便民原则在行政诉讼中的适用及其限度*

梁 艺

一、问题的提出

行政法上的便民原则，在规范文本上最直接的体现是《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》，依法行政的基本要求被概括为“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”。然而除了“依法行政”作为基本共识以外，行政法基本原则的其它内容及其体系展开并没有在学界获得一致认识。①参见周佑勇：《行政法原论（第三版）》，北京大学出版社2018 年版，第53 页。对行政法基本原则讨论的梳理，参见章志远：《行政法学总论》，北京大学出版社2014 年版，第85 页。“高效便民”在其中被具体化为“行政机关实施行政管理，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织。”新出版的统编教材基本采纳了上述内容——便民原则是指民众能够方便获得行政主体提供的公共服务，其主旨在于改进行政主体提供公共服务的地点、方式等，尽可能减少民众的成本。便民原则的基本要求包括：充分利用技术手段以保障公共信息的获取、服务场所尽可能接近服务对象、行政事权与人员尽可能下放基层、机构整合实现一体化办理、健全咨询制度以及必要时提供上门服务。②参见《行政法与行政诉讼法学》编写组：《行政法与行政诉讼法学（第二版）》，高等教育出版社2018 年版，第39 页。

（一）部门法上便民原则的具体表现

《行政许可法》《行政复议法》《出境入境管理法》《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》《政府信息公开条例》《医疗事故处理条例》等主要法律法规也将便民原则作为开展相应行政活动的基本原则。

1.行政许可。《行政许可法》第6 条规定，“实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务。”作为其下位法的《取水许可和水资源费征收管理条例》 《工业产品生产许可证管理条例》《乡村医生从业管理条例》等行政法规也在规范表述中采用了类似规定。对于便民原则在行政许可活动中的体现，学者更多地强调《行政许可法》在申请方式、办理过程等方面的规定，例如创设一站式审批制度，规范行政许可收费以减轻申请人负担，③参见杨建顺主编：《行政法总论（第二版）》，北京大学出版社2016 年版，第221 页。以及关于办理行政许可管辖和程序的规定，包括《行政许可法》第25、26 条确立的“相对集中管辖权”“一个窗口对外”，以及第29 至50 条就许可的申请、受理、审查、决定等全过程确立的一系列便民程序。④参见姜明安：《行政法》，北京大学出版社2017 年版，第333 页。

2.行政复议。《行政复议法》第4 条规定：“行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施。”复议机关在复议程序中应当尽可能为当事人，尤其是申请人提供必要的便利。主要体现在两个方面：其一，在复议规则的制定上，需要考虑便利条件的实现。例如《行政复议法》规定实行的一级复议制。其二，在复议活动的进行过程中，复议机关应当在法定范围内尽可能提供便利条件，对不能提供书面申请的相对人允许以口头方式提出；⑤参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法（第六版）》，北京大学出版社/高等教育出版社2015 年版，第372 页。在能够通过书面审理解决问题的情况下，尽量不采用其他方式审理行政复议案件，避免当事人不必要地耗费时间、财力和精力。⑥参见罗豪才、湛中乐主编：《行政法学（第四版）》，北京大学出版社2016 年版，第490 页。

3.政府信息公开。《政府信息公开条例》第5 条规定：“行政机关公开政府信息，应当坚持以公开为常态、不公开为例外，遵循公正、公平、合法、便民的原则。”便民原则的确立与《政府信息公开条例》“发挥政府信息服务作用”的立法宗旨紧密相关，配套制度包括政府信息集中管理、政府机构开设专门工作窗口并配备专门工作人员等，在规范依据上表现为具体条款中对政府信息公开的路径和程序作出的一系列规定。⑦参见莫于川：《行政公开法制与服务型政府建设——略论〈政府信息公开条例〉确立的服务宗旨和便民原则》，载《法学杂志》2009 年第4 期。便民原则在信息公开答复中的适用，学者归纳后认为，在信息不存在、非本机关公开职责权限范围、不属于政府信息、申请内容不明确以及补正申请告知时，行政机关均可适用便民原则扩大申请人申请信息的“可得范围”以保障其知情权的实现。⑧参见肖卫兵：《论便民原则在政府信息公开申请答复中的适用》，载《河北法学》2014 年第4 期。

