技术赋能、制度变革与精准治理：技术优势向治理效能转化的逻辑

文/姜裕富(中共衢州市委党校，浙江衢州 324003)

内容提要：随着信息技术的发展，互联网、人工智能、大数据等正构建出一个现实与虚拟相结合的社会形态。信息技术对传统的社会治理提出了挑战，技术治理的提出正是对这种挑战的回应。通过技术赋权，不同社会主体在社会治理中发挥了积极作用，促进了社会治理制度的适应性变革，使得精准治理成为可能。实践中的社会治理并非总是按照逻辑运行的，技术治理困境可能制约治理效能的发挥。坚持党建引领社会治理，坚持以人民为中心的伦理基础，对社会治理元素的数字化改造，促进技术创新与制度变革的融合，客观地认识到技术治理的边界，是保证技术优势向治理效能转化的基本要求。

一、引言

人类社会进入信息化时代以来，以信息技术为基础重构的社会治理模式反映了社会发展的基本规律。技术嵌入社会治理过程后，对技术与治理关系的研究不再局限于数据与隐私的关系、数据壁垒的问题、技术与人文矛盾等领域，更多的是关注技术治理的目标、技术治理的功能、技术治理的风险、技术治理与科层制的融合等问题。技术与治理关系研究表明：社会治理中的困境需要技术的支持，技术治理的局限性又需要回到社会中来解决，技术发展不能代替体制机制的变革，社会中存在的问题最终需要制度变革来解决。在这个逻辑下，当前学界关于技术治理在社会治理中的应用褒贬不一，焦点在于信息技术是否能够成功地转化为治理优势。

2014年以来，党和国家在不同场合提出要将技术广泛应用于社会治理的要求，全国各地着力推进政府主导的“大数据”“平安中国”“社会治理智能化”“数字化政府”等建设，正是对技术治理的积极回应。在充分认识技术与治理关系、技术治理优劣的基础上，如何将信息技术优势转化为治理优势、社会治理如何适应技术时代的要求将技术治理技术应用到治理实践中是当前社会治理研究中必须高度关注的课题。

二、文献综述

党的十九届四中全会报告中明确了技术在社会治理体系中的支撑性作用，肯定了从“总体性支配”的社会管理模式转型中“网格化治理”“项目化治理”“电子政务”等创新实践的积极意义，从而使支撑这些治理创新的科技优势得到了确认。[1]随着风险社会的到来，社会治理的复杂化逼出利用先进技术的帮助来分析处理海量的数据，技术治理中也需要将大数据融入社会治理结构中，通过技术赋权重构社会治理主体、话语与权力结构，技术时代社会治理中主体的去中心化、话语的大众化以及权力分散化彰显了治理优势。[2]信息技术可以增加政府获取信息的渠道和数量实现对政府赋能，通过增加民众监督、问责政府的权利而向社会赋权，实现政府与社会在治理中的双向互动，[3]让更多的社会主体同步参与到社会之中，从而使得治理主体从单一的政府主体转向多元协同治理，[4]技术治理符合现代民主政治的发展趋势。

显然，技术对于优化组织结构、再造工作流程、操作精细化、降低治理风险、提升治理绩效具有显著的促进作用，技术治理反映了社会治理适应性变革的基本取向。[5]但技术与治理如何相结合仍然是学界值得研究的课题。一般认为，技术治理是通过改变传统社会治理中的议题设置、权力分配与运行、决策主体与信息来源等途径影响到社会治理的。具体而言，技术治理是通过技术手段收集加工信息、识别转换问题、行政化吸纳与运作，将模糊或敏感的社会问题和政治问题简化为行政技术性问题，让治理过程达到“程序合法性”与“绩效合法性”的一种治理模式。[6]

