论干部容错机制问题及应对

□周佑勇 牧 宇

（1.中共中央党校（国家行政学院）政治与法律教研部，北京 100091；2.东南大学法学院，江苏南京 210018）

一、干部容错机制的建立及现状简析

干部容错是指对出现偏差失误的干部，符合特定条件，不作负面评价，免除相关责任或从轻减轻处理。我国的干部容错机制是随着改革开放深入逐渐发展起来的。早期阶段，容错作为创新激励与地方治理的手段，主要由地方规范性文件规定。2006 年，《深圳经济特区改革创新促进条例》第11 条可被视为地方层面探索容错机制的雏形。该条规定对符合条件的创新工作人员进行免责：“改革创新方案制定和实施程序符合有关规定、个人和所在单位没有牟取私利、未与其他单位或者个人恶意串通损害公共利益的。”2014 年，《中共江苏省委江苏省人民政府关于全面深化国有企业和国有资产管理体制改革的意见》提出建立鼓励探索创新的容错机制，要求对有关单位和个人在推进国有企业改革过程中依法依规决策、实施，且勤勉尽责、未牟取私利，改革措施未达到预期目标的，应当给予包容。2015 年，《中共浙江省委关于激励干部干事创业治理为官不为的若干意见》提出建立推进改革容错的免责机制。在中央层面，习近平总书记在2016年省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上提出了“三个区分开来”，为容错机制提供了重要的理论依据。2016 年3 月5 日，李克强总理在作政府工作报告时提出容错机制。党的十八届六中全会公报中明确指出，在新形势新任务下，要建立健全容错纠错机制。2018 年5 月20 日，中共中央办公厅印发了《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》（以下简称《激励意见》），为容错机制的建立提供规范指引，由此为各地陆续制定地方容错办法提供了依据。截至2022 年上半年，除港澳台外全国已有25个省级行政区发布了容错文件。尚未出台省级容错文件的，也在审计、国资等部门陆续试点开展容错。在25 份省级容错文件中，省委（自治区委、市委）印发的共计13 份，省委办公厅（自治区委办公厅）印发共计9份，上海市则由上海市政府办公厅印发容错文件，云南省由省纪委与监察委联合印发，吉林省则由纪委与省委组织部联合发文。经分析可以看出，各地容错机制在容错主体、容错原则、容错规则、容错程序上不相统一。

在容错主体上，存在未指明主体的概括式、纪委（监察）组织部门双主体式、党委纪委（监察）组织部门三主体式、党委纪委（监察）与职能部门的多主体式四种模式。所谓未指明主体，是指省级容错规范未提及容错措施主体或以“问责主体”代称容错主体。纪委（监察）组织部门双主体式只有《陕西省党政干部容错纠错办法》有规定，其余基本是三主体与多主体模式。在三主体与多主体模式中，部分省级规范明确以党委为主要责任机关、领导机关，其他机关为具体实施机关。

在容错原则上，各地与中央基本保持一致，以“三个区分开来”作为容错原则：把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把尚无明确限制的探索性试验中的失误错误，同明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。[1]亦有部分地方提到“实事求是”“事业为上”“容纠并举”等原则。

在容错规则上，存在清单式、裁量规则式与法律规范式三种规则形态。所谓清单式，是指在规范性文件中以正面清单、负面清单作为容错规则。例如《中共江西省委关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的实施意见》列明可以容错的六种情况与不予容错的九种情况。所谓裁量规则式，是指以容错裁量规则作为容错规则。例如《江苏省进一步健全容错纠错机制的办法》提出容错要以问题性质、工作依据、主观动机、决策过程、履职取向、纠错态度六个方面作为容错考量范畴。严格而言，上述规范性文件提出的要求属于裁量规范而非容错规范。根据伽利根的定义，裁量即官员在运用权力作出决定时，对确定该权力赖以行使的理由和标准以及据此作出某些决定所拥有的自由空间。以裁量规范取代容错规范实际上是将容错规则制定权与容错决定权一并赋予容错执行机关，容错执行机关享有较大的裁量权。第三种是法律规范式，例如《广西容错纠错办法（试行）》第7条规定，“干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误错误，在尚无明确限制的探索性试验中出现失误错误，为推动发展出现无意过失，符合本条所列情形的，可予以容错并视情况免责、减责：（一）党章党规、法律法规、政策制度没有明令禁止，不属于有禁不止、明知故犯的……（六）其他可以容错的情形”。之所以称其为法律规范式，是因为这种容错规则排除了非规范性要素且具有假定条件、行为模式与法律后果三个法律逻辑结构，因此该类型容错规则具有容错法律规则的雏形。