（二）挖掘便民原则规范内涵的可能性

基于上述整理，便民原则的核心意涵在于为相对人提供便利，在规范表现上，集中于行政程序在制度设计上的高效与合理。相较于正当程序原则、比例原则，便民原则极少受到学理关注，似乎它并不是一项法律原则，而仅是一种价值倡导。区别于纯粹道德伦理原则，法律原则需要有法律目的、法益保护需要的支持，才能作为贯彻于现世生活中安排法律关系的原理和准则。⑨参见庞凌：《法律原则的识别和适用》，载《法学》2004 年第10 期。即便存在表述上的模糊性，法律原则的本质是对法律未能明确规定的情况提出大概意见，是法律规则正当与否的根据；在法律推理过程中，法律原则不失为一种大前提的替代物。⑩参见葛洪义：《法律原则在法律推理中的地位和作用——一个比较的研究》，载《法学研究》2002 年第6 期。在已有的讨论中，对便民原则具体内容的阐述集中在其作为立法精神指引规则制定的体现，即便存在便民原则的适用，本质仍是对体现了便民原则的法律规则的适用，便民原则作为法律原则独立适用的可能性有待考察。另外，行政法作为控权法，便民原则的适用是否能成为行政行为合法性审查中的考量因素，即行政行为违反便民原则的法律后果，也是便民原则成为独立法律原则的前提。围绕上述问题，本文拟就便民原则在行政诉讼中的司法实践进行分析，考察便民原则司法适用的具体情形，从而进一步分析便民原则的规范内涵。

二、法院适用便民原则的具体情形

中国裁判文书网上有3100 余份行政裁判文书涉及“便民原则”，其中，法院在说理部分援引便民原则的有1200 余份。从法院层级来看，最高法院23 件、高级法院150 件、中级法院382 件、基层法院915 件。从审判年份来看，2014 年以前案件数量相对较少，至2015 年达到160 件、2019 年314 件。⑪最后检索日期：2021 年9 月24 日。上述数据显示，便民原则在司法裁判中的适用已具有相当规模，且呈现逐渐增加的趋势。就适用的具体指向而言，可以大致区分为程序面向与实体面向进行把握。

（一）便民原则在司法适用中的程序面向

行政行为在行政程序上的便利性，是便民原则在目前讨论中最常被提及的。有观点认为可以把便民原则界定为程序性原则，违反便民原则的表现主要为逾期作出行政决定等程序违法行为。⑫参见张明军：《行政许可的便民原则——对行政许可法第六条的理解与司法适用》，载《人民司法》2006 年第7 期。但全面地看，程序作为行政行为的过程，由步骤、方式和时空三个要素构成，⑬参见章剑生：《现代行政法总论（第2 版）》，法律出版社2019 年版，第215 页。行政行为的逾期显然只是其中的一部分。司法实践中便民原则在行政程序面向上的运用涉及到的要素更为复杂，在缺乏法定程序时的适用也显现了一定的创造性。

1.行政行为的不合理迟延。一方面，行政行为应当遵守法定时限，但并非所有行政活动都在规范上有明确的时限要求，在缺乏法定时限情形下，法院可以适用便民原则认定行政行为的不合理迟延。例如关于行政复议决定作出后送达当事人的法定期限，《行政复议法》中并未有相关规定，但在“况明志案”（2016）豫11 行初89 号行政判决书中，法院即以《行政复议法》第4 条“及时、便民原则”为依据，认定行政机关在已经作出复议决定后40 日方才送达当事人的行为违法。还有包括行政机关作出行政裁决的法定时限、行政机关收到听证申请后举行听证的法定时限等均缺乏实定法明确规定。在“惠东县黄埠镇沙埔村委会案”（2015）惠中法行初136 号行政判决书中，行政机关就涉案争议林地权属的调查、协调前后延宕4 年之久，至当事人提起行政诉讼时依然未作出行政裁决；而在“蒲青海案”（2018）黔330 行初82 号行政判决书中，则是行政机关在相对人提出听证申请后4 个月方才举行听证，行政机关在上述情形中的不合理迟延均被法院指出。另一方面，即使实定法对相关法定期限有明确规定，若行政机关系基于便民原则导致对法定期限的逾越，可以被视为程序瑕疵，不影响行政行为的合法性。如在“杨洋案”（2017）豫01 行终500号行政判决书中，因申请人的居住地址发生变更，且未及时通知行政机关，后者基于便民原则，按照新的居住地址邮寄复议决定书，造成送达延迟，法院指出上述逾期属于程序瑕疵，不能据此认定拖延履行。