然而，技术治理优势只能建立在对技术治理风险的防范上。一是技术与劳动的异化，技术原本是工业生产中提高劳动效率、效益的工具，技术最终成为工业生产中剥夺工人劳动岗位，使其被迫接受更为苛刻的劳动要求的依据。二是技术治理与管理活动的异化，技术成为监控人类活动的管理工具。在技术时代，人类整个生活过程将曝光在数据化中。技术治理本身是为了社会更加有序、人文化，而技术监控却使得人类生活机械化、社会秩序僵化。三是技术本身是中立性的，而技术过程和对象并不总是事实上中立的”，[7]技术应用者总是把个人或组织的价值观渗透在其中，在技术面前各种组织或个人越来越依赖技术，技术治理中的人最终成为一种被技术控制、只有物质而没有精神的“单向度人”。并且，技术阶层的存在，在社会结构中诞生了政府与社会之间的“技术官僚阶层”，加剧了社会治理的难度。四是技术本身的风险性导致社会治理的危机。技术本身是探索未知世界的成果，而人类无法完全掌控技术的规律性必然引发技术治理带来的技术理性的迷失、技术风险管理制度滞后、数据信息沟通不够等问题，从而导致无法预测、无法控制的社会治理危机。

技术以及技术治理并不是原罪，根本性原因可能是技术背后的、深埋于地方政府行为特征、受地方政府所处的组织环境决定的某些因素。[8]信息时代引发人们对组织、技术和观念等深层次问题的反思，需要不断加深对社会治理过程、规律等问题的研究。国家治理体系与治理能力的现代化，应当借助强有力的科学和技术之支撑与改造，但这并不意味着应走向“技术型治理”，而应当走向现代价值理性与工具理性俱强的民主参与式治理。[9]技术治理本身不应成为人类自身发展的桎梏，在技术优势向治理优势的转化之中，人们有更多的机会思考在治理中提升民主政治价值的终极性问题。

三、技术优势向治理效能转化的三重逻辑

技术应用到社会治理之后，必然遵循引发触动机制、引起制度变革、迈向精准治理的逻辑。随着知识的进步与应用，技术治理也是个螺旋式的进步过程。持续的经济社会发展引发了技术的持续进步，技术不断促进经济社会发展会引起制度的变革，制度与经济社会相适应的要求使得制度变革也是个持续的过程。技术作为重要变量，引发了技术、制度与社会治理的循环变迁。所以，技术赋能触发社会治理转型、制度变迁以适应治理转型、精准治理实现社会治理目标，构成技术优势向治理效能转化的三重逻辑。

1.技术赋能是触发社会治理转型的关键机制。信息技术时代，本质上以数字化信息代替了过去声音、纸质传递信息的方式，过去的信息代表了某种身份、特权，只能在特定群体之间依层级传递，而电子信息公开化、平行化的传递，符合现代民主政治取向，信息权利可以让更多的个人平等地获取、平等地参与、平等地使用并获取相应的利益，互联网中每一个参与者的权利、能力都获得了提升，这就是技术赋权。互联网对国家和社会都进行了赋权，一些互动能够为双方都创造更多的力量，国家和社会力量之间的关系是相互赋权型的。[10]在这双向赋权的实践中，个体与各种组织不再是被动者、旁观者，而是以提议者、参加者、监督者等身份更积极地参与到社会治理过程中，政府也因技术因素获得更多的治理信息回应治理需求、凝聚社会力量、提高治理能力，政府主导、社会参与、相互嵌入的智能化治理格局得以形成。

“赋权是一个过程，这一过程产生于小群体内众多个体间的相互交往，实质是个人、组织与社区借由一种学习、参与、合作等过程或机制，获得掌控自身相关事务的能力。”[11]社会结构多元化需要新技术来整合不同社会部门，从整体化社会到碎片化社会的转型过程需要信息技术化解整体化治理和碎片化治理的双重困境，从静态化社会向流动化社会的变迁中也需要信息技术来便捷、准确、即时地互动、沟通。电子政府、网络化管理、动态的信息传递为特征的信息时代，有效地弥补了信息制约带来的缺陷，使政府与公民个体的权力与权利不因为社会分化、流动而带来损害，相反，各方以信息技术为载体，将分散的网络整合为一个相互学习、提高能力的平台，借助信息技术实现了增权。因此，技术赋权的关键在于信息技术能否真正融入转型时期的社会治理中。

