，必须在规划中采取相应的抗震、防洪措施。”1998年召开的党的十五届三中全会还指出：“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略。”因此，至少从政策取向和法律规定来说，在相当长一段时期内我国倡导的是严格限制大城市、发展中小城市以及城镇的策略取向。

城镇化发展的现实结果大大超出了预期。尽管官方文件和法律都要求严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市，甚至还在2000 年发布《中共中央国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见（摘要）》以推动小城镇发展，但城市的人口和建成区规模却越来越大，不仅大城市没能真正地受到严格限制，还出现了一批人口以千万计的特大超大城市。住建部发布的《2019 年城市建设统计年鉴》显示，全国有16 个城市的城区常住人口规模超过500万，其中，有6 个城市的城区常住人口超过1，000万，10 个城市的城区常住人口在500 万至1，000 万之间［16］。这些城市在我国经济社会发展中具有至关重要的作用，其中多数为直辖市、副省级城市及省会城市，其人口规模、建成区面积及人口密度大体能反映我国当下城市国土空间资源分配的格局与状况。需要注意的是：这些城市内部空间资源配置是不均衡的，不同城区人口密度和公共资源与服务配置不同。总体而言，老城区、中心城区人口密度较高，公共设施与服务资源相对较多，而新区、郊区则人口密度较低，公共设施与服务资源稀缺，特别是教育、医疗、卫生、体育、文化等公共资源，这反映出城市内部空间资源配置不平衡不充分的矛盾。

大城市化事实上成为我国改革开放以来城镇化发展的现实和趋势，重塑了我国的社会经济发展格局，而且大城市化仍然在持续进行中，并得到了政府及相关部门直接或间接的认可与支持。最典型的是，一些文件将部分重要的城市列为各种各样的“中心”来加以界定和建设，为这些城市集聚资源与人口提供了充足动力。当然，对于其中潜在的风险，如交通拥堵、资源紧张、环境恶化等“城市病”，中央和地方已经有了越来越清晰的认知，也采取了各种各样的举措加以治理和改进。中央治理大城市化衍生问题的代表性举措，就是京津冀协同发展战略，通过建设北京副中心通州新城和设置河北雄安新区以疏解北京的非首都功能，并且取得了切实成效，最突出的体现就是2015 年以来北京市人口基本没有增加，中心城区特别是东城区和西城区作为中央政务服务区还减少了数十万。第七次全国人口普查结果显示，北京中心城区常住人口为10，988，587 人，占总人口的50.2%，其中，核心区常住人口为1，815，043 人，占总人口的8.3%；其他十区常住人口为10，904，508人，占总人口的49.8%。与2010 年第六次全国人口普查结果相比，中心城区常住人口所占比重下降9.5个百分点，其中，核心区常住人口所占比重下降2.7个百分点；其他十区常住人口所占比重上升9.5 个百分点［17］。北京市人口在空间布局层面的优化，是在党中央领导下经过多年艰苦努力所取得的，也充分表明了国土空间规划对于推动科学发展、区域协同发展和国家治理现代化的重要引领价值，成绩来之不易，不仅为北京市韧性城市建设提供了物理空间支撑，还推动了京津冀协同发展战略实施，为区域治理韧性创造了条件。

三、城市治理韧性的国土空间规划策略

随着我国现代化和城镇化的发展，未来一段时期还会有更多的城市成长为特大超大城市。就此而言，“大城市化”乃至特大超大城市化已经成为不可逆转的发展趋势与格局。这样一种城镇化发展格局的形成，有其深刻的制度根源，是我国自上而下根据政府等级配置公共资源与服务的分配机制以及高层级城市借助政治优势强化资源汲取能力的自然结果。新中国成立以来至20 世纪80 年代初期，我国实行的地方政区制度，主要是省—地区—县—公社（乡镇）的管理体制与模式，地区作为省级政府派出机构管辖所属地域，市作为一个整体政制尚未成为主流。1982 年，中共中央第51 号文指出“改革地区体制、实行市领导县体制”，在江苏省试点市管县，并于1983 年在全国试行，并且，《中共中央国务院关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》明确要求“积极试行地、市合并”，其作为1983 年地方政府改革的重要内容，推动了城市化发展。将地级市嵌入国家的行政区划序列，并在此后不断强化，这改变了中国地方治理格局。