在容错程序上，有主动启动与申请启动两个方式。所谓主动启动是容错执行机关在开始问责程序的同时启动容错程序，目前绝大多数省级规范采用主动启动方式。申请启动，即问责对象申请启动容错，例如《陕西省党政干部容错纠错办法》第7 条，“容错认定按照下列程序进行：提出申请。相关单位或个人受到问责追责时，认为符合容错情形之一的，可以按照干部管理权限向纪检监察机关或组织部门提出申请”。

容错规范既立，各地渐次开展容错实践。从本研究对一些省份观察得到的一些案例而言，一方面确实存在容错的需求，另一方面地方在开展容错工作时因容错规范不够清晰具体而选择谨慎容错。例如2019年江苏发布一批容错纠错典型案例，公布的大多是程序轻微违法、没有危害后果、涉案金额较小的违法案例。重庆市北碚区纪委常委、案件审理室主任在接受媒体采访时坦言，各地对容错纠错机制的建立仍处于探索阶段，把握尺度不一，缺乏规定指引。北碚区的机制虽然已经出台两年多，但一直处于谨慎使用的阶段，且形式上几乎由纪检监察机关主动提出，很少有本人提出的案例，已处理的容错案件事实大多较为简单明了①参见《新京报》网页版《多地出规定对干部“大胆容错”，现实中怎么操作？》，http：//www.bjnews.com.cn/news/2020/07/14/748509.html，访问日期：2021年12月22日。。在试点实践中，干部主动申请或党政机关主动适用容错免责机制仍面临不少困境[2]。就容错规范程度方面，目前所公布的容错案例虽基本做到容错理由清晰明了，却很少严格遵循容错规范要求，列明容错依据。在容错程序上，亦缺乏规范性。

随着改革进入深水区，需要广大干部新时代新担当新作为，容错机制也应当发挥更大作用。但当前作为旨在充分调动和激发干部队伍积极性、主动性、创造性配套机制的容错制度，却成为边缘性制度且收效甚微？这就需从容错机制存在的问题着手分析。

二、干部容错机制存在的问题

（一）容错规则问题

全面深化改革需以法治思维和法治方式不断寻求突破，用法律改革促进和保障全面深化改革[3]，改革也必须依法改革、循法而改[4]。容错机制作为一项改革，其规则也必然要符合法律规范的基本要求。当前容错规则存在三个方面问题，第一是内容缺失，第二是规范性欠缺，第三是尺度不一。

所谓内容缺失，是指容错规则欠缺的必要内容。容错规则应当由容错范围、容错条件与容错措施组成，此三部分是容错规则的必要内容，不可或缺。清单式容错缺少容错范围，或将容错范围与容错条件混淆。容错范围决定进入容错考察的行为范围，容错条件决定进入容错考察的行为最终可否容错。在时间顺序上，容错范围的考察先于容错条件的考察。清单式容错规则采用个案列举方式，造成其普遍缺乏容错范围部分。虽然在清单式容错规则列举的具体情况中亦有部分有关该规范适用的情况与条件，但由于概念内涵不明确、用词不规范而导致其无法充当容错范围。例如“贯彻新发展理念”等概念本身就非常模糊，它不能真正起到限定该款规范适用范围的作用。此外清单式容错往往将容错范围与容错条件混为一谈。例如《陕西省党政干部容错纠错办法》第6 条以清单方式列举可容错行为，第1 款为“在落实党委、政府决策部署中，出现工作失误和偏差，但经过民主决策程序，没有为个人、他人或单位谋取私利，且积极主动消除影响或挽回损失的”。其中“在落实党委、政府决策部署中”应属于容错范围，“出现工作失误和偏差，但经过民主决策程序，没有为个人、他人或单位谋取私利，且积极主动消除影响或挽回损失的”应属于容错条件。笔者认为，容错范围与容错条件应作一定的区分，否则带来适用上的困难。