社会治理的每个环节需要技术的支撑。信息时代的社会治理从理念、组织建构、运行机制各方面都融合了技术元素，以技术为媒介，构建起社会治理体系。从信息使用视角看，社会治理是一个从信息搜集、信息传递、信息甄别、决策生成、执行决策、效果评估的综合过程，信息技术中介作用如何发挥是关键性的。信息技术改变了政府组织结构。大数据、区块链使得传统的科层制结构无法实现实时的信息传达、决策要求，技术发展倒逼政府组织、权力运行模式进行适应性变革，吸纳掌握新兴技术的人才进入权力运行体系，重构了整个政府体系。与整体性社会相对应的整体性政府被技术分解为不同的单元，散落在不同时空，与分散的个体保持着密切的联系，个体的任何动静都可以通过完善的信息系统进行联系，甚至监控。借助信息技术，政府实现了与分散个体无缝对接。

随着大数据在社会治理中的广泛运用，掌握数据应用群体从社会结构中分化出来，不断主张群体的特殊利益，形成新的社会阶层，社会结构的复杂性会加剧社会治理的难度。同时，相对于缺乏专业知识的民众，技术官僚对技术治理的偏爱，不是始于治理效率的考虑，而是为技术组织的生存、发展考虑，扩大技术在社会治理中应用范围，不断设立新的技术型机构，招募更多的技术人员。庞大的技术型机构、众多的技术型官员、复杂的技术处理程序、技术专家向政治专家转化的困难，往往是降低了社会治理效果，成为技术优势向治理效能转化中的梗塞。

2. 制度建构是适应社会治理转化的重要机制。社会治理的公共性是因为基于对行为和后果认识上的确定性，而技术治理的风险会导致社会治理的不确定性，根源在于对技术本身涉及的知识局限导致的事故根源的不确定、后果的不确定、过程不确定、突变不确定等。技术的广泛应用，大规模的生产导致一些技术风险，甚至演化为社会风险，但在追查风险根源时，往往会遭到“有组织”的抵制。企业、技术人员运用复杂的科学道理来回避自己在事故中的责任，这种“有组织的不负责任”模糊了责任追究，导致了公共治理危机。技术赋权意味着社会主体和国家的权力与能力都凭借技术手段得到较大的提升。信息技术为公众参与创造了条件，信息技术优势让公众随时随地可以表达政治参与的意志，全方位参与到社会治理全过程。信息技术融入社会治理之中，改变了治理结构、过程以及结果，但“技术进步逻辑与官僚政治逻辑有着内在的冲突”。[12]如果缺乏伴随着赋权出现的控制机制，技术未必是实现民主的好机制。缺乏技术的群体成为弱势的一方，被隔离在技术高墙之外，这样的技术不但没有赋权，反而剥夺了权利，制造了分裂。技术应用产生的效益，在政府、民众和不同社会力量之间的分配不是均衡的，技术甚至成为一方对抗另一方的工具，丧失了中立性的技术，结果不是通过技术的社会治理，而是技术成为专制的“帮凶”。

为了避免技术治理消极后果的发生，技术治理必须在制度监控下进行。技术决定论认为技术是推动组织变迁、制度变革的决定性力量，而社会结构论则认为信息技术只有用来维护现有的组织结构才能发挥作用，组织结构和设计是影响效率和有效性的主要因素。“制度以认知上、文化上、规范上以及社会结构上的内嵌等形式进入技术执行框架”，[13]但技术的客观理性却又融入组织制度和行动逻辑中，社会治理最终走向技术理性、社会政治相糅合的逻辑中。无论哪一种理论都承认信息技术在制度设计和变迁中的作用，关键是技术能否促进制度与社会结构相适应。

