附条件不起诉制度社会力量参与问题的思考

龚韵竹

（上海市嘉定区人民检察院，上海 201800）

附条件不起诉制度，正式确立于2012年修订的《刑事诉讼法》，是一项对涉罪未成年人进行宽缓处理，体现宽严相济的刑事政策，实现教育挽救政策的制度。用足用好这项制度，尽可能使更多符合条件的未成年人受益于这项制度，完成矫治、顺利回归社会，是未成年人检察工作的初衷和使命。

一、附条件不起诉制度的意义

涉罪未成年人正处于人格塑造的关键期，简单粗暴地实行监禁或者提起公诉，并非是预防其再犯罪的有效手段。附条件不起诉制度的建立，能够有效避免对轻罪未成年人“贴标签”、减少羁押于监管场所带来的“交叉感染”问题，“有助于未成年犯罪嫌疑人的人格矫正，促使其尽快、顺利地回归社会，有助于维护家庭和睦与社会稳定，同时也符合诉讼经济、程序分流的目的”。①陈光中：《刑事诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2013年版，第402页。收稿日期：2021-11-21 责任编辑：何银松

在附条件不起诉程序中，需要为帮教对象设置短则六个月，长则一年的考验期，且考验期可以根据帮教情况进行调整。考验期的存在，旨在为检察机关提供一个对帮教对象进行考察的时机，据此判断其是否真诚认罪悔罪，改过自新，符合不起诉条件，同时也是一个帮助对象跳出原有生活惯性，重新审视自己，纠正不良行为，树立健康三观的机会。

二、附条件不起诉考验期各参与方

附条件不起诉程序并非简单地一放了之，考察帮教作为核心环节，意义重大。考察帮教需要在检察机关的主导下，加强监护人的管教作用，调动社会力量，推动完善现有的考察帮教制度，检察机关、家庭、社会力量三者缺一不可。

各帮教主体的职责义务及彼此间的协作关系在实践中并非泾渭分明，可能会因为不同立场、不同工作方式和不同工作理念产生分歧。法律和司法解释虽然确认了多方主体参与监督考察，但对于不同参与主体的权利义务、分工协作和互动关系等缺乏明确的规定，各地实践也基本是“摸着石头过河”。

（一）确立检察机关的主体地位

刑事诉讼法明确了检察机关作为附条件不起诉对象的考察、管理主体。实践中主要存在两种考察与管理模式，一是由承办案件的检察机关直接对附条件不起诉对象进行考察，二是由检察机关牵头，引入其他职能部门或社会团体，共同开展帮教考察。两种模式各有优劣。前者的优点在于承办检察官具有亲历性，全面掌握案件及对象的情况，考察管理更有针对性，困难在于自身难以承担全部工作，帮教资源不足影响帮教效果，甚至可能因人案矛盾问题降低附条件不起诉的适用率。后者的优点在于有效动员社会力量,解决帮教资源不足问题，困难是缺少明确的法律和制度支撑，无法形成规模且参与方对自身工作边界和意义存在疑虑。权衡利弊，从有利于未成年人原则出发，笔者赞成第二种模式。

（二）注重监护人监护作用

刑事诉讼法第283条规定了涉罪未成年人的监护人应当加强日常管教，配合做好监督考察工作，履行第一责任人的职责，监护人能否发挥监督作用直接关系帮教效果。①《中华人民共和国刑事诉讼法》第283条：在附条件不起诉的考验期内，由人民检察院对被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人进行监督考察。未成年犯罪嫌疑人的监护人，应当对未成年犯罪嫌疑人加强管教，配合人民检察院做好监督考察工作……笔者在工作中注意到，许多涉罪未成年人的家庭存在问题，亲子关系紧张、家庭教育缺乏、监护缺失，这既是诱发未成年人犯罪的深层次原因，也是后期帮教效果不理想的原因。为改变帮教对象监护人监管缺乏的问题，对监护人开展释法说理、亲职教育以及家庭教育指导实属必要。2021年6月1日实施的《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第61条对亲职教育工作也予以法律支持。②《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第61条：公安机关、人民检察院、人民法院在办理案件过程中发现实施严重不良行为的未成年人的父母或者其他监护人不依法履行监护职责的，应当予以训诫，并可以责令其接受家庭教育指导。