裁量式容错规则缺乏容错条件。裁量式规则主要在指引怎样执行容错，就此而言，裁量式容错规则可类比为一种裁量基准。裁量基准作为一种特殊的“规则之治”，在“律令—技术—理想”的法律模式理论中，更多体现出来的是一种“技术”，即适用法律和规制裁量的技术[5]。由于基础规范即容错条件的缺乏，裁量式容错规范便成为没有根基的空中楼阁。一般而言，裁量基准或曰裁量规则发挥法律要件判断补充与指引法律效果格次化的作用。倘若没有与裁量基准对应的基础规范，则裁量基准将失去自身的意义。例如《江苏省进一步健全容错纠错机制的办法》列出了判断是否应当容错需考量的六个方面：问题性质、工作依据、主观动机、决策过程、履职取向、纠错态度。然而上述概念不存在一个基础规范与之对应，造成诸多问题。例如，上述六个方面是仅适用于效果裁量还是既包括效果裁量也包括要件裁量？这六个方面与可否容错的关系如何，是符合一项即允许容错还是违背一项即禁止容错？具体每一项的裁量效果区间是怎样的？如果没有容错条件，裁量式容错规则处于不确定的状态，难以满足容错需求。

所谓规范性欠缺，是指容错规则尚无法达到规范的形式要求。清单式详细列举可容错与禁止容错的情形，可近似将其比作个案式法律规范，即法律规范以具体的方式将各种适用情形以及类似适用情形尽可能地予以详尽规定的规范表达模式[6]。清单式容错规则没有明确提哪些属于容错必要条件，这就导致缺乏容错概念的构建。例如中共福建省委办公厅发布的《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的实施意见》，采用清单式列举8种允许容错情形，并未揭示容错应当考量哪些方面，未能给执法人员以清晰的指引。清单式容错规则缺乏必要的概念抽象性与规范要素。概念抽象性要求规范使用一定抽象程度的概念，避免非规范因素的介入，即指通过准确定义和清晰描述的抽象概念，构建事实构成要件，以便使法官基于规范所调整的生活事实只需经过周延的逻辑检验程序即可加以涵摄。而当前大多未达到这一要求，例如山东省《关于激励干部担当作为实施容错纠错的办法（试行）》容错清单所列第一款所用词汇“贯彻新发展理念”“实施创新驱动发展战略”“积极作为勇于探索”皆缺乏必要的概念抽象性，偏向于政策用语而非规范用语。

所谓尺度不一，是指容错规则的容错尺度不一致。例如《陕西省党政干部容错纠错办法》第6条第1 款规定，“在落实党委、政府决策部署中，出现工作失误和偏差，但经过民主决策程序，没有为个人、他人或单位谋取私利，且积极主动消除影响或挽回损失的（可以容错）”；该条第4 款规定，“在推动重大项目和重点工作中，因大胆履职、大力推进出现一定失误或引发矛盾的（可以容错）”。对比上述两款，在容错范围内不同行为的容错条件不一样：同样的是失误偏差，前者需要程序条件、主观条件符合方能容错，后者并无此要求。无论是落实上级决策部署还是推动重大项目，皆是公务人员职责所在，二者容错尺度不一造成从事两种行为风险不一。从趋利避害的本能出发，公务人员可能由此选择怠于落实上级部署而勤于推动重点项目，这种人为的偏颇将可能导致公共服务分配不均，显然背离了激发公务人员积极性的立规初衷。

（二）性质与主体不明

自中共中央办公厅《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》印发以来，各地相继制定容错规范，然而容错的性质与主体仍不甚明确。所谓容错性质不明，是指容错属于行政责任规则还是组织人事规则存在疑问。日常情况下行政责任与政务处分是对应的，根据《中华人民共和国监察法》第45 条第2 款，各级监察机关有权对违法的公职人员作出政务处分，因此政务处分是公务人员在违法责任后承担的内部责任。多地容错文本用语表明容错规范指向减轻政务处分：山东省《关于激励干部担当作为实施容错纠错办法（试行）》明确在10种情形中出现失误或者偏差，以及出现探索性失误或者未达到预期效果的，可以从轻、减轻处理或者予以免责。《江苏省进一步健全容错纠错机制的办法》第4条载明对及时发现错误、中止错误，主动挽回损失和消除不良影响的，可以免除相关责任或从轻减轻处理。显然，免除责任、减轻处理等与行政处分对应。问题在于，大部分党政干部的行政处分属于公务员惩戒，由法律规范限定了其手段、方式、程序。根据《公务员法》第60条，公务员对自己提出意见的上级错误指令的后果免于责任，又根据该法第61 条公务员违纪违法行为情节轻微，经批评教育后改正的，可以免予处分。纵观《公务员法》仅有上述两种情况可以减轻或免于惩戒，容错却不在此列。将容错视为处分规则面临合法化危机。从容错处置措施的角度，容错规则似乎属于组织人事规则。例如福建省《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的实施意见》第13条明确对给予容错的干部，考核考察要客观评价，选拔任用要公正合理。河南省《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为推动中原更加出彩的实施意见》提出给予干部容错后，不影响其评先表优和选拔任用。制定受处理处分干部教育管理使用办法，加强回访教育、严格管理，影响期满后依规使用。由此观之，容错规定似乎是一种组织人事规则。实际上大部分容错文本既规定容错得以减免行政责任，又规定容错与组织人事规则相关联。例如湖北省容错规则一方面提及对于符合容错条件的，可不追究或从轻、减轻追究有关人员的责任，又强调给予干部容错后，不影响其评先表优和选拔任用。容错究竟是一种特殊的免责规则还是人事规则，不甚清楚。