2.行政行为步骤的合并与增减。行政程序中的步骤，是指作出行政行为的过程中所必须履行的环节。⑭同前注⑥，第316 页。一方面，基于便民原则的要求，行政机关可以对行政行为的步骤进行简化、合并。例如《政府信息公开条例》中并未规定行政机关在收到相对人的信息公开申请后，应当制作登记回执等受理程序的相关内容，在“马太案”（2019）京01 行终876 号行政判决书中，行政机关制作了登记回执，但并未先送达申请人，而是与之后作出的答复告知书一并送达。对此法院认为行政机关虽然在工作程序规范层面存在不妥，但制作登记回执是便民原则的体现，故行政机关并未违反法定程序。与之相反，在法定程序对实施步骤有明确规定时，法定步骤的简化在一定情形下也符合便民原则的要求。在“吕国庆案”（2016）冀06 行终161 号行政判决书中，被处罚人质疑交警适用简易程序作出处罚决定时，未出示执法证件、未说明处罚依据，法院认为当事人对违法事实无异议，在简易程序处罚决定书签字确认，行政机关适当简化处罚程序，直接作出行政处罚是便民原则的体现。另一方面，法定步骤虽然没有明确规定，但在可能影响相对人合法权益的情形下，行政机关基于便民原则负有相应的作为义务。信息公开申请中，若申请人提出的申请事项可能涉及第三方合法权益时，行政机关不得径行公开，应当先行征询第三方意见，2008 年《政府信息公开条例》并未就第三方的回复期限作出规定，在第三方一直未予回复的情况下，则可能造成信息公开答复的延宕。在“尹红辉案”（2016）鄂05 行终178 号行政判决书中，法院依据高效便民原则指出，若第三方未予及时回复，行政机关应当采取适当的方式，合理告知、督促其须在合理期限内作出是否同意公开的回复，行政机关以第三方尚未回复为由未予答复申请人的行政行为应当确认违法。

3.行政行为方式的选择。行政程序中的方式，是指实施行政行为的方法和形式，⑮参见应松年：《行政程序立法的几个问题》，载《湛江师范学院学报》2005 年第2 期。在不违反禁止性规定、不影响当事人合法权益的前提下，便民原则允许行政机关采用更为高效的行政行为方式，集中体现在信息公开答复方式的选择上。根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5 号），一个信息公开申请只对应一个政府信息项目，即所谓“一事一申请”。与《政府信息公开条例》相较，“一事一申请”显然对申请的形式要件提出了更多要求。但相对人的“一事一申请”是否对应于行政机关的“一事一答复”则并无限制。事实上，“多事一答复”的合并处理在节约行政成本、提高行政效率上获得了实务支持。⑯参见李广宇：《政府信息公开判例百选》，人民法院出版社2013 年版，第56 页。信息公开案件中频繁涉及行政机关对同一当事人的多项申请合并答复的情形，在“刘震英案”（2017）最高法行申6482 号行政裁定书中，申请人短时间内提出两项信息公开申请，行政机关以一并答复的方式提供了相关信息，法院认为两项政府信息具有一定的关联性，且系一人在较短期间内先后提起，行政机关在法定期限内一并作出答复，并未侵害申请人获取政府信息的合法权利，且符合《政府信息公开条例》第5 条对便民的要求。但与本案类似的相关裁判也显示，虽然“一事一答复”往往是此类案件中当事人的明确诉求，法院依然认为并未违背便民原则，这意味着便民原则在效率层面的考量上，并非指向当事人的“主观”便民，而是具有特定价值追求的“客观”便民，这意味着便民原则在司法适用上存在广义与狭义的区别。

4.行政相对人程序性义务的免除。行政程序所规范的核心对象是行政机关，但在参与型行政中，行政相对人的许多行为被法定为作出行政行为过程中必须遵守的环节，如提出申请等。⑰同前注⑥，第316 页。相对人在参与行政活动的过程中，基于便民原则，可以主张其程序性义务的免除。例如，根据《不动产登记暂行条例》第14 条规定，不动产的转移登记原则上需当事人双方共同申请，仅例外情形才允许当事人单方申请，其中第3 项例外情形为“人民法院、仲裁委员会生效的法律文书或者人民政府生效的决定等设立、变更、转让、消灭不动产权利的”。在“汪正焕案”（2018）鄂05 行终104 号行政判决书中，当事人持房屋所有权证、经民政局备案的《离婚协议》，可以证明作为另一方的前妻已放弃房屋所有权。但在当事人已经陈述其前妻远嫁外地并失去联系的情况下，行政机关仍要求其依据规定对前妻提起民事诉讼，待民事判决生效再确认权利后，方可单方申请登记。对此法院认为，行政机关的答复虽然符合《不动产登记暂行条例》第14 条第2 款第3 项的规定，但显然未考虑本案一系列特殊情况，不符合便民原则。另一方面，对行政机关而言，不得给相对人设置不合理的程序性义务。在政府信息依申请公开中，2008 年《政府信息公开条例》要求申请人提供姓名或者名称、联系方式。“唐谷谷案”（2016）苏04 行终357 号行政判决书中的申请人已经提交了居民身份证号码、通讯方式等，行政机关在答复中仍要求提供身份证明等材料，法院认为，即使缺失或不提交居民身份证（复印件），也不能否定申请人身份的真实性。行政机关作为行政管理人处于优势地位，基于便民原则，通过调查核实就能确定申请人身份真实与否。