（一）以国土空间规划科学化推动韧性城市治理格局构建

对于中国这样人口众多、地域辽阔、民族多元的超大规模国家来说，实现国家的长治久安与可持续发展必须高度重视国土空间规划与治理问题。正是因为国土空间规划对于国家治理的特殊重要性，党的十九届五中全会指出：“优化国土空间布局，推进区域协调发展和新型城镇化。坚持实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略，健全区域协调发展体制机制，完善新型城镇化战略，构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系。要构建国土空间开发保护新格局，推动区域协调发展，推进以人为核心的新型城镇化。”［18］这表明，党中央深刻认识到优化国土空间布局的重大意义，同时，也成为我国高质量发展环境下推进新型城镇化建设的重要政策取向。

各地根据本地实际也提出了一些关于优化国土空间布局的政策安排，比如，人口达1.26 亿之多的经济大省广东，在2018 年6 月8 日召开的中国共产党广东省第十二届委员会第四次全体会议上就提出，要以构建“一核一带一区”区域发展格局为重点，加快推动区域协调发展。此外，人口达2，400 多万的上海则在《上海市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标纲要》中提出，要加快构建“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的空间新格局，把嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇等五个新城打造成独立的综合性节点城市。这些有关国土空间布局优化与区域协调发展的政策导向，有助于提升城市空间韧性与地方治理现代化。从现实来看，要推进国土资源布局的合理化，最根本的是推进公共设施与资源的优化配置。北京之所以能够在国土空间布局优化层面取得重大成效，首要动力来自中共中央和国务院的推动与指导，以及在此基础上公共设施与资源投放的改进。北京市委书记在2021 年春节前视察北京副中心时提出的要求，最直观地表明了北京市疏解非首都功能取得成效的重要原因：“全市各部门要主动支持城市副中心建设发展，资源、要素优先向城市副中心投放。强化工作统筹，形成市区两级共同推进、老城新区同步建设、政府投资社会资本同向发力的发展局面。”［19］如果仅有国土空间规划而缺乏相应的公共资源与配套设施跟进，北京疏解非首都功能不可能取得如此大的成效。就此而言，国土空间布局优化的根本在于公共基础设施、资源与服务配置的机制优化。

（二）以国土空间规划布局优化促进资源配置合理化

环境生态韧性的基本支撑条件就是适度的国土空间，人口、资源与环境良性协调关系形成的关键在于国土空间要素。如果城市规模过大，人口密度过高，就会潜藏各种治理风险。以广州为例，进入高铁时代后，其在广佛交界地区设置了规模庞大的广州南站，设计最大客流量达50 万。由于广州南站辐射珠三角地区，而且整个广东省往西南、西北、华中、华北、西北的高铁基本上都要经过该站，以致该站在开通不到十年客流量就已经大大超过设计，每逢节假日日均客流量甚至超过70 万，大量人流在狭小的空间里流动，各种各样的风险和矛盾不言而喻。由于该站距离市区较远、规模庞大、标识不清等，在开通后一段时间内被称为“广州难站”。根据第七次全国人口普查的结果，广东省常住人口达1.26 亿，与2010年第六次全国人口普查相比，全省常住人口增加2，170.94 万，增长20.81%，珠三角核心区常住人口占全省常住人口的61.9%，沿海经济带东翼、西翼和北部生态发展区常住人口分别占全省常住人口的13.0%、12.5%、12.6%［20］。广东省区域内发展失衡问题的产生，其中的原因之一就是大型公共基础设施，如火车站和高铁站等，主要布局在广州市和深圳市。大量旅客乘坐火车都经广州南站或者广州火车站中转，而一旦发生重大危险或者事故，包括疫情传播，后果将不堪设想。