此外，当前存在容错实施主体不明的问题。上文对各地容错主体做了梳理，各地不尽相同，差别很大。目前，已经存在党委纪委、监察部门、组织部门、职能部门四种容错主体，加上两个或三个部门联合，实际容错主体数量更多。主体众多会导致责任不明，多头管理导致责任推诿、分工不明，以致容错效果欠佳。各部门职权也不同，导致容错内容千差万别。例如党委纪委偏向于党员干部纪律处分的容错，组织部门则重点关注可能被提拔干部的容错。各部门的权限造成处置措施不同：党委纪委通过减免纪律责任容错，监察机关视情节减轻惩戒，组织部门则针对消除容错的不良记录。

（三）容错程序不合理

容错具有规范的程序，当前大部分容错程序由问责机关主动开展，经过调查问询、证据收集、集体会商等环节，最终由问责机关作出容错决定，可称为主动式容错。主动式容错程序存在以下问题：第一，容错过程缺乏监督。容错的全过程基本由问责机关主导，缺乏有效监督。第二，容错缺乏被问责人的参与。在容错事件中，被问责人是重要的当事人。容错程序的开启、容错决定的内容与被问责人关系重大，主动式容错没有给予被问责人陈述、申辩的空间，并在被问责人缺席的情况下作出决定，既难以让被问责人接受，也无法保障被问责人的权利。第三，由问责机关主导容错存在内在矛盾。容错与问责在关系协调上存在悖论与张力[5]。问责旨在追责、归责，将一定的后果与行为人相联系，容错目的在于免责、减责或消除不良影响。因此让问责机关兼任容错机关，就如同让公诉人兼任辩护人，存在天然的结构缺陷。

（四）容错动力不足

容错制度属于客观事物，容错要发挥解放思想、深化改革的制度功用，必须具备容错参与方的主观能动性。容错制度的边缘性，源于参与人动力不足。容错是容错行为人、容错机构与公众三方参与的组织制度，容错动力不足即容错参与各方的合力不足。首先，容错行为人动力不足。一是源于行为人容错过程的权利缺失。当前容错机制中，容错行为人在程序与实体上权利不足，参与范围与深度有限，容错相对人救济空间较小。一旦启动容错程序，行为人被动参与其中，容错动力欠缺。二是容错行为人的制度信任与自身信心不足。自2018 年中共中央办公厅印发《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》至今五年时间，容错仍属于新兴制度。目前省级容错规范已经完善，市县容错规范逐步建立。但是在容错场景集中的执法一线、行政基层，容错制度仍不到位。大部分容错规范所提及的创新、改革、实验场景，更多发生在基层。规范制定的自上而下与实验创新的自下而上造成基层制度供给不足。需要容错的行为人却缺乏对容错制度的了解，自然缺乏信心。三是多地将监察机构作为容错主体，由于监察部门代表组织并且具有潜在问责与处罚倾向，因此行为人提出容错会面临个人与组织之间对抗压力。若缺乏对容错制度的信任，或担心提出容错被误认为态度不端，则行为人可能选择配合调查而非申请容错。其次，容错机构执行力不足，源于制度激励不足。部分地方将党委纪委、监察部门作为容错机构，而这些部门的日常主要职能是纠错纠偏、廉政反腐。容错不仅不属于其法定职能，甚至与问责纠错存在潜在矛盾，因此制度执行人容错意愿不高。最后，公众主观能动性也不高，其一，源于公众参与程度不足，难以形成对容错人的清晰评价。行政行为通常以公共组织的整体名义出现，容错却是对单独个人的评价。由于公众参与程度不足，对容错行为人客观、公允、清晰的评价就难以形成。其二，公众对行政行为人宽容开放的社会基础不够深厚。部分群众评价时掺杂个人情绪与偏见，无法做到公正理性；社会对制度创新包容度较低；注重结果，轻视程序与过程的社会思维惯性仍然普遍。这些因素影响了公众参与的意愿和效果。