（二）便民原则在司法适用中的实体面向

行政行为的实体合法主要包括行政行为主体、权限、内容上的合法性要求。⑱同前注③，第242 页。便民原则在这些问题的适用上，并非集中于对典型的超越权限、滥用职权等违法情形的“控权”，而是在督促行政机关“积极作为”的面向上发挥作用。

1.行政机关法定职权的范围。职权法定是依法行政的基本要求之一，行政机关的职权并非其固有，而是由法律授予，“法无授权不可为”划定了权力的边界，但职权法定中“法”的要素，不仅指法律规则，还包括法律原则。⑲同前注②，第30 页。便民原则提示了行政机关在制定法之外，即狭义的法定职责之外，应当承担的合理释明义务与协助义务。在“杨平案”（2019）豫行再153 号行政判决书中，涉案争议经查明不属于刑事案件，而系经济纠纷，行政机关将暂时保管的车辆移交给其中一方当事人后，未及时通知杨平并说明情况，致使其由于向行政机关主张返还车辆而多次长途往返。法院认为，公安机关虽无处置经济纠纷之管辖权，但对不属于自身职责的事项，根据便民原则仍负有充分告知、释明的义务，公安机关应当以书面形式正式告知当事人处置结果和解决途径，引导争议通过合法途径解决。行政机关未履行上述义务，造成当事人为索取车辆多次长途往返，应就交通费损失予以赔偿。另一方面，行政机关应当在合理范围内，履行相应的协助义务。在“叶伊琳案”（2015）包行初124 号行政判决书中，当事人申请将其持有的医师资格证书类别一栏的记载事项由“中医”变更为“临床”，并将上述申请递交于省卫生和计划生育委员会设在省政务服务中心的服务窗口，行政机关主张该服务窗口并不具有受理该申请的职责，而机关迄今未接到该申请。法院未支持行政机关的意见，而指出依据高效便民原则，该服务窗口完全有条件将涉案申请立即转至相关机构进行处理。

2.行政机关的裁量合理性。制定法对行政权力的要求做不到事无巨细，即便法律规定了行政机关的多种处理方式，也无法明确各处理方式的具体标准，条文的空白之处需要法律原则的填补。⑳参见何海波：《行政诉讼法》，法律出版社2011 年版，第293 页。便民原则适用的这类案件中，行政机关并不存在违法情形，但法院指出其处置方式不完善、不妥当，并在裁判文书中建议今后采取相应改进措施。在“孙影案”（2019）皖行终76 号行政判决书中，行政机关在信息公开答复中告知申请人可在门户网站查询涉案政府信息，但法院认为行政机关答复中提供的网址是查询后显示的网址，如果按照答复中提供的网址直接进行查询，无法获得申请人需要的检索结果。行政机关未考虑到申请人文化程度、网络查询能力的不同，答复行为不够严谨，违反了便民原则的要求。另一方面，若相对人的申请材料可作不同理解时，法院则认为不应以对申请人更为不利的理解作出答复，否则既不符合立法目的，也违背便民原则。如“陈胜伟案”（2019）鄂09 行初32 号行政判决书，申请人对申请事项的描述“麻安高速项目”存在歧义或者两种以上的文义理解，行政机关应首先告知其作出更改、补充，而不得径行为政府信息不存在之答复。又如“黄宇案”（2014）长中行终字第88 号行政判决书，当事人申请公开用地红线图，因图纸较大，行政机关将勘测定界图1 份共分割为12 张提供，法院认为当事人在缺乏原件的情况下不易拼接分割后的图纸，故依据便民原则，责令行政机关在3 日内为申请人将分割的图纸拼接完整。

（三）行政行为违反便民原则的法律后果

便民原则并不必然导致行为违法，依据程度不同主要包括三种情形：

第一，违反便民原则但并不违法，属于合理性问题，法院通过在裁判文书中给出建议或专门制发司法建议书的方式对行政机关进行提示。如“于恩曦案”（2020）鲁行终392 号行政判决书，法院认为行政机关作出的信息公开告知书所提供的网络查询地址系整段复制长串数字英文字符，操作性不强，不利于申请人查询并获取所需信息，建议行政机关予以改进。以及在“刘俊案”（2015）鄂江岸行初字第71 号行政判决书中，行政机关设置的信息公开网站在受理单位的标识上包括部分不具有答复职责的“区法院”等司法机关与“区委政法委”等党委序列机关。法院认为该设置有违法律规定，应当考虑到一般人对政府行为公示公信的合理期待，故制发司法建议书，建议对网站进行完善整改。

