风险治理情境下基层政府的责任逻辑：基本范畴、现实样态与实践进路

李 沫（黑龙江大学政府管理学院，黑龙江 哈尔滨 150080）

一、风险治理与基层政府责任的逻辑契合

随着后工业化时代的到来，人类正在步入一个“风险社会”，人类的生存环境越来越表现出强烈的不确定性和高度的复杂性，人类社会面临的风险越来越具有系统性。贝克将风险社会的实质定义为“新现代性”［1］5，他认为风险是生产力高度发展的表现［1］225，亦即系统性风险的增加是现代社会进步的产物。吉登斯从现代性的视角分析了风险社会的特点以及风险产生的不同原因，他认为风险是现代社会与前现代社会得以划分的核心标志，依据风险产生的原因，不同社会的风险可以划分为不同的类型，即“外部风险”与“人为风险”。他提出，“所谓外部的风险，就是来自外部的、因为传统或者自然的不变性和固定性所带来的风险……所谓被制造出来的风险指的是由我们不断发展的知识对这个世界的影响所产生的风险，是指在我们没有多少历史经验的情况下所产生的风险”［2］。在吉登斯看来，前现代社会的风险多属于外部风险，而现代社会的风险则以人为风险为主。贝克、吉登斯等学者将风险社会与现代性紧密联系在一起，认为风险社会是人类现代化进程中无法逃避的历史阶段，现代社会的风险是人类极度张扬技术理性的客观结果，同时在全球化浪潮的席卷下，风险社会成为一种世界性存在，任何国家和地区都将置身其中，即便相对封闭的经济体也无法置身事外，由此，风险治理就成为处于不同经济发展状态和政治发展形态的国家或地区面临的共同任务。

一国政府的风险治理能力和水平正逐渐成为衡量该国政府治理能力的标志性因素。相较于传统社会风险，现代社会风险具有高度复杂性、不确定性、系统性和持久性，因此，现代社会与传统社会的风险治理方式也有所差异。由于风险治理情境发生了变化，现代政府在风险治理中的角色与行动方式也发生了实质性改变。现代社会的风险治理行动由多元化治理主体共同启动，在政府与社会的合作治理中对高度复杂和不确定的风险实施有效治理，因此，在谋求政府与社会组织的治理合作过程中，基层政府作为国家与社会之间连接的桥梁，在风险治理体系中的价值和功能具有不可替代性。随着治理重心的下移，基层政府在国家治理体系中的基础与支撑作用越来越明显。基层政府位于政府治理链条的末端，在风险治理中又居于治理行动的最前端。基层政府应该如何发挥应有的功能、如何将风险治理的制度规则转化为风险治理的执行力，成为重要的时代命题。而“责任”概念的引入成为破解此命题的突破口。

责任既是消解现代性“人为风险”的切入点，也是现代社会风险治理的出发点。从责任的视角理解风险治理问题符合风险治理的应然逻辑：一是从风险社会的本质分析，责任视角具有应然性。现代风险社会的重要特征就是风险的人造性，贝克称现代化的社会生产过程表现为“有组织的不负责任”［3］。政府、社会组织和每个个体都在防范风险发生和控制风险后果中负有不可推卸的责任，风险治理中的行动主体负不负责、怎样负责是风险治理需要关注的核心性问题。二是从风险治理模式转换的趋势分析，责任视角具有必然性。现代社会的风险治理模式超越前现代社会的风险管理模式的一个根本前提是实现治理理念的转换，扬弃工业社会对法规制度的过度依赖和对规章标准的刻板执行，实现风险治理的道德化升华。由于责任既是一个法律概念，又是一个伦理概念，所以从治理责任的建构入手，促进风险治理模式的实然转化更具有可操作性。三是从风险治理的行动性本质分析，责任视角具有天然的适用性。风险治理具有行动性本质，其要求治理主体在既有治理体系和治理规则下以行动的方式各司其职、各尽其责，而如何激发风险治理这一行动的执行力，则需要以责任为保障。负责任的风险治理行动能够将行动者的权限职责转化为行动中的使命担当，以此保证风险治理的实效。