三、确定干部容错的规范

容错措施在现实中的冷遇源于容错规范未能提供明确清晰的指引，因此有必要修改容错规范。

（一）容错规则形式

容错规则应当以法律规范的方式确定，摒弃清单式容错与裁量式容错。在建设法治国家的宏观背景和现实需求下，法律的权威理应具有至高性，通过法律治理社会、形塑秩序、推进文明应当具有普遍的共识性[7]。同时，法律具备假定、处理和制裁三个法律要素[8]。法律规范的各个规范要素应当与容错一一对应：假定与容错范围对应；处理是行为规范本身的基本要求，该部分与容错条件对应；制裁与容错结果对应。由此，容错行为判断转化为容错规范的适用过程，并确立了清晰的容错规则。

容错规则范式的选择基于以下几个原因：第一，法律规范的制定具有民主基础，避免容错规则成为内部规则。法律规范制定须经过征求意见、公布草案、决议表决等程序，保证了规范的民意基础，符合法治的内在要求。清单式容错规则与裁量式容错规则属于地方出台的政策文件，缺乏必要的公开环节，甚至一些地方在公开的容错办法上另行制定保密的具体容错清单，有违信息公开的原则和依法行政的要求。第二，便于审查。将容错规则纳入规范体系，便于对其审查。地方性法规、地方政府规章遵循上位法制定，在立法时已经过初步审查，并通过附带审查地方法律规范再次进行审查，最大程度保证规范的合法性而清单式与裁量式容错规则属于其他规范性文件，在立规、适用、司法审判过程中皆难以得到审查。容错规则被纳入规范体系将面临严格审查，排除法外用权、部门立法的可能。第三，法律规范为容错提供完整清晰的规则。法律规范要求具备一定之形式，确保了容错规则的明确性与完备性。容错规则的核心由容错范围、容错条件与容错处理构成。容错范围用来确定何种行为将进入容错程序，其与法律规范适用前提对应；容错条件是判断行为是否准予容错的依据，具体表述为符合条件的行为应当容错、允许容错或禁止容错，因此其与行为模式对应；容错处理与法律制裁对应，此种对应确保了规则内容的完备。

与之相比，清单式容错普遍缺乏容错范围部分，或者混淆容错范围与容错条件。例如上述福建省发布的《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的实施意见》清单所列举的行为，未区分容错范围与容错条件。其结果是清单列明的容错行为互相孤立，无法形成常态化容错机制。此外，容错情形无法一一列举，清单式容错不具有现实性。裁量式容错则缺乏容错条件，其最大的缺陷是以裁量规则代替容错条件，缺乏判断是否可以容错的实在依据，导致能否容错成为模棱两可的命题。容错条件与容错裁量规则是不一样的，区别在于给定情况向结果推导过程是否唯一。由容错条件推导结果，容错条件是结果的充分条件。只有满足所有容错条件才能得到容错结果，这也是法律规范逻辑要求。由裁量规则推导结果，裁量规则是结果的必要不充分条件，即每个裁量方面都是得到结果的考量条件，但不能明确地确定结果。二者的区别造成容错条件与裁量规则在适用上的差别：容错条件可以清晰判断是否应当容错，裁量规则尚欠缺确定判断规则。例如《甘肃省鼓励改革创新干事创业容错纠错实施办法（试行）》第8条载明容错情形的认定要结合行为性质、动机目的、时间节点、程序方法、错误原因、错误程度、社会评价以及损失挽回等情况，综合判断，并列举八种情形。但据此无法明确判断当某行为符合一项或几项情形时是否应当容错。需要说明的是，抛弃清单式容错并不意味着抛弃容错清单。只有在具备清晰完备的容错范围、容错条件与容错措施的基础上方能制定容错清单。容错清单是具体的执行规则，是容错规则与具体职权结合的产物，它不能创设容错规则之外的内容。

（二）容错规则内容

容错规则由容错范围、容错条件与容错结果构成。容错范围仅指被纳入容错考量的行为范围，不包括行为自身的情节或行为后果。容错范围针对的是抽象的行为而非具体的行为，它的作用是初步筛选。适用容错范围的过程是事实判断过程，因此要求对行为尽可能清晰明确的划分。从容错规则实用性角度，行为范围应当与本地行政职责清单、权力清单相对应。容错范围应当是选择性的，它并不包含所有政府行为，这是因为：容错办法制定的目的是激励公职人员积极作为、创新发展，因此容错是激励性措施而非免责性措施。前者是价值衡量的产物，在发展创新与积极作为的价值理念下包容错误，后者是因责任阻却而不负行政责任。《激励意见》明确指出，容错的目的是激励广大干部积极作为，容纳改革创新中的失误错误，因此只有创新探索等领域的行为才符合容错范围。