（三）发挥社会力量优势

除检察机关、涉罪未成年人及其监护人，其他参与考验期考察的社会力量包括党政机关、群团组织及愿意提供公益服务的企事业单位。例如社工团体、心理咨询机构、基层自治组织、热心公益的企业以及民政、教育、团委、妇联等与青少年相关的职能部门。实践中，具体有哪些社会力量最终参与帮教通常取决于办案检察机关与当地群团组织及职能部门的协定，以及当地社会力量的发展进度。

三、引入社会力量参与帮教的重要意义

2021年3月，最高人民检察院发布了第二十七批指导性案例，在全国范围内逐案筛选五个案例，围绕附条件不起诉制度的“适用条件”“社会调查”“精准帮教”“异地协作”“考验期设置与调整”“撤销标准”等问题，指导各地方开展附条件不起诉工作。最高人民检察院在新闻发布会上指出，“4个指导性案例之所以最终都作出了不起诉的决定，并取得比较好的效果，一个重要的因素，就是有专业社会力量及社会各界的积极参与、大力支持。……这既是提升附条件不起诉工作成效的重要保障，也彰显了全社会共同保护未成年人的责任担当。对于进一步提升教育挽救涉罪未成年人效果具有重要意义。”①《检察机关附条件不起诉指导性案例新闻发布通报稿》，2021年3月3日。http://www.gj.jcy/news/detail/66557.html，2021年6月28日。

（一）有助于检察机关在有限资源下开展专业工作

目前全国检察机关普遍都设立了未检部门、未检办案组或专办检察官，挑选具有心理学、教育学、社会学等方面知识的检察人员承办未成年人案件，希望能够培育更适合未成年人检察工作的检察官。但监督考察工作有别于传统刑事案件办案的职能，并非检察官能够以一己之力获得效果最大化，该项工作不但要求检察官具备与未成年人沟通的能力、理解能力，还对检察官提出了引入社会资源的能力、针对考察中可能出现的情况而随机应变的能力。这就需要检察官将大量精力和时间投入长达半年以上的观护帮教中去。遗憾的是，在实践中检察官没有客观条件做到全程跟踪，检察机关也无力提供帮教所需的全部资源。这时候，就需要社会力量的广泛参与，帮助检察机关摆脱帮教资源缺乏的困境。

（二）监护人缺位情况下发挥补位作用

理想状态下，检察机关希望监护人积极参与帮教活动，并在日常矫治活动中发挥更多作用。实际面临的问题是，相当多的帮教对象流动性较大，多半已离开校园，独自外出务工，和父母并不生活在一起，父母监护缺位。在征询附条件不起诉意见时问及能否在考验期履行监护责任时，有的监护人表示家庭贫困无力负担外出的交通、生活费用，无法至帮教地配合工作; 有的监护人甚至表示，管不了孩子随便司法机关处理。即使部分监护人能够到场并同意配合帮教工作，但实际上不具备监护能力，无法在考验期内实现预定的目标。本着“一视同仁”的原则，检察机关不因以对象监护条件的不同而在待遇上予以区别对待，在这种情况下，只能引入社会力量参与，以便弥补监护人缺位所造成的负面影响。

（三）多途径帮教有利提升矫治成效

附条件不起诉的核心功能是通过考察帮教促使涉罪未成年人改变原本的不良行为模式、矫正错误认知，顺利回归社会。合适的帮教方式对适用附条件不起诉及最终帮教效果紧密相关，如果能引入心理学、教育学、犯罪学、社会学方面的专家和专业社工，对整个帮教增益非浅。尤其是在个案中，因案制宜、因人定调，有针对性地制作帮教方案，寻求专业社会力量提供相应的帮教措施，有利于最大程度提升帮教实效。例如，最高人民检察院发布的指导性案例中“李某诈骗、传授犯罪方法”与“牛某等人诈骗案”，检察机关开展因人施策精准帮教，针对家庭责任缺位导致未成年人对法律缺乏认知与敬畏的问题，会同司法社工开展了家庭教育指导，联合各类帮教资源，构建社会支持体系，充分发挥当地“3+1”（检察院、未管所、社会组织和涉罪未成年人）帮教工作平台优势，结合法治进校园工作，联合团委、妇联、教育局共同组建“手拉手法治宣讲团”，与辖区内广播电台、敬老院、图书馆、爱心企业签订观护帮教协议，为帮教对象提供帮教场所和矫治活动。最终五名帮教对象均顺利回归社会。