第二，违反便民原则构成轻微违法或不当，法院对此进行指正。在“杨保群案”（2017）豫01 行初895号行政判决书中，行政机关履行行政复议职责时，认为申请人列明的被申请人主体不适格，通知申请人变更，但未明确告知何者系适格的被申请人，不符合便民原则，法院予以指正。以及“张大明案”（2019）湘行终881 号行政判决书，根据《村民委员会组织法》第31 条，市政府系监督村务公开的法定机关，在收到责令公开申请后，虽《村民委员会组织法》并未规定答复的法定期限，但行政机关应当依据高效便民原则及时履职，法院就行政机关在申请人提起行政诉讼后才予以答复的行为予以指正。

第三，违反便民原则构成违法，法院作出确认违法或撤销判决。在“康乐燃气案”（2019）豫行再88号行政判决书中，国土局与康乐燃气签订了国有土地使用权出让合同，约定国土局在收到各项费用后核发国有土地使用证。在康乐燃气履行缴费义务后，国土局以缴费发票中的提交联丢失为由，拒绝履行合同义务。法院认为康乐燃气留存的交款人联真实有效，足以证实其履行了缴费义务，国土局仅以提交联缺失为由，对实际缴费完毕的事实不予核实，不符合便民原则，故主张其对康乐燃气土地登记申请不予受理的行为构成违法。以及在“西充县实验驾校案”（2017）川1303 行初61 号行政判决书中，法院认为实验驾校已取得道路运输驾驶员继续教育培训许可，行政机关作出通知，要求将市辖区内的道路运输驾驶员继续教育培训学员来源地进行划分，并限定各培训机构的培训学员来源地实质上限制了原告与各培训机构进行公平竞争的权利，违反了公平竞争原则和便民原则，属于滥用职权，应予撤销。

三、便民原则司法适用中的内涵与特征

通过初步整理便民原则在司法适用中体现的特征，已经能在一定程度上回答本文开头提出的问题。首先，在案件类型上，政府信息公开案件中便民原则的适用频次较高，除此之外，在制定法未予明确的领域，如交通运输管理、不动产产权登记、工伤保险支付等领域，均形成了一系列具有规律性的裁判特征21在检索获得的案例中，有大约400 余件是婚姻登记案件，因法院援引《婚姻登记条例》第2 条：“内地居民办理婚姻登记的机关是县级人民政府民政部门或者乡（镇）人民政府，省、自治区、直辖市人民政府可以按照便民原则确定农村居民办理婚姻登记的具体机关。”确认案件适格被告，不涉及对便民原则的适用，所以在之后的讨论中，剔除了婚姻登记的相关案例。。其次，便民原则并非仅为价值倡导，它的适用会产生与制定法之间的紧张关系，包括“合法但不便民”“便民但不合法”等情形的出现，体现了便民原则在司法裁判活动中具有续造规则、修正规则的功能。再次，虽然学理上偏重强调便民原则在简化程序上的作用，但实践中法院经常通过便民原则的适用纠正行政机关未积极履行、不完全履行法定职责的实体违法与不恰当情形。最后，对便民原则的违反并不必然导致行政行为违法，大多数情况下法院适用建议、指正的方式指出行政行为的不足，情形严重时可能基于滥用职权、明显不当等理由对行政行为确认违法或予以撤销。综合而言，便民原则是指，行政机关应当积极履行法定职责，禁止不完全作为与不合理迟延；在不影响履行职责的前提下，积极实现相对人的合理请求，适当减免当事人的程序负担。