总之，伴随风险社会的到来，社会性风险事件逐渐向常态化演变，风险治理已成为各国政府治理的重要职能。在一国的风险治理体系中，基层政府发挥着不可或缺的枢纽作用。在风险治理情境下，基层政府能否负责任地实施治理行动以及如何满足风险社会的治理责任诉求，是当下必须思考和解决的棘手问题，而解决这一棘手问题的前提便是明确基层政府风险治理的责任逻辑。

二、基层政府风险治理责任逻辑的基本范畴

责任逻辑贯穿于基层政府治理责任体系设置和运行的全过程。从责任归属、责任评价和责任追究等基本环节出发，基层政府的风险治理责任逻辑涵盖如下三个基本范畴。

（一）责任归属层面：个体责任与集体责任

风险治理责任归属于谁是责任体系建构的基本问题，确定责任归属是开展风险治理责任评价和责任追究的根本前提。从风险治理的责任归属层面看，基层政府的责任可分为个体责任与集体责任。个体责任与集体责任的关系问题一直是政治哲学和行政哲学探讨的命题之一。从责任的积极履行层面看，对个体责任与集体责任进行区分，有利于明确组织职能和个体职责的关系，从而为组织行为和个体行为找到合法化依据；从责任的消极履行层面看，对个体责任与集体责任进行区分，有利于避免组织责任与个体责任间的推诿，从而为问责环节的开展提供操作性标准。许多学者倾向于强调个体责任的存在价值，密尔说过：“当任何人都不知道谁应负责的时候，责任就等于零……要保持高度的责任，就必须有一个人承担全部的毁誉褒贬。”［4］鲍曼也对组织责任对个体责任的消解表示担忧，他提出“组织在整体上是一个淹没责任的工具。协调行动之间的因果链条被掩饰起来，而被掩饰的事实恰好就是这些行动产生效力最有力的因素”［5］。责任的个体性是基于科学分工的管理理性精神的直接体现，管理理性认为责任只有被追究至具体的个人，问责机制才能完成其使命，然而，后现代社会的风险具有强烈的扩散性与破坏性，人类对风险的感知、判断、预测能力也受到现有知识技术水平的限制，人类治理风险的难度并未因治理能力的提升而变小。风险的扩散性对风险治理行动提出了跨域性要求，风险的复杂性也对风险治理行动提出了专业化要求。无论从风险治理的跨域性还是复杂性要求出发考量基层政府风险治理的责任问题，都无法回避风险治理的集体责任内容。因此，也有很多学者认为风险治理与集体责任关系更为密切，“在风险治理中，整体性责任占据着逻辑先在性，个体性责任是整体性责任的衍生”［6］，风险治理体系逐渐成为跨地域、跨群体合作治理的整体性责任体系，但是在现实中，由于风险具有突发性、复杂性，所以风险治理的整体性责任与个体性责任的区分较为困难。就基层政府而言，如何在风险治理的整体性责任体系中确定个体性责任内容涉及对二者逻辑关系的确认；基层官员作为风险治理行动者中的一员，如何处理个体责任与集体责任的逻辑关系也将影响治理责任的履行。

（二）责任评价层面：过程责任与结果责任

风险治理责任评价的目的是考察治理责任主体的履责情况，在风险治理评价环节，究竟该着眼于落实责任的过程还是着眼于履责行为的结果，引发了对过程责任与结果责任之间逻辑关系的追问。过分强调履责过程可能引发对结果责任的放纵，而过多强调治理结果又可能引发对过程责任的漠视。风险治理是基于风险生成与演化过程所实施的计划、监控、评估和处置的系列行动。基层政府在风险治理中的过程责任可以理解为在以上风险治理环节中的程序性责任；风险治理行动指向的最终目的是避免风险扩大、降低风险的社会损害性，基层政府在风险治理行动中的结果责任通常可以用风险防控的成效、降低社会损害的程度等指标加以衡量。重视过程责任的基层政府将注意力集中于对风险生成和演化过程的控制，通过不断更新决策信息来提升决策质量，但也可能为逃避决策风险而机械地、程序化地执行上级政府决策或指令，对治理结果抱以“听天由命”的态度。结果责任的支持者们认为，应该以结果为导向构建风险治理责任体系，因为过度关注过程责任可能会使基层政府的治理决策趋近保守，而结果导向的责任体系可以激发基层官员的工作热情、开阔基层政府决策者的创新思路，从而达成优化治理效能的结果。过程责任的支持者们认为，结果归责原则具有强烈的目的性导向，虽然可能促成治理手段的多样化，但无法保证手段的正当性，而且风险治理情境的复杂性使得结果归责原则的效用受到很大限制，对于什么样的结果可以达成满意很难规定出一个统一的标准，这就给风险治理效果评估带来了困难，而基于过程责任的风险治理能力评价会更具有直观性和操作意义。从上述争论中可以看出，过程责任与结果责任之间存在一定的逻辑冲突，因此，如何在基层政府风险治理责任评价环节中实现二者的逻辑统一是一个重要命题。