要从根本上应对大量人口往大城市特别是少数特大超大城市流动而产生的重大风险，其中方法之一就是通过国土空间规划优化配置公共设施与资源。以北京非首都功能疏解与空间布局优化实践为例，“2014 年以来，已有20 多所北京市属学校、医院向京郊转移，疏解一般制造业企业累计约3，000 家，疏解提升区域性批发市场和物流中心累计约1，000个”［21］。为了更好地促进北京非首都功能疏解与京津冀协同发展，2017 年4 月中共中央、国务院决定设置雄安新区，中央和京津冀地区的政府部门协调联动，积极创造疏解的条件，按照总体工作部署，从2021 年起将以在京部委所属高校、医院和央企总部为重点，分期分批推动相关非首都功能向雄安新区疏解，努力在“十四五”期间形成一批标杆性项目，为深入实施中长期疏解任务奠定基础［22］。为了推动京津冀协同发展和雄安新区建设，相关部门在实践过程中探索了多元方式改善人口与资源的空间布局，如“三校一院”交钥匙项目即北京采取“交钥匙”工程方式在雄安新区建设高水平幼儿园、小学、完全中学、综合医院各1 所，建成后由雄安新区委托北京市一流的教育集团、医疗集团进行管理；设置京津冀协同发展领导小组及办公室，并形成常态化的工作协调会议机制，构建和完善功能疏解激励约束政策体系，一对一协调推进率先启动的相关北京非首都功能疏解项目落地；国家开发银行设立“疏解北京非首都功能专项贷款”，在2022—2025 年期间为北京非首都功能疏解提供4，000 亿元专项贷款支持，对重点项目给予贷款利率、期限等差异化优惠政策。可以预计，在未来十年左右的时间里，随着以北京副中心和雄安新区为空间支撑的京津冀资源布局优化，华北地区的区域治理韧性将得到根本提升。对于部分功能和人口过度集中的城市区域来说，北京非首都功能疏解的体制机制与实践经验，可以结合地方实际予以借鉴，通过优化人口、资源与环境的空间布局而强化城市韧性。

（三）以国土空间规划统筹城市韧性构成要素均衡发展

在我国，韧性城市作为政策倡导是近年来的事情，在新冠肺炎疫情防控常态化环境下必须尽快推进，从而确保城市正常运行和经济社会发展基本秩序。2020 年10 月底召开的中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》在“八、优化国土空间布局，推进区域协调发展和新型城镇化”这部分明确提出，“强化历史文化保护、塑造城市风貌，加强城镇老旧小区改造和社区建设，增强城市防洪排涝能力，建设海绵城市、韧性城市”［23］。从中央的要求来看，国土空间布局优化是建设海绵城市、韧性城市的重要支撑。从改革开放以来我国城市应急治理的实践来看，水灾、台风、地震等因素构成的损害比较大，特别是新冠肺炎疫情的冲击和郑州暴雨导致的事故都充分表明，优化国土空间布局、分散城市风险已经成为城市韧性建设的必然选择。

城市的安全与健康是由多个要素组成的。首要的因素是生态环境的韧性，如果生态环境受到破坏，过度地掠取自然资源与破坏环境，各种灾害必然发生。一些城市，在海边、江边、河边等大肆建设各种各样的海景房、江景房、河景房，填海造地、填湖造地、填江造地等，对原有的一些湿地或者蓄洪用地进行开发，一旦发生洪涝时，雨水无法有效地通过自然方式散排，很容易形成灾害。不仅如此，一些特大超大城市为了满足经济社会发展对空间的需求，大肆修建地下空间，比如车库、地铁、商场等，却没有充分考虑防水防震防空等问题，一旦发生重大灾害，将束手无策，这再次提醒我们开发国土空间必须考虑安全韧性问题。交通、医疗、通信、通电、供水等基础设施和民生服务，在韧性城市建设中也必须考虑其冗余问题，一个城市不能只有一个“中心医院”“交通枢纽”“超级市场”，不能只有一条水源，否则一旦发生特殊事件，则城市的安全将堪忧。除了基础设施韧性以外，政府、市场与社会的有效联动与组织等，既是社会制度韧性不可或缺的重要内容，也是城市韧性不可缺失的组织保障。为了确保城市的可持续发展与抗风险能力，在城市规划和建设过程中必须通过专家论证、公民参与、历史比较等方式评估城市的人口、资源与环境承载能力，避免人口增长、空间资源与生态环境之间的脱节和矛盾，从而真正做到防患未然。因此，城市韧性建设必须统筹不同要素间的均衡发展，避免无序扩张。