（一）便民原则相较于其它原则的特殊性

行政法以控权为核心，但依法行政并非行政的目的，只是它活动的框架。行政权的任务是政策目的的实现，是相应领域的秩序形塑，行政机关主动与积极的特性，使行政权具有某种程度的创造性与形成性，22参见李建良：《行政法基本十讲》，元照出版有限公司2014 年版，第51 页。便民原则正是在“控权”基础上的“赋权”，对其它行政法原则具有补充功能。第一，职权法定。职权法定原则的核心内容围绕着“控权”展开，意味着有限的政府权力与有节制的行政干预；行政职权可以分为管辖权与处理权，管辖权原则上采取法定主义，以制定法的规定为限。23同前注⑳，第249 页。对行政机关的职权范围采用严格的法定解释，其发挥作用的前提是防止行政机关的越权，避免对当事人权益造成损害，这就与便民原则的适用取向不甚相符。便民原则的核心在于为相对人提供便利，不仅要求行政机关在职权范围内积极履行法定职责，在缺乏明确规定时，行政机关还应当在合理范围内履行释明义务与协助义务。显然，职权法定作为组织法意义上法律保留原则的体现，在授益性行政活动的范围内，凸显了其差异化构造，“并不排除在法律没有禁止性规定时，行政机关在职权范围内，主动地为行政管理相对人提供服务和帮助，这类行政行为又可称为积极行政行为”24孟大川：《职权法定原则的内涵、意义与要求》，载《探索》2001 年第5 期。。第二，比例原则。比例原则的起源众说纷纭，但相对成熟与完备的发端应当归结于德国联邦宪法法院的药店判决，在以个人利益为实质内涵的自由权与警察权的对抗中得以展开。25参见蔡宗珍：《公法上之比例原则初论——以德国法的发展为中心》，载《政大法学评论》1999 年第62 期。比例原则一般指向侵害行政中的手段运用，以限制公权力的滥用为基本立足点。26参见蔡宏伟：《作为限制公权力滥用的比例原则》，载《法制与社会发展》2019 年第6 期。而便民原则与比例原则中的“最小侵害”不同，系以“最大便利”为内容，如“湖南旭天置业案”（2019）湘行终2216 号行政裁定书，法院在裁判中所述，“根据行政合理、高效便民原则之内涵，作出行政行为要适合于目的的实现，同时要最大程度地方便行政相对人，从而更好地服务于人民和实现行政管理法定职权的目标。”所以，便民原则在授益行政中有更明确的适用对象。第三，正当程序原则。便民原则在程序面向上的适用，涉及与正当程序原则之间的补充关系。后者指向行使权力最低限度的程序要求，主要包括避免偏私与公平听证。27参见［英］威廉·韦德、克里斯托弗·福赛：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997 年版，第95 页。正当程序原则主要在法律、法规和规章对行政机关应当遵循的程序没有明确规定的情况下，对程序合法性进行控制。而便民原则的司法实践显示，一方面，便民原则指向的程序要求较正当程序原则更为广泛，包括时限的不合理迟延、行政行为的形式选择等；另一方面，便民原则不仅包括针对行政机关程序事项的约束，也包括相对人程序义务的免除。可见，便民原则不能被已有的行政法原则涵盖，具有自身独特的适用范围。

（二）便民原则与“高效便民”之间的关系

虽然“高效便民”在《全面推进依法行政实施纲要》中作为整体性概念加以表述，但本文认为，通过采用广义便民原则的概念将“高效”加以涵盖，更具妥当性。结合对司法实践的观察，这一表述在文义侧重点上可以分为两组：第一，程序面向，强调行政活动的效率，遵守法定时限。第二，实体面向，强调行政机关工作人员的主观履职意愿，提供优质服务。基于此，广义的便民原则能够涵盖行政活动的效率追求，主要基于三方面的理由：首先，从实际运用角度，法院对便民原则的适用涵盖了程序面向与实体面向，对效率的考量始终在便民原则的适用范畴之内。其次，立足于广义便民原则视角，公共服务型政府的价值取向之一即是对公民的诉求作出快速回应，28参见娄成武、顾爱华：《行政回应的哲学解读》，载《中国行政管理》2006 年第9 期。政府服务的质量与能力囊括了对效率的追求。即便民与高效相较，后者系工具性价值，服务于便民的根本目的。最后，在狭义的效率追求与便民原则之间发生冲突时，后者是优先考虑因素。如在行政行为的方式选择中，虽然相关措施对行政机关而言更具有效率，但若影响相对人的权益实现，亦不具有合法性。所以，固然在行政活动效率的考量中，行政成本是一组重要的变量，但降低行政成本的前提，是不得削减相对人权益的充分实现。基于此，在行政处罚案件中，当事人对违法事实无异议，行政机关执法人员未出示执法证件、未说明处罚依据，法院基于便民原则认可其简化处罚程序的正当性是存疑的。