（三）责任追究层面：追溯性责任与前瞻性责任

选择何种方式追究风险治理主体的责任会直接影响追责的效果。责任追究的目的不仅在于惩前，而且在于毖后，追究基层政府的风险治理责任也应如此。从责任追究的时间角度来看，基层政府的风险治理责任可分为追溯性责任与前瞻性责任。追溯性责任指向过去，前瞻性责任指向未来。追溯性责任在风险治理责任体系中具有重要的价值，它通过追责体制启动事后问责，对避免同类风险事件再次发生具有警示作用；而前瞻性责任的启动对于风险治理责任体系的建构则更具有建设性意义。雷德在论证科技时代的责任伦理时对追溯性责任的局限性以及前瞻性责任的必要性进行了深刻的分析。他认为，传统的责任形态是一种追溯性责任形态，强调行为者为过去行为的过失承担因果责任，是一种事后责任，体现了一种消极的责任追究导向，这种基于直线式因果关系的机械化追责模式无法适应后现代风险社会错综复杂的网络化关系。风险社会的责任体系应该是以未来行动为导向的前瞻性责任体系，强调行为者在预防未来社会风险发生中的发散性责任，体现一种积极的责任追究导向［7］。的确，在科技理性高度发展的风险社会，人类对自然进程的过度干预往往会产生无法挽回的后果，强力追溯风险治理主体的过失责任有可能为时过晚，而尽可能地提前预测风险并做好防范和应对，勇于担负前瞻性责任才是风险治理行动的正确选择。在风险治理过程中，基层政府是否具有激情、责任感和判断力既是其积极履行前瞻性责任的基础，也是降低风险危害性、避免次生性风险爆发的关键因素。在经济全球化步伐加快、信息化技术高度发达、生态环境休戚相关的当今社会，基层政府的风险治理责任应远远超越近距离的区域内责任，走向远距离空间和未来发展空间的前瞻性责任。那么，在现实的基层政府风险治理责任体系中如何配置追溯性责任与前瞻性责任的比例份额，是不得不思考的逻辑问题，它将影响到未来风险治理行动的效率。

综上所述，从责任归属、责任评价以及责任追究等三个基本环节对基层政府风险治理责任逻辑的基本范畴加以确定，可以勾勒出风险治理情境下基层政府责任体系的逻辑框架，并以此为参照分析现实中基层政府避责行为产生的逻辑基础。

三、风险治理情境下基层政府避责逻辑的现实样态

在风险治理情境下，基层政府不仅要面对层级治理体制行政发包的压力，而且要直面基层群众迫切且烦琐的治理诉求。在自身认知能力和可控治理资源有限的情况下，一些基层政府衍生出了规避治理责任的种种行为。这些行为遵循了一定的避责逻辑，主要呈现出以下三种现实样态。