经济效率的增长和社会治理有效性的提高主要依赖组织结构和运行方式的设计，而非仅仅依靠新技术的引入。即便信息技术，也是融合在一定的制度中才能发挥作用的，脱离具体组织的技术是毫无意义的。技术或制度本身是客观的，但技术的应用和制度安排却是一个主观判断与选择的过程，对社会治理起决定作用的是设计制度的人以及人设计的制度，而不是技术本身。信息技术标准化本身就是一个制度构建的过程。把技术理性转化为价值理性，把人文价值关怀渗透在技术理性之中，而不是以技术理性代替价值理性。技术赋权是多向的、普遍的，企业、政府与民众都可以运用技术赋予的能量，利用技术实现各自的目标，制度是凝聚不同主体利益的基础。政府的治理理念、治理目标、治理方式以及社会协同策略与互动机制的融合，必须在达成共识的基础上才能获得支持。信息时代社会治理变迁，技术是工具而不是结果，制度变革才是社会的选择。

3.精准治理是实现社会治理变革的首要目标。乌尔里希·贝克认为: 作为一种人工力量，科学技术从它被人类创造开始，就暗含了风险的成分，给人类以无法预料的后果呈现。[14]技术治理中风险逻辑是对技术本身认识的模糊性从而导致治理后果的不确定性，精准治理要求在不确定性中寻找确定性。承认不确定性，并不意味着世界是不可认知的；夸大不确定性，就有可能陷入“不可知论”的认识论中。技术治理是通过数据来记录社会的，但数据仅仅是人们反映世界的一种方式，但数据并不是反映世界的唯一方式，有时数据记录的社会未必是真实的反映。唯数据可能对社会治理带来风险，如数据被滥用、专家垄断地位、信息的安全性等问题。技术可能促进更精准的社会治理，但也要防止数据主义反噬社会治理，在追求精准治理的同时脱离了制度设计的原本目标，用数据模拟的现实代替真实的现实本身，反而在精准治理上渐行渐远。

国家治理的工具，数字和信息处理及其利用的过程决定了治理效果。[15]虚拟社会与真实社会的偏差，是因为“数字往往悬浮而不是真正进入基层社会治理过程和村庄社会生活之中”。[16]信息时代的社会属于数据化的社会，标准化、科学化、精确化是数据的基本要求，依赖数据可以便捷地对社会信息进行精确监测、预警和科学预判，实现社会治理的精准化。特别是AI技术在社会治理的应用，在复杂、流动的社会中治理效益更为明显。

技术治理过程及其问题是，通过技术手段把社会简化为连串的数字，用数字模拟的社会呈现给国家，问题是数字能真实还原社会吗？效率作为制度的趋势要求，为该制度的发展提供内在动力和扩张力。数字越是真实，数字生产者越须付出更高的成本。如果数据仅是徒有形式，则不但不能提高治理绩效，反而增加成本、阻碍治理效果。出于成本的计算，数字收集时只考虑那些认为最重要的信息，被简化、被忽略的内容是否恰恰是决策所需要最真实的信息？技术主义认为，“人类社会的大部分现象和行为都遵循着某种规律、模型和原理法则，而且都可以通过技术重现与预测”。[17]在“大部分”和“重现与预测”存在着诸多的偶然性和不确定性，事实与决策之间还需要很多的论证，凭借有限的数据、依据猜测的逻辑匆忙作出的决策，效率固然提高了，行动中的偏差却无法避免。技术本身无所谓善恶，关键看它生产什么、为谁服务、被谁控制，如果技术挣脱了人类控制将成为祸害人类的恶魔。技术是中立，收集到的数据未必是客观的，依据数据的决策过程更是政治性的，技术逻辑与政治逻辑的冲突必然影响到技术治理的效果。信息技术可以打通政府之间的边界，重塑政府之间关系，让信息跨部门流通成为可能，从而引起政府组织设置、权力配置、运行流程等一系列适应性的变革。但技术应用本身不能代替体制机制的变革，体制机制中存在的问题不可能在技术应用中找到突破口。纯粹的技术应用，不可能促成精准治理的目标。精准治理是建立在对社会现象精准认识基础之上，需要从海量的数字信息中准确判断社会现象的本质。