（三）狭义便民原则是“为人民服务”的具体化

广义的便民原则包含了对效率的追求，在不影响相对人权益的前提下，行政机关可以采用更具有效率的行政手段，即使可能违反相对人的意愿。信息公开案件中，对是否“一事一申请”“一事一答复”并未有法定要求，行政机关基于效率考量，要求相对人一事一申请，但就答复方式而言，行政机关则可以就同一申请人的多项申请合并答复。面对相对人的异议，大量的司法裁判对此予以认可，因效率提高的同时，并未影响相对人获取信息的权利。所以，广义便民原则与狭义便民原则中的“民”含义是不同的。前者是抽象的、作为群体的“人民”，行政效率的提高符合广义的人民利益。但狭义便民原则中的“民”则是具体的、作为个体的“人”，为相对人提供便利需要考虑个体需求的特殊性与可实现性。如考虑到相对人的文化水平、查询能力、特殊情况等，给予必要协助与方便。上世纪80 年代，应松年、方彦、朱维究撰写《行政法学理论基础问题初探》一文，开启了我国学者针对行政法学理论基础的讨论。该文将“为人民服务”作为社会主义行政法学的理论基础，指出对行政权力的监督并不是“控制”权力，而是为了行政机关能更好地履行职责，更全面、彻底地为人民服务。29参见应松年、朱维究、方彦：《行政法学理论基础问题初探》，载《中国政法大学学报》1983 年第4 期。但正如文中指出，为人民服务是一个内涵广泛的概念，行政机关的一切管理活动，都直接或间接地为了达到这一根本目的。因此，也在后来的研究中引发了学者的反思，其中，沈岿的评述是中肯的：“为人民服务”论遮盖了具体的、个别的、处于公民角色的个人与行政机关之间的关系，使得体现法学独立性的话语，也就是“权利义务关系”，未在其中得到充分运用。30参见沈岿：《行政法理论基础回眸——一个整体观的变迁》，载《中国政法大学学报》2008 年第6 期。但是，狭义便民原则的出现弥补了这一缺漏，通过对个体需求的实现，将便民服务在特定情形下转化为行政机关的法定义务，是“为人民服务”在权利义务层面的具体化。

四、便民原则司法适用时的限度

行政机关的职责法定，并非意味着行政机关只机械地依照法律的指示行动，还需要采取完成制定法之目的的一切必要措施，即使在法律未尽详细的领域，行政权的行使也绝非是恣意、随性的。行政机关在本质上既是执法机关又是服务机关，是通过执法为公众提供服务的国家机关，公职人员必须确立服务观念，提高服务能力。31参见叶必丰：《行政法的人文精神》，北京大学出版社2005 年版，第139 页。便民原则在此意义上能够实现便民服务向法定义务的转化，既包括行政机关履行职责的实体权限，也涵盖了程序面向上的权宜安排。但这种转化与扩张是有限度的，需要协调其与依法行政之间的紧张关系。

（一）法定职权的适度扩张与法定管辖权

法定管辖权是行政机关事务首次处理权的权限划分，超越管辖权范围实施的行政行为构成违法。32同前注⑬，第235 页。管辖权作为行政系统内部分工的程序制度，包括事务管辖、地域管辖与层级管辖，以行政机关各自的专业分工与行政任务为基础。便民原则对法定职权的适度扩张不能侵害其它行政机关的法定管辖权，应以合理释明与协助义务为主要内容。如《行政许可法》第32 条规定：“申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请”。而在前述“叶伊琳案”中，便民原则的要求更进一步，在行政机关具有转送条件时，则其协助义务不以告知为限，即使不具有受理申请职责，也应协助转送至应受理机关，后者不能以未收到为由不履行法定职责。可见便民原则的适用固然不得违反行政机关之间法定管辖权的设定，引起管辖权的积极冲突，但就释明与协助义务而言，多因无明文规定而发生疑义（即消极冲突），此时便民原则可发挥必要的补充作用。

（二）个体意愿的适当实现与公共利益

狭义便民原则中的“民”指向具体的、作为个体的人，在考虑个体需求可得性的前提下，适当实现个体意愿。所以，便民原则在行政过程与司法审查中的适用，是对相对人主体性的一种实现，尊重公民和当事人的意愿、维护其尊严，从而避免公民沦为国家权力的客体。33参见左卫民、朱桐辉：《谁为主体 如何正义——对司法之主体性理念的论证》，载《法学》2002 年第7 期。考究行政权公益性的本质，依法行政并不是行政机关的目的，仅是其活动框架，实现法律所欲达成的政策目标才是行政机关的首要任务，维护公益以及增进人民福祉才是其根本目的。便民原则适用中对行政相对人程序性义务的免除就是典型例证。就行政手段与措施而言，法律无法提供巨细靡遗的规定，这也是便民原则赋予行政机关在一定领域内形成权限的正当性基础。34参见吴康：《行政法之理论与实用》，三民书局2015 年版，第80 页。但是，对个体意愿的适当实现不能超出必要限度，以至违背行政权基于公益运作的基础。参考前述“黄宇案”，行政机关依申请提供用地红线图，因图纸较大共分割为12 张分别提供，法院基于便民原则的要求责令行政机关将分割的图纸拼接完整。就个案而言，拼接图纸的法定义务是基于申请人的个别请求由便民原则产生，但即使脱离本案当事人的主观诉求，在缺乏原件比照的情况下，一般人亦较难恢复用地红线图的完整状态。这一要求虽然是个别的、主观的，但符合一般公众在获得类似政府信息时普遍的、客观的需求。便民原则对行政机关的义务课予，需要考虑该情形作为行政先例产生的更广泛的拘束作用，确保其仍然符合行政权公益运作的目的。