（一）主体转嫁型避责

风险治理责任落实的基础是确立责任归属关系。在风险治理的制度体系尚未清晰划分集体责任和个体责任边界的情形下，一些基层官员在具体治理行动中便可能遵循个体逻辑优先原则，以推脱个体责任方式逃避治理责任。尤其当个体拥有的风险治理责任与治理权限无法匹配的前提下，主体转嫁型避责行为极易发生。主体转嫁型避责指的是基层政府在面临风险治理情境时，将可能存在的责任风险转嫁给其他治理责任主体的避责行为。在这种避责方式下，基层政府通过责任“分锅”或“甩锅”行为向上级政府、同级政府以及其他基层治理主体转嫁责任风险。责任“分锅”指的是基层政府为了抵制行政发包或分包制产生的责任过度下沉基层现象，在治理任务下发之前与上级政府或同级政府将风险治理责任人为地划分清楚，以避免产生连带责任的行为。责任“分锅”的避责逻辑更适用于风险治理情境，而在传统治理情境下基层政府更倾向于通过“共谋”行为逃避责任风险。一般而言，“共谋”指的是基层政府之间或者基层政府与其直接上级政府之间相互配合，共同制定应对更高级别政府的政策指令或监督检查的现象。由于风险具有高度不确定性，风险治理的效果很难预测，而一旦危机发生，上级政府的问责力度较大，“共谋”也无法逃脱连带责任，因此基层政府更倾向于“分锅”避责。“甩锅”避责指的是基层政府在执行风险治理任务时将责任下压给其他基层治理主体或公民个人，当出现问题而面临被问责的风险时将自身应承担的责任转嫁给其他组织或个人的行为。基层政府内部并不存在严格的部门分工，其不仅要接受来自上级政府的任务指令，还要承接上级职能部门的工作任务，“上面千根线、下面一根针”的治理格局真实地反映了基层政府的工作状态。在此情况下，基层政府往往忙于应对形式化的硬性指标，而将部分风险治理任务甩锅给其他基层治理组织。基层政府通过主体责任转嫁方式规避风险治理责任的行为体现了基层政府的个体优先逻辑，即尽量避免自身被过多责任困扰、避免因责任过多导致履责不到位而被问责，以此保护本级组织的发展空间和官员个人的职业前途。

（二）形式泛化型避责

在风险治理情境下，一些基层政府为了逃避问责，往往会不计代价成本地防止危机结果的发生，进而产生形式泛化型避责行为。形式泛化型避责指的是基层政府将本应由少部分风险相关者承担的义务形式泛化为普通公众承担的义务形式，以此来规避风险治理行动产生疏漏的行为。此种避责行为为了实现“快速见效”，往往盲目采取“一刀切”式的治理方案。基层政府之所以出现形式泛化型避责行为，与治理责任的结果导向型评价体系密切相关。以往对基层政府的履责行为进行评价时只看最终结果，不看治理过程，如果没达到预期结果，便采取一票否决的方式抹杀全部已有成绩的责任评价逻辑已不能够完全适合对风险治理行为实施评价。由于风险事件的因果关系较为模糊，在人员能力、技术水平和物资条件受限的情况下，基层政府对风险形势的判断往往不够精准。为完成上级政府下达的目标任务，面对“各种‘硬性考核指标’以及层层签订责任状、军令状等形式保证命令任务的传导，形成的自下而下的‘加压’”［8］，避免被上级政府追责，基层政府往往只能通过不断增加下层治理主体或公民负担的方式来规避风险的发生。有的基层政府不仅要求公民或自治组织完成上级政府的“规定动作”，而且还要完成繁杂的“自选动作”。在技术治理全面渗透的现代社会，基层政府的避责方式也发生了根本性变化，基层政府在其风险治理能力无法应对风险治理任务时往往通过“以退为进”“宁错勿漏”的方法主动揽责，以最严厉的治理手段避免危机事件的发生，但这种形式泛化型避责行为不仅增加了基层政府的工作量，而且加重了公民负担、增加了治理成本，得不偿失。

（三）行动迟滞型避责

一些基层官员的风险治理能力有限，在面对复杂多变的风险情境时，不知道该如何采取行动。由于害怕自己主动采取行动会引发不良后果，他们便不断推迟行动时间。行动迟滞型避责的产生与追溯性责任优先的治理逻辑密切相关。某些地方对基层政府风险治理责任的追究过多采取追溯性方式，过分强调事后追责的力度，疏忽风险防范责任的建构，不敢或惰于对基层政府的未来治理责任作出预设，从而陷入追溯性责任与前瞻性责任倒置的问责状态之中，然而，惩治了多少基层领导干部并不是风险治理责任体系建构的初衷，如何预防风险的发生以及最大限度地降低风险造成的社会危害，才是风险治理责任体系建构的重点。基层官员如果不能明确自己在未来风险治理中应担负哪些具体责任，便不知道如何积极“尽责”，由于害怕因行动错误而被追溯责任，他们往往不敢主动实施风险治理举措，能拖延便拖延，由此陷入“被动履职—遭遇问责—再次被动履职”的应激取舍怪圈之中。行动迟滞型避责体现了基层政府在风险治理行动中的机会主义倾向，部分基层官员对危机发生存在侥幸心理，由此错过制止风险发生的最佳时机。有的基层官员对来自非正式结构体制的风险信息与治理诉求反应迟钝，对来自基层社会的风险信息采取漠视或怀疑的态度，不能及时向上级传递风险信息，没有上级政府的命令指示便不敢运用自身的自由裁量权作出应急决策，最终只能在危机事件发生后，以“亡羊补牢”的方式弥补损失。