容错条件是决定被纳入容错范围的行为是否可以容错的依据，其由主观方面、客观方面、因果关系三部分构成。一是主观方面，行为人对产生的错误必须是过失或意外。意外属于没有预见可能性或者能预见但没有阻止结果发生的可能性。过失则是行为人对错误的结果能预见或负有部分责任，包容过失符合容错的要求。在此基础上，行为人需要对好的结果发生持有足够积极的心态。这是《激励意见》中“三个区分”提出的内在要求：推进改革、探索性实验、推进发展都须具有积极的主观心态。二是客观方面，包括客观条件、程序方法、性质程度、后果影响以及挽回损失等情况①参见《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》。。客观条件是错误行为作出时与行为有关的客观条件。程序方法指错误行为是否履行法定程序，是否以正确适当的方法作出。性质程度指错误行为属于违法行为、违规行为还是违纪行为。后果影响则考虑错误行为的结果及舆论影响。例如发生群体性事件、重大安全责任事故的不应容错。三是因果关系，即积极作为与错误结果之间的联系。因果关系常被忽略，在容错条件中，因果关系必不可少。容错中的“错”应当是干部在积极行为、创新作为中过失产生的，因果关系强调行为与结果之间的联系，防止容错机制由激励手段异化为变相避责的手段。《激励意见》强调要防止混淆问题性质、拿容错当“保护伞”，搞纪律“松绑”，只有将因果关系明确为容错的必要条件，才能做到不应容的坚决不容，应当容的大胆容错。容错结果相当于法律要素中的制裁部分。符合容错条件的行为，对应不同的容错措施。根据容错条件的不同，容错结果分为应当容错、可以容错与禁止容错。所谓可以容错，当被解释为原则上应当容错，只有在法定例外情况下不予容错，由此避免了容错标准模糊、容错机关裁量权过大的问题。

四、明确容错性质与容错主体

（一）容错是组织人事规则

容错应当明确属于组织人事规则。我国政府一直非常重视激励和保护干部群众改革创新、干事创业的积极性[9]。从激励方式上，容错旨在激励干部奋发作为、勇于创新、大胆试错，其方式是客观评价而非减免行为责任。例如《江苏省进一步健全容错纠错机制的办法》规定，要辩证地分析干事创业中的失误和偏差，历史地、客观地、全面地评价干部。河北省容错规定对予以容错的干部“不做负面评价”。所谓评价意指组织对干部能力、态度、纪律的评价而非法律评价。从处置措施上，容错涉及组织人事权。容错处置措施的范围包括事件评价、评奖评优、选拔任用，上述方面属于人事范围。从配套制度来看，与容错配套的制度包括纠错制度、名誉澄清制度、教育回访制度，皆为人事工作手段：纠正错误的过程中需要容错机关紧密跟踪当事人，防止纠错过程中产生新的错误；名誉澄清保护则通过与当事人谈话、召开会议或通报等适当方式展开；对予以容错免责的工作人员实行跟踪管理，有关组织要定期对当事人进行谈心谈话，关心了解其工作生活和思想状态，帮助解决实际困难，鼓励放下思想包袱、积极作为。显然，上述措施与组织人事息息相关。因此，容错可以被视为一种组织人事规则。

容错不属于行政责任规则，原因在于：首先，现行容错文本没有明确规定行政责任减免，或者其规定内容模糊。例如河北省规定对予以容错的干部免除相关责任或从轻减轻处理，所谓相关责任是何责任不甚清楚。有观点认为，一些地方容错规定主体是问责机关，因此所免除的是问责责任，问责亦属行政责任的一种。所谓行政问责是行政机关及其执法人员有义务及时回应社会公众对其权力行使过程和结果的质疑，作出解释、说明，并根据政府或上级行政机关决定，及时纠正错误，承担有关行政责任[10]。实际上，问责目前尚非形成规范化、常态化的制度。明文规定问责的只见于党内法规和部分地方法规规章，《中国共产党问责条例》的问责对象是党组织、党的领导干部。地方问责适用范围局限，未形成普遍性问责制度。