（四）以国土空间规划因城施策提升城市韧性治理能力

我国经济社会和城市发展的最大矛盾与核心特征，就是发展的不平衡不充分，这是国家治理和韧性城市建设必须解决的重大课题与历史任务。各个城市大小不一，经济社会条件差异较大，必须根据不同城市的现实情况，因地制宜地弥补短板，提升城市韧性治理水平。对于北京和天津两大直辖市而言，最重要的是沿着党中央既定路线方针政策，以京津冀一体化为目标，以北京副中心和雄安新区建设与治理为空间载体，优化国土空间与资源要素布局，从而提升区域韧性与城市安全健康水平。对于广州和深圳来说，则是充分利用粤港澳大湾区和深圳社会主义先行示范区建设的契机，促进区域互联互通，强化区域协调发展，其中的最大症结和难点是资源与利益共享问题。近年来，广东省在韧性城市建设方面的探索比较积极，成效也较为明显，其中最重要的经验之一，就是以公共设施与资源的国土空间优化助力城市韧性提升。公共设施、医疗、交通、物流等应急资源集中于一地一区域的“单中心”治理模式是城市韧性的“阿喀琉斯之踵”（即致命弱点），必须尽快采取措施予以根本性改进。

对于资源过度集中带来的风险和矛盾，中央和地方都越来越认识到其严重弊端与潜在危害。以经济大省广东为例，区域和城乡发展失衡既是其最大短板，也是广东城镇化提质增效必须解决的重大问题。习近平在2018 年10 月考察广东时明确指出：“城乡区域发展不平衡是广东高质量发展的最大短板。要下功夫解决城乡二元结构问题，力度更大一些，措施更精准一些，久久为功。要坚持辩证思维，转变观念，努力把短板变成‘潜力板’，充分发挥粤东西北地区生态优势，不断拓展发展空间、增强发展后劲。”［24］党的十八大以来，广东省通过建设粤东西北快速交通体系及珠三角地区城际轨道交通促进全省联动发展，在每个地级市都设立本科大学，建设30家覆盖全省的高水平医院，出台《关于加强基层医疗卫生服务能力建设的意见》，自2017 年起分三年统筹安排各级财政500 亿元，实施加强基层医疗服务能力建设的治理方略，极大地提升了粤东西北城市的治理韧性。当然，与省域治理现代化和应急治理能力现代化的要求相比，广东省国土空间布局及应急设施与资源的配置优化仍然有很大的提升空间。

对于国土面积达960 万平方公里、人口规模超过14 亿、城市数量达600 多座的超大规模国家来说，如何因应经济社会发展需要和各地实际提升国家治理韧性，是社会主义现代化伟大事业的重要组成部分。当下我国经济社会发展面临双重难题和任务：一方面，作为一个整体，我国经济社会发展水平仍然属于发展中国家，一些地方和区域离现代化水平仍然有很大差距；另一方面，不同城市和城乡之间发展不平衡不充分，公共设施、资源与服务水平差异较大。通过优化国土空间规划及资源配置缩小地区和城乡差距是长期的历史过程，而改变资源配置格局不合理的制度逻辑则更是难上加难。从2017 年起实施的“双一流”建设高校，其主要分布在直辖市、副省级城市、省会城市，而医疗卫生、铁路公路枢纽等重大基础设施的配置格局也大体如此，这是城市和区域之间发展不平衡不充分的集中体现与缩影。在未来城市韧性治理提升过程中，必须解决这些不同等级的城市内部不同区域发展失衡问题，同时，通过这些城市带动周边地区发展，实现区域协调发展，这是提升城市及区域治理韧性的重要方向，并最终为省域和国家治理体系和治理能力现代化创造社会条件。