四、风险治理情境下基层政府责任逻辑的实践进路

在风险治理情境下，基层政府避责的现实样态严重影响了治理效能。为避免此类现象在基层政府风险治理行动中普遍蔓延，必须深刻挖掘这些行为背后蕴藏的责任逻辑，并在此基础上探寻基层政府风险治理的应然责任逻辑及其实践进路。基层政府应考量风险治理的复杂结构、再生性链条以及非线性路径等诸多特征，在决策形成、治理过程控制以及治理行动实施中践行基层政府的责任逻辑，以此优化基层政府在风险治理情境下的责任状态。

（一）聚合集体认知，以规避个体责任陷阱

在确立风险治理责任归属原则时，我们必须考虑到风险治理的特殊性。风险的跨域性和复杂性对风险治理提出了集体责任要求，只有在正视整体责任的前提下，个体责任才具有实质意义，个体也必须依靠集体力量才能预防危机的发生。因此，在风险治理情境下，基层政府会通过聚合集体认知来提升风险预测的能力，以规避基层官员个体决策责任陷阱。风险治理的开端是对风险的科学合理认知，风险认知的“知识理论”认为，个体对风险的认知依据所掌握的知识和信息作出；风险认知的心理测量范式认为，风险是由会受心理、社会、制度和文化等多种因素影响的个人主观定义的，个体拥有自己的模式、预设和主观评估风险的方法，即便科学化的定量评估也是基于结构主观、伴有预设、结果取决于判断的理论模式［9］。也就是说，个体对风险的感知因个体认知能力的差异而具有较强的主观性，因此，建构在信息封闭和有限知识储备基础上的个体风险治理行为往往无法对风险作出科学化、客观化和整体化判断。为了规避风险治理情境下的基层官员个体责任陷阱，基层政府需要聚合风险治理相关主体的信息与判断，促成集体认知的达成。一是风险治理是基于专业知识基础上的科学化治理行为，学术共同体经讨论形成的专家建议对风险走向和危害程度的判定具有根本性价值，因此，集体认知聚合的基本要素就是对专家建议的优先采纳，基层官员不能基于自身有限知识和既有经验简单作出治理决策并强迫公众执行。二是风险治理具有跨域性特质，区域间的信息共享和协同共治可以有效地遏制风险扩散的速度与程度，基层政府应在治理信息畅通共享的基础上促进区域间风险认知的集体性聚合，以此消除风险治理的邻避冲突，做好区域间风险治理政策衔接，避免责任分锅现象出现。三是风险治理是多元治理主体的合作治理行动，基层政府在风险治理结构中承担着承上启下的枢纽功能，这一功能的具体表现之一就是促成多元治理主体及利益相关者的认知聚合。一方面，通过让社会公众参与治理议程提高其对风险决策的认同程度、对风险治理行动的满意程度，经由集体认知的聚合过程推进风险治理行动进程，助力基层政府风险治理效能提升，减少基层官员被问责的可能；另一方面，通过向下传达上级政府风险治理认知信息、向上反映基层治理主体对风险治理的认知表达，实现基层政府风险治理的双向赋能，摆脱基层官员个体封闭式风险决策的责任困境。