其次，减免责任于法无据。第一，容错不属于减免责任范围。《公务员法》第54条规定公务员执行曾提出异议的上级命令后果免责，第55条规定情节轻微的可免责，容错不属于法定免责、减责情形。第二，容错行为不属于公务员惩戒的考察范围。我国行政惩戒主要由《中华人民共和国公务员法》《行政机关公务员处分条例》组成。《公务员法》第55条明确公务员违法违纪的适用本法的惩戒措施。违法行为不属于容错范围。几乎所有容错文本都明确违法行为必须依法处置，强调容错不能逾越法律红线，违纪行为亦与容错无交集。《公务员法》第53条列举16项违纪行为，有明知故犯、道德问题、组织纪律等几种类型，这与容错所强调的推进改革中的失误错误、在尚无明确限制的探索性试验中出现失误错误、为推动发展出现无意过失明显属于两种不同范畴。容错行为既不属公务员惩戒考察范围，自然不存在减免责任一说。此外，多地容错文本强调容错必须确保容错在纪律红线、法律底线内进行，证明了容错与违法违纪的区分。

最后，容错减免责任的价值依据缺乏，责任减免正当性不足。容错是容纳、宽恕原本认为是错误的行为，因此容错减免责任需要价值依据以支持这种非常规的处理。例如刑法对未成年的惩罚、惩罚的豁免，背后隐含的是社会的保护，即所谓的教育和惩罚之间的冲突[11]。容错减免责任没有统一的、确定的、适宜的价值依据。容错目的条款，表明了为何需要容错，但不构成容错的价值依据。例如《江苏省进一步健全容错纠错机制的办法》提出容错有保护干部、鼓励创新、推进发展等目的，但目的不能充当价值。目的可以理解为某种利益，价值是某种应然。但如何产生这种神秘的辩证的跳跃，即从量到质，从实然（利益）到应然（价值）的过渡呢?[12]可见目的与价值有本质区别。因此，容错目的不可作为容错免责正当化之理由。此外，在行政法规范体系中，也难以找到支持行政者容错减免责任的价值依据。公共行政领域奉行权责一致理论。权责一致意味着公共权力行使者履行职责和义务应与其所拥有的权力相匹配[13]。依法行政原则要求权力行为在法律制定的框架内展开，逾越规范滥用权力或者不当使用权力造成损失的应负相应的责任。与其他部门法相比，刑法有宽严相济的刑事政策与谦抑慎刑的取向，民法只要求主观有过错的行为人承担责任，这些部门法规定都蕴含一定程度的宽容包涵价值取向，唯行政法对行政人员提出严格的行政责任，并将其作为依法行政的内在要求。

（二）容错主体是组织部门

容错既属于组织人事规则，容错主体应为组织部门。根据《中国共产党组织工作条例》第2条，党的组织工作包括党的组织体系建设、领导班子和干部队伍建设、人才队伍建设。该条例第7条规定地方党委主要职责包括领导同级人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、人民团体等党的组织工作，指导和督促检查下级党组织开展组织工作；按照干部管理权限任免和管理干部，向地方国家机关、政协组织、人民团体、国有企业和事业单位等推荐重要干部。领导班子、干部队伍、人才队伍建设是党的组织部门职责所系，同时地方党的组织具有干部任免中最重要的组织推荐权，因此容错工作应当由组织部门负责。

比较例外的是，法律规定由人大任免与人大有权撤销的公务人员，其容错主体是有权任免或撤销的人大。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第44 条第9款、第11款、第12款，上述人员包括副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长、人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员、人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员等。另外，根据《中华人民共和国监察法》第9条，地方各级监察委员会由主任、副主任若干人、委员若干人组成，主任由本级人民代表大会选举，副主任、委员由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免，因此监察人员的容错也应当由人大承担。由组织部门承担容错工作不仅符合容错的性质，同时更具有可行性。组织部门负责领导班子和干部队伍建设的宏观管理，包括管理体制、政策法规、干部人事制度改革等方面的规划、研究、指导，因此组织部门能更好地行使容错权力。此外，组织部门具有干部队伍建设目标，容错积极性高。通过公允评价干部行为，进一步解放思想、深化改革，组织部门将成为积极推动容错的核心机构。

五、改进干部容错的程序与机制

（一）改进干部容错程序

由问责机关主导的主动式容错程序存在诸多问题，阻碍了容错的发展。对此，有必要改进容错程序，实现高效、公正、透明、合理的容错。

首先，应当引入多元主体共同参与容错程序，避免专断。问责机关、监察机关、人民群众、容错行为人所在机关党的组织都应当成为容错过程的参与者。容错决定的作出是复杂的过程。要谋求发展进步，就要运用试错法，不断地试探，不断地清除错误[14]。在容错决定权归属组织部门的大前提下，上述部门依法定程序参与容错既有助于作出公正合理的容错决定，也同时实现了容错过程公开的要求，方便各方监督，最大可能减少徇私舞弊、违法脱责的空间。