四、结论与讨论

国土空间及相关资源的合理配置是国家治理和城市韧性的基本保障。通过优化国土空间及资源的合理配置，强化整个国家的治理能力和发展韧性，既是建设社会主义现代化强国的必然要求，也是考验国家治理水平与治理能力的重要尺度。国家的发展和治理目标要有一定的超前性，以便引领社会发展［25］，面对各种各样的风险考验，无论是“黑天鹅”事件还是“灰犀牛”事件，都要未雨绸缪，重在日常的规划、建设与治理。对于城市管理者来说，必须清醒地认识到，城市的竞争力最为关键的不是人口和土地规模，而是创新与可持续发展能力。无论从国家还是从省域治理现代化来看，在城镇化和现代化进程中，必须高度重视城市防灾防疫防旱等方面的综合治理能力，采取各种有效措施防范城市脆弱性问题。2019年，印度尼西亚宣布计划将行政首都从爪哇岛的雅加达迁至东加里曼丹省，其中最重要的原因是面积仅660 多平方公里的雅加达人满为患，常住人口超过1，000 万，正面临着海平面下沉以致城市毁灭的巨大风险。2020 年以来，新冠肺炎疫情肆虐，使新加坡这个面积不到725 平方公里、人口560 多万的城市国家面临严峻威胁。这些现实例子再次提醒人们，城市规划、建设与管理都必须充分考虑人口、资源与环境的空间布局，避免城市风险与危机应对的脆弱性，强化韧性建设。

优化国土空间布局的抓手在于改变资源配置机制。作为一个单一制国家，我国公共资源配置的逻辑是以公共权力为中轴展开的，按照城市权力的等级配置公共资源。我国的城市建制分为直辖市、副省级城市、地级市和县级市等四种类型，不同等级的城市在发展竞争中地位各不相同，总的格局是层级高的城市获取的公共资源较多，由此对其他地区的人口等资源要素形成“虹吸效应”，从而扩大了城市人口与经济规模进而强化了竞争力，形成某种“发展惯性”或者说“制度依赖”。全国顶尖大学、医院、机场等优质资源和基础设施主要集中在直辖市和副省级城市以及其他省会城市，不仅使这些城市容易为“城市病”所困，还加剧了对其他地区的“虹吸效应”。对症下药，今后发展的重心和抓手，需将优质资源和基础设施的增量与部分存量均衡投放到其他中小城市，比如通过高校招生新增指标和新建校区优先考虑中小城市、医疗和交通基础设施新建项目侧重安排在中小城市等方式缓解公共服务失衡问题，以公共服务与设施的均衡化推动城市及城乡融合发展，从而优化国土空间布局与提升国家治理韧性，缓解与预防部分人口规模过大、“城市病”严重、公共资源特别是空间紧张的特大超大城市潜在的治理隐患与风险。

韧性城市的建设既是长期过程，也是治理现代化的重要目标，必须统筹谋划并强化执行监督。据瑞再研究院统计，2019 年，全球范围内自然灾害和人为灾害事件造成的经济损失为1，460 亿美元，低于2018 年（1，760 亿美元）的损失及过去10 年的平均损失（2，120 亿美元）。其中，1，370 亿美元由自然灾害事件造成，90 亿美元损失于人为灾害事件［26］。这些自然灾害和人为灾害事件对城市与人类的冲击不容低估，必须未雨绸缪、统筹治理。在新冠肺炎疫情防控常态化的环境下，通过国土空间韧性治理强化应对灾害风险的防控能力，是“不治已病治未病”的城市治理之道。鉴于新冠肺炎疫情对世界各国及城市造成影响的实际情况，必须正视城市的脆弱性问题，避免一味贪大图全，将过多的人口与资源布局在空间紧张的城市尤其是特大超大城市，应以整体思维、系统谋划和科学布局来建设与管理城市，促进大中小城市与乡村的协调发展，以国土空间与公共资源的合理配置提升城市治理的韧性与可持续发展能力。