（三）便民原则与行政行为的瑕疵治愈

司法实践显示，在行政行为合法性审查中，基于行政机关对便民原则的适用，可以在一定程度上治愈行政行为的瑕疵。如“杨智忠案”（2018）最高法行申4149 号行政裁定书，当事人提出的信息公开申请事项描述特定、明确，行政机关在发出补正告知的同时寄送政府信息，法院认定虽然补正告知违反相关规定，但考虑到行政机关已经基于便民原则提供了政府信息，故仅对上述补正告知加以指正。瑕疵治愈意味着法院将行政行为作出之后的事实也纳入了对行政行为的违法性评价，已经发生的瑕疵虽然并未消失，但已不再构成撤销行政行为的理由，实质是利益衡量的结果。35参见王天华：《行政诉讼的构造：日本行政诉讼法研究》，法律出版社2010 年版，第99-102 页。所以，对可能影响相对人实体权益的瑕疵，原则上不应允许通过便民原则进行瑕疵治愈。如“温桂峰案”（2016）鲁01 行终53 号行政判决书，涉及救济权利的告知时，行政文书载明起诉期限为3 个月，与法定6 个月的起诉期限不一致，并将内设机构列为复议机关。法院主张上述告知“明确复议经办机构，有利于尽快提出复议请求，符合便民原则”，仅构成程序轻微违法。但行政机关告知的救济期限较法定起诉期限更短，可能致使相对人放弃相关权利行使，因此不应允许此类瑕疵治愈的适用。相对于瑕疵治愈的违法性修复，便民原则也能起到合法性证成的效果。在信息公开案件中，政府信息不存在的证明标准一直是实务中的难题。“熊光英案”（2019）川01 行终1449 号行政判决书中，行政机关在作出政府信息不存在告知时，将可能的类似信息一并送达，可以作为已经履行充分合理检索义务的证明。基于促进行政机关积极履职的考量，这是符合便民原则适用本意的。但应当警惕行政机关以便民原则之名，回避法定义务之实。瑕疵治愈的前提是行政行为的违法性判断，法院仍应充分审查信息检索义务履行本身，而非越过法定义务对其它事实（已经提供信息）进行结果上的肯认。

（四）便民原则司法适用中的“建议”

违反便民原则的行政行为并不当然构成违法，需要考量其对相对人权益的影响。如涉及行政复议文书的送达时限时，“杨文杰案”（2017）湘03 行初202 号行政判决书中，行政机关在作出复议决定后8 日送达文书仅被指出不符合便民原则，应予改进；而在“况明志案”（2016）豫11 行初89 号行政判决书中，行政机关作出复议决定后40 日送达文书则被确认违法。除了常见的裁判方式以外，“建议”是法院适用便民原则认定行政行为待改进的主要方式。建议并不是正式裁判，也不影响行政行为的合法性评价，可能会受到基于“实效性”的质疑。但这种质疑或许是另一种形式的“重实体轻程序”，即过分看重行政诉讼的判决结果，而忽略了行政诉讼过程本身具有的意义。正如日本学者田中成明所言，“诉讼的功能不只见于作为最终产物的判决，还见于判决之前的程序展开过程”。36［日］田中成明：《现代社会与审判——民事诉讼的地位和作用》，郝振江译，北京大学出版社2016 年版，第246 页。法院基于便民原则作出建议的方式，有如“刘俊案”（2015）鄂江岸行初字第71 号行政判决书另行文本的“司法建议书”，但更多的是在裁判理由中直接加以阐述，如“于恩曦案”（2020）鲁行终392 号行政判决书中，法院指出行政机关提供的网址操作性不强，不利于查询并获取所需信息，希望予以改进；以及“孙影案”（2018）皖01 行初335 号行政判决书中的“答复行为不够严谨，应当加以改进提高”等。如前所述，便民原则是对行政机关积极履职的要求，它与法定义务之间的转化是有限度的。便民原则连接着依法行政与“善意行政”，是不断发展的动态标准。对行政机关现阶段一些不妥当、不合理的行为，并不适宜作合法性上的否定评价，“建议”由此成为重要的裁判补充内容。和《司法建议书》相较，附属于裁判理由中的建议有其独立价值，前者多停留在法院与被建议机关之间，而后者则作为公开裁判文书的一部分，成为相对人接受裁判的说服资源、行政机关完善行政活动的重要参考以及公众监督的必要基础。由此，建议的实效性并不体现在行政行为违法判断的结果上，而体现在行政诉讼活动凝聚社会“善”的共识过程中。但建议的滥用是对法院监督依法行政的背离，它仅限于行政行为尚不构成违法的情形，对于违反禁止性规定、侵害相对人权益的行为不应适用建议。