四、社会力量参与帮教在司法实践中面临的困难

现阶段，附条件不起诉考验工作中社会力量参与工作出现的问题主要有社会力量参与度不足、参与方对自身定位模糊、缺乏明确法规政策支持等问题。究其深层次原因，有以下因素。

（一）考察帮教经费不足

考察帮教过程中，单凭检察机关一家之力无以为继，需要帮教基地、社工组织等机构相配合。实践中，相关部门配合检察机关开展帮教工作活动相关经费均由检察机关支出。而检察机关的经费来源基本为财政拨款，需在上一年度上报次年经费预算，且需专款专用。而每一年实际出现的罪错未成年人人数既包括附条件不起诉观护帮教、不捕不诉帮教等各种形式在内的帮教，次数及期限都是不确定的，难免出现“精打细算过日子”的情况。而一部分涉罪未成年人处于失学、失业、失管状态，闲散在社会上，在生活和经济上都存在某些困难，同时因为低学历、缺乏技能，无法找到合适的工作。如果在帮教过程中，这些未成年人仍然处于高风险状态，帮教效果必然大打折扣。理想状态便是让他们一边学习、工作一边接受帮教，但相关职业培训及解决出路问题缺乏经费来源。

（二）社会帮教资源匮乏

因为帮教资源的有限性，造成考验期的观护内容相对单一，不能满足理想状态下的观护需求和目的。结合帮教的需求和目的，目前总体缺乏下列三种社会资源。

一是缺乏人文教育等基础教育资源。不少涉罪未成年人的教育水平偏低，受限于教育背景及家庭环境，曾经接受过的人文方面的教育近乎空白。笔者在与帮教对象谈心的过程中，发现许多对象空闲时间多用于抖音、快手等短视频平台，或者沉迷于手游，对自己人生缺乏规划，没有生活目标，缺乏思考能力和是非辨别能力。导致当其处在犯罪边缘时，容易冲动行事，最终触犯法律。

二是缺乏足够的公益活动机会。公益劳动能够帮助对象提升社会责任感，帮助他们在服务社会的同时收获自我认可、肯定自己能力。社会公益项目有其自身的志愿者渠道，部分公益项目对志愿者甚至有一定的资质要求。如何掌握区域内正在进行的公益项目信息、找到合适帮教对象的公益项目，劝说公益项目主办方接收帮教对象，都对检察官的社会资源搜索能力及沟通协调能力提出挑战。

三是缺乏技能、就业培训机会。不少涉罪未成年人过早地离开学校，进入社会谋生，这其中固然有部分是自动放弃学业，也有不少是因为家境困难，希望早日务工，缓解家庭经济压力。受限于自身教育水平及家庭背景，多从事不需要太多专业技能的工作，甚至有涉罪未成年人因为缺乏社会经验和法治意识，自以为找到一份糊口的工作实则卷入犯罪之中。如果能够为这些未成年人提供技能培训，则有助于帮助他们尽快适应社会，避免因经济原因再次触碰法律界限。在缺乏有培训资质的企业或者公益团体提供援助的情况下，帮教对象通常无法找到合适的场所学习技能。例如，笔者在帮助帮教对象规划人生时，不少人希望能够学习厨艺这类比较实用、方便就业的技能。市场上厨艺学校的学费对这些本来就经济困难的家庭而言无疑超出了支付能力，检察机关作为“吃财政饭”的司法机关也不具备支付学费的条件和法律依据，仅能寄希望于社会团体或者企事业单位提供培训的机会。

（三）社会帮教体系尚不完善

《人民检察院刑事诉讼规则》第474条明确了检察机关可以会同监护人、学校、单位、居住地的村、居委、未成年人保护组织等的有关人员，共同实施跟踪帮教。①《人民检察院刑事诉讼规则》第474条：在附条件不起诉的考验期内，由人民检察院对被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人进行监督考察。人民检察院应当要求未成年犯罪嫌疑人的监护人对未成年犯罪嫌疑人加强管教，配合人民检察院做好监督考察工作。人民检察院可以会同未成年犯罪嫌疑人的监护人、所在学校、单位、居住地的村民委员会、居民委员会、未成年人保护组织等的有关人员，定期对未成年犯罪嫌疑人进行考察、教育，实施跟踪帮教。但缺乏明确的法律制度，划分职权与相应的责任，客观上导致一些参与帮教的单位或参与不够或出工不出力。在缺乏成熟的培训体系背景下，相关单位的人员也未必具备帮教的能力。