四、技术治理优势的实现机制

早在20世纪90年代，美国学者凯文·凯利就预言：“信息技术带给人类社会的最终命运和结局将是: 分布式、去中心和自组织。”[18]这就意味着，技术时代将是依靠信息技术将分散的个体、自组织分布在各个角落的“碎片化”社会整合起来。中国传统的纵横网络化的社会结构中形成的整体化治理必须面对信息化的挑战，“社会治理智能化”的提出就是整合了整体化治理与技术治理的优势。习近平在关于疫情防控的指示中提到：“要鼓励运用大数据、人工智能、云计算等数字技术，在疫情监测分析、病毒溯源、防控救治、资源调配等方面更好发挥支撑作用。”[19]上述讲话指出了技术与疫情防控之间的关系，也就是公共管理中通过技术治理的必要性与可行性。在“社会治理智能化”的目标下，信息技术优势转向治理效能不是自发的，需要一系列条件的引导，在社会治理中主动适应技术时代的要求，善于利用技术优势。

1.坚持党建引领社会治理。技术治理是系统治理、综合治理、源头治理相结合的结果，需要强大的组织力量整合社会治理中的各种资源。只有坚持党的领导原则，才能达到社会治理中的政治引领和顶层设计目标。不仅仅技术应用和产生影响的过程是政治性的，技术的形成过程也是政治性的。[20]技术治理已是超出了自然科学领域的问题，成为文化、社会和政治跨领域的综合议题，通过技术分析和技术革新无法解决扩领域的问题。党的执政地位和各种资源的动员能力决定了技术治理首先必须在党的领导下，在组织内部进行跨部门的协商，对技术治理议题制定整体方案、分配角色、确定目标、整合资源等，统筹解决技术治理中决策、责任、冲突、公开、透明、参与等涉及深层内涵的问题，把党的建设融合在社会治理的众多问题之中，这也正是中国特色社会治理的成功之道。

2.坚持以人民为中心的伦理基础。无论是技术治理效用的发挥，还是治理风险的防范，以人民为中心的理念是技术治理的伦理基础。政府服务要以人民需求为导向，从切实考虑为人民办事、满足人民需要出发，“一窗式”“一站式”服务仅仅是一个外在的服务方式，深层次的理念是支撑长期持久改革的动力。唯技术的治理，秉持的是“不出事”逻辑，就是把社会治理任务简化为维持稳定，技术被视为维稳而不是保护人民权益的工具。唯技术主义能够在一定程度上提供社会治理所必需的信息，但不能解决产生社会问题的深层次问题。大数据时代需要长期的投入，基础设施数字化改造是一个长期的过程，数据本身也要不断地更新。急功近利会让设施改造、数据收集、数据处理等被滥用，技术治理的风险被放大。唯技术主义不但忽视问题的根源，甚至在技术操纵中可能助长问题的社会风险。技术治理应该基于公民权利保护的道义基础和法律约束，为民提供便捷、高效、低廉的服务，打通为民服务的“最后一公里”。

3.社会治理元素的数字化改造。数字化政府、数字信息监管单纯依靠原有的信息传递模式已经不适应大数据时代的要求，跨地区、跨时间、跨组织、跨向度的协同合作需要有智能化的处理系统。大数据、云计算、物联网、区块链、人工智能、虚拟现实等更为广泛的信息技术应用于电子政务和社会治理实践中，如何处理数据成为关键。科层制行政组织机构的合理化设计，重新配置行政权力及其运行机制，以利于信息及时地上传下达、各司其职、各负其责、分工协作、紧密配合，防止部门主义、案牍主义、推诿扯皮；以技术治理为核心重构政府内部相互关系，以利于信息在政府组织内部的传递，防止部门主义搞信息壁垒；加强行政权力的法治化、规范化、程序化，强化行政问责制，防止“有组织的不负责任”。