其次，在程序上充分保障容错行为人权利。对公务员权利的依法保障也是必须的，能够确保公务员队伍的稳定，防止行政机关人才外流，以此实现各级政府依法行政、高效行政的目标[15]。容错当事人应当具有容错申请权、陈述申辩权。当前，部分地方已经规定由行为人提出容错申请，再由容错机关调查核实并作决定的申请容错制①例如《陕西省党政干部容错纠错办法》第7条规定，“容错认定按照下列程序进行：相关单位或个人受到问责追责时，认为符合容错情形之一的，可以按照干部管理权限向纪检监察机关或组织部门提出申请。受理机关或部门受理申请后，对符合容错情形的，应当会同有关部门开展调查核实，广泛收集相关证据材料，充分听取有关单位或个人的申诉意见，形成调查报告。对于不符合容错情形的，受理机关或部门应当给予解释答复。核实结束后，受理机关或部门应当以事实为依据，以纪律规定和法律法规为准绳，作出容错认定结论并反馈给申请单位或本人。属于免责的，应当在一定范围内公开。”。容错的本意即激励干部创新作为，由当事人提出容错符合容错的目的。赋予当事人陈述申辩的权利，既保障了《公务员法》所规定的公务员申诉权利，也有利于查明事实。

再次，容错参与方拥有程序上的权利，并与容错决定方形成相互制衡的格局。为防止多元主体的容错参与流于形式，必须在程序上建立制衡机制。具体言之，在容错前阶段，问责机关、处分机关应当列明问责与处分的理由与依据，并出具容错意见书；在容错阶段，保障各参与方的程序权利，容错结果应公开；在容错后阶段，应当向监察委汇报并备案，上级监察委认为有必要重新评估容错的，可以重启程序。人民群众对容错结果可以提出检举控告。可见在上述制度中，监察委实际承担了监督容错的责任。这是由监察委的法定职责决定的：根据《中华人民共和国监察法》第11 条，监察委员会依照本法和有关法律规定履行监督、调查、处置职责。该条第1 款规定监察委对公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查；该条第3 款规定监察委对违法的公职人员依法作出政务处分决定；对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责；对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉；向监察对象所在单位提出监察建议。可见，监督履职属于监察委职责，又由于监察委日常工作与公职人员履职息息相关，掌握详细资料，具有调查权限。因此，监察委（局）作为容错机制的监督部门具有合法性与合理性。

最后，应当完善程序衔接与协调。容错并非孤立的制度，它与问责、处分、监察调查、监察处置以及职务犯罪公诉紧密相关，应当进一步完善程序衔接。容错程序与问责、处分、处置程序的开启时间应当一致。除了经过评判无需容错的，其他情况下容错与问责等程序保持一致，其目的在于保障当事人权利，有利于查明事实，提高效率，并可以保持评价的一致性。在检察院提起职务犯罪公诉的情况下，容错依据可作为法院审判的证据，容错结果可被纳入司法裁判的考量范围。

（二）优化干部容错机制

为促进各方积极参与，通过优化机制推进干部容错。其一，建立组织与干部之间沟通交流机制。对初步研判可以容错的案例，由组织部门约谈容错干部，消除顾虑，鼓励陈述申辩，激励创新作为。其二，将容错纳入组织部门绩效考核。随着容错法律规范逐步完备，容错将成为组织部门日常工作。容错与问责、处分等构成组织人事权法定措施。其三，完善容错公众参与机制。进一步推进行政公开透明，让公众参与行政过程；优化分类公众意见，既要多渠道广泛收集意见，又须对不同身份意见做分类，涉及个人利益要酌情判断。

结语

干部容错的处境危机源于自身规范性欠缺、性质与主体不明、程序不合理、容错动力不足，依法行政要求行政具有法定依据。通过对容错规则的改造、容错性质与主体的确定、容错程序的改进，容错将成为激励干部创新作为、勤恳履职的规范制度。当然，容错制度尚有待进一步细化。例如，容错范围的厘定、容错条件的设置与容错结果的方式选择需要进一步确定。由于不同地区的外部环境、基本条件、工作重点等各不相同，因此在容错纠错的方式、内容、程序等方面也会存在一定的差异。这不仅需要理论框架的指导，也需要实践的支撑，在不断的试错中逐步完善。此外，容错与其他制度之间的关系与衔接仍有进一步讨论的空间，在确立容错自身的制度之后，让容错融入整体是未来探讨的命题。