（二）再造治理流程，以形塑结果责任状态

在对风险治理进行责任评价时，我们也要考虑到风险控制的特殊性。基于风险的高度不确定性和复杂性，预设风险治理的既定结果似乎并不切合实际，更为合理的风险治理逻辑应该是通过对过程的把控引致出合意的结果。人类社会在长期应对风险的经验中总结出了风险治理的一般性流程，近年来从事国际风险管理研究的ISO 风险管理技术委员会制定了ISO31000（2018）“风险管理指南”和IEC31010（2019）“风险管理：风险评估技术”等标准，国内学者对风险治理的流程也形成了诸多观点。总体而言，风险治理涵盖了风险识别、风险评估、风险处置、风险监控以及风险沟通等基本环节。基层政府风险治理流程的再造就是要基于风险治理的规范化流程标准重塑风险治理行动路径。一是风险识别与评估是启动风险治理流程的首要环节，基层政府首先要培养自身对客观存在的现实和潜在风险进行感知、判断和归类的能力。基层政府对风险状况的识别表现为两种过程的互动：一种过程是依据上级政府的风险防控要求主动发掘各种明显或潜在的风险及其发展规律；另一种过程是对基层社会公众和其他治理主体反映的社会问题进行甄别、分析并发现其中的风险因素，以上两种过程都要依托基层政府的专业知识素养、已有治理经验、对风险的敏感度和治理责任意识。在识别出风险之后，需要对风险进行科学理性的量化评估，风险评估的作用是对风险进行分析并作出评价。在风险分析过程中，基层政府的责任在于整合各方力量对风险源产生危害的可能性和严重性进行赋值，系统地分析风险形成的原因并预测风险演化的时空范围，做好风险预警工作；风险评价则是将已经被赋值了的风险与预定的风险接受标准加以比对，在充分衡量现有组织治理技术和能力水平的情况下确定是否需要启动风险防控程序，基层政府需要根据风险评估结果对各方力量形成的备选方案进行抉择，最终确定应对风险的策略。二是风险处置与监控是基层政府工作的重中之重，与风险识别与评估的专业性决策相比，处置和监控环节具有更强的执行性特征，与基层政府的治理层次与治理能力高度匹配。在此环节中，基层政府的治理责任体现为如何在风险处置与监控过程中实现标准化与灵活性、科学理性与社会理性的统一。三是风险沟通是贯穿风险治理全过程的信息交换方式。在风险识别和评估时，基层政府需要通过整合的智能数据平台获得安全监管、质量监管和社会综合治理等相关治理信息，优化基础信息动态采集与研判流程，吸纳社会资源和专家力量促进风险评估精准化；在风险处置与监控环节，基层政府应整合区县、乡镇（街道）、村（社区）在内的网格化治理信息，促成多元化基层治理参与主体的风险数据共享，尤其要促进跨地区、跨领域的治理信息交换，避免“画地为牢”的风险治理措施带来邻避冲突。

（三）培植行动韧性，以催生前瞻性责任能力

在风险治理责任追究环节，我们应正确设定追溯性责任与前瞻性责任的权重比例，并将基层政府的前瞻性治理责任体系设计作为重点任务，为基层政府设计出以未来风险治理行动为导向的发散性责任体系。在风险治理的集体行动中，基层政府能否将先进的治理理念和强烈的责任意识转化为富有韧性的行动能力成为检验其前瞻性责任能力的核心内容。为预防风险的发生以及最大限度地降低风险造成的社会危害，基层政府必须培植组织与个人在未来风险治理行动中的韧性能力。韧性一词源于生态学，即群体通过引发一系列生理、行为、生态和遗传的变化来提升其对不可预测的环境变化作出响应的能力［10］，按照“适应性循环理论”的观点，韧性具有演进性，体现为系统为回应干扰而产生的适应或改变的能力。基层政府在风险治理中的韧性能力是指基层政府在风险冲击情形下保持治理功能获得有效且持续发挥的能力。这种韧性能力具体表现为两个方面：一方面，在不确定性风险来临时，基层政府组织能够结构完整、功能稳定，行动者的个体角色定位清晰；另一方面，在风险治理的具体行动中，基层政府及个体行动者具有优良的预判能力、抗逆能力以及学习能力。在保持组织结构完整和功能稳定方面，基层政府负有不可推卸的底线责任，任何危及政府组织存续和基本功能发挥的外部风险和内部失序都必然引发基层政府的高度关注，进而成为追溯性责任追究的重点；而在培植风险治理行动者的具体行动能力方面，基层政府的负责方式应更具前瞻性。一是应培养行动者对风险损害状态、事后恢复与发展情况的预判能力，揭开基层政府风险调适和治理能力生成的“暗箱”状态，如通过演绎推理、情景模拟等方法描述风险情境并提出应对举措，对基层社会经济和社会资本韧性能力的恢复提出发展计划等。二是应培养行动者对风险的抗逆能力。抗逆能力主要包括快速应对风险的保障能力、社会资源动员力、组织内固力和储备力。基层政府的治理行动者应具备主动抵御风险与适应风险的责任意识，以常态化韧性能力的塑造应对突发性风险难题，通过制度嵌入对多元治理主体实施战时指挥和紧急动员。“制度要具有相对的稳定性，这种稳定性是由人的理性的有限性以及制度所要履行的功能所决定的”［11］，基层政府应将稳定性的制度转化为行动中的风险应变能力和适应能力。三是应培养行动者的危机学习能力，构建学习型基层政府组织，以提高基层干部的危机决策能力、处置能力和协调能力。通过对基层干部的应急培训和学习教育，提高基层官员个体韧性，以保证其应对风险的能力获得持续性提升。