4.技术变革与制度创新相结合。在社会治理问题上，“技术决定论”与“制度决定论”都存在一定局限性，技术与制度的糅合才是解决之道。技术是以效率为取向的，较少的成本获得较高的利益，忽视外在形象与内在文化；而制度追求的综合效益，只要能改变形象、提升文化，也能有较大的投入，忽视直接的经济效益。社会治理智能化的制度不再是纯粹以人的主观判断为依据建立起来的制度体系，而是融合了客观的技术标准建构起来的制度体系。在技术时代，建立在传统社会基础上的管理体制面临着适应性的变革。以权力为中心的社会管理设计是围绕着权力的等级、分配、运行、监控而展开，科层制较好地实现了这个目标；以事务为中心的社会治理体制要求围绕迅速识别判断事务的起源、性质、后果、化解而建构，科层制无法适应这一要求。权利与义务、责任随着组织层级而层层分解，形成组织、权限、责任相一致，依靠信息技术构成组织间、事务上纵横联接网络的管理体制。技术时代的社会治理体制应该具备一定程度的平权化、自主性、跨时空的特征，改变科层制机械僵化的运行机制，把以权力为中心的管理转变为以事务为中心的治理。技术与制度问题的本质反映了技术问题与政治问题的区别，在解决社会治理制度制定和运行之类政治问题时由技术专家来执行，技术的客观性就面临政治主观判断的窘境。毕竟，政治以忠诚为导向，技术以客观为导向。技术进步并不等于政治进步，从当前西方政治日益走向极端化的现实来看，试图仅仅通过技术进步来推动政治进步的路是走不通的。[21]

5.理性认识技术治理的边界。技术治理是以数字作为管控社会的依据，如果排斥了数字背后的人文情怀，沦为“数字利维坦”，则背离了技术治理的方向。在数字巨人面前，个人的辩解是苍白的。为了获取更多、更全面的数据，投入了更多的财力、物力、人力在数据收集设备上，忽视体制机制在社会治理中的功能，也是舍本逐末。政府数字收集能力越强、设备越新颖，管控越是无死角，公民个人角色越是式微，导致社会个体处在一种无形的、无处不在的数字化监控之中。正如吉登斯所言：“我们生活在一个福柯称之为国家‘监控’变得越来越广泛和越来越明显的社会，通过计算机和芯片技术的使用，对所属人口信息的储存和控制已成为国家权力的主要媒介……在国家(或其他组织)的监控活动得到极大发展的条件下，公民权利的维护很大程度上受到了限制。”[22]技术治理从理念、制度设计、运行等过程都强调客观的技术标准，排斥人的主观判断，一定程度上是与民主参与为取向的社会治理相悖的。看到技术治理的局限性，在技术治理中更多地包容非技术元素，强调机会平等、成果共享，也许更符合技术时代民主政治的呼吁。从表面上看，技术时代使得政府治理变得更加便捷、公开、透明，但在由数字模拟的世界面前，个体却无能为力，除了面对政府提供的数字，发现与政府会失去了往日的沟通渠道，语言、情感上交流变成了数字交换，数字技术异化为人类控制之术。

社会个体权利的保护、民主参与政治价值的维护、个人自由的追求，构成了技术治理的边界。技术会影响到社会治理，但技术本身不是产生社会分化、分裂的工具，承认技术治理的边界，技术进步形成新的发展机遇就不可能被垄断，新的产能也不应该被滥用。遵循技术治理的逻辑，通过技术创新给社会提供安全保障，让更多的人享受技术带来社会机遇和利益。在技术治理边界之内，技术治理就可以实现激发社会活力，改善公共治理，增进社会的公开透明、公平正义、包容合作的目标。

五、结语

技术渗透到社会管理之中，从管理到治理的转型就有了强大的物质基础。技术与治理的结合，才能显示技术的优势，失去了技术优势，治理优势也不复存在。从治理逻辑上看，技术仅仅是导致组织重构、制度变革的“诱因”，真正产生治理优势的还是社会制度的本身。技术与制度相互建构的逻辑是，技术推动制度的变革，制度也促进了技术的进步。精准化的技术治理，在抑制技术治理缺陷的同时，也促进了技术进步与制度变革。反思与探讨技术治理与国家治理之间的张力与合力，意识到技术优势并不意味着治理优势，才能以更加开放、包容、合作的姿态，利用技术优势提升国家治理效能。