五、结论与讨论

随着治理中心的下移，基层政府在风险治理体系中的基础性地位和承上启下的支撑性作用越发明显，因此，探讨如何发挥基层政府在风险治理体系中的决策力与执行力是当前风险治理工作的迫切任务。现代社会风险具有高度的复杂性、不确定性和人为性，从责任的视角寻找提升基层政府风险治理能力的路径符合风险治理的应然逻辑。探寻基层政府风险治理的责任逻辑应基于治理责任归属、责任评价与责任追究的基本流程展开，个体责任与集体责任的关系是探讨责任归属逻辑的基本范畴；过程责任与结果责任的关系是探讨责任评价逻辑的基本范畴；追溯性责任与前瞻性责任的关系是探讨责任追究逻辑的基本范畴。在风险治理情境紧迫、治理任务繁重的情境下，某些基层政府依据个体逻辑、结果逻辑以及追溯性逻辑优先的原则逃避承担风险治理责任，为防止这种现象的蔓延，我们必须明确基层政府风险治理责任体系建构的应然逻辑，并在此基础上指导治理实践。基层政府面临的风险治理情境具有特殊性，其治理责任逻辑的建构也应与之相契合。基于此种考虑，本研究认为应该从风险治理决策形成、治理过程控制和治理行动展开等维度探寻基层政府风险治理责任逻辑的实践路径。具体而言，包括以下三点：一是由于个体对风险认知存在较强的主观差异性，必须聚合风险治理相关主体的信息与判断，形成对风险的集体性认知，在实现科学理性和社会理性统一的基础上规避基层官员个体责任陷阱；二是基于风险治理情境的复杂性和多样化特点，在预设既定治理结果存在困难的前提下，我们应在对风险识别与评估、处置与监控、风险沟通等治理流程的再造中凸显基层政府的过程责任，进而通过对治理过程责任的把控，努力形塑出相对合意的结果责任状态；三是基于风险治理需要面对未来危机发生的不确定性，基层政府的风险治理责任体系应体现出前瞻性和发散性特质，由此我们应通过培植基层政府治理行动者的风险预判能力、抗逆能力以及学习能力提升风险治理行动的韧性，以此确保基层政府在风险冲击情形下能够有效且持续地发挥治理功能。

随着基层政府风险治理能力的提升，基层政府在风险治理行动中的责任体系会逐步走向完善。本研究从基层政府风险治理责任体系构建的逻辑机理出发提出了践行责任逻辑的基本路径，但这仅仅是建构责任体系的第一步。此外，本文对基层政府责任状态的逻辑分析并不能穷尽纷繁复杂的履责情况，存在挂一漏万的可能。我国基层政府的风险治理责任体系建设还处于不断探索的阶段，在理论与实践中尚未形成系统性方案，但对于此问题的本土化研究已势在必行。探索出提升中国基层政府风险治理能力的具体方案，既有助于基层社会合作治理的实现，也有助于推进国家治理体系和治理能力现代化进程。