当今社会人员流动性大，大城市中涉罪未成年人多数为外来人员。笔者还发现，由于网络犯罪数量的增加，公安机关经常跨地区实施抓捕，因此经常出现涉罪未成年人在办案机关所在地没有任何亲友关系，缺乏监护条件的情况。在全国帮教网络未建立，社会帮教支持体系不健全的现状下，对于此类人员开展帮教尤为困难，客观上造成涉罪未成年人因自身户籍地、居住地而在适用附条件不起诉从宽处理政策时受到不平等待遇的问题。

即使通过协调，为涉罪未成年人落实了异地帮教措施，受限于各地区社会帮教力量发展不平衡，实质上各对象的帮教内容各不相同，获得的社会资源存在差异，实际帮教效果也可能打了折扣。部分地区具备较为完善的社会帮教体系，能够为异地帮教对象提供法治教育、心理疏导、行为矫治、技能培训、公益劳动等各方面的矫治和教育。部分地区社会帮教体系尚在初创阶段，能够提供的矫治教育项目较少。部分地区缺乏社会帮教体系，完全由检察官承担帮教任务，能够提供的矫治项目也基本以法治教育为主。

五、发展附条件不起诉观护帮教工作中社会力量的对策思考

针对上述情况，笔者认为可以从以下四方面完善机制建设，形成家庭、学校、社会、司法等各方协作网络，发挥社会力量在附条件不起诉考验期内的作用，尽可能促进涉罪未成年人的矫治效果，实现附条件不起诉制度建立的初衷。

（一）强化制度宣传，吸引社会关注

涉罪未成年人的教育挽救工作关系着未成年人的健康成长，社会的安宁稳定，挽救的不仅仅是一个家庭。因此，应当通过法治宣传为附条件不起诉制度的适用营造良好的社会环境，构建完善的社会支撑体系。要让社会各界关心关爱未成年人成长的群团组织，了解附条件不起诉制度的意义，认识到其在挽救涉罪未成年人，培养守法公民方面的重要作用，吸引更多的群团组织参与观护帮教体系，提供优质的教育矫治项目，帮助涉罪未成年人改过自新。同时，良好的帮教成果能够反哺社会帮教体系，让参与矫治的家庭看到希望，让各方参与者肯定自身工作意义，推动社会帮教体系向更完善更全面的方向发展。

（二）整合各方力量，丰富帮教资源

笔者所在地区的检察机关，一直致力于整合司法机关、群团组织、学校、街道村居委、公益组织、慈善机构、热心企业等多方力量，形成以检察机关为主导，有效动员社会力量，形成考察管理合力的社会化观护帮教体系。依托逐步成熟的社工组织，实现本地帮教对象均有专职社工全程跟踪，并共享社工组织所拥有的适合帮教对象的社会公益项目。同时通过观护帮教基地的方式，解决帮教对象的工作、生活、考察等难题，有利于附条件不起诉的公平适用，实质上扩大了涉罪未成年人改过自新的机会。

1. 团结热心公益的企业，鼓励其与检察机关协同建立观护帮教基地。本地区某大型车企积极履行社会公益职责，愿意接收年龄、学历合适的涉罪未成年人进入该企业接受帮教。企业提供食宿，安排帮教对象在企业生产车间获得一份工作并支付合理报酬，并由优秀党员干部言传身教，帮助帮教对象掌握工作技能，关心其思想动态，取得良好的帮教效果。此类基地的设立能够给帮教对象，尤其是外来无固定住所的帮教对象一个固定帮教场所，还可以为对象提供工作岗位和技能培训，可谓一举多得，有利于提升帮教的实效。

2. 借助教育部门平台，建立专门学校观护帮教基地。专门学校具有优秀的教育资源，又具备普通学校所不具有的管理优势。本区专门学校在教育部门牵头下，与区检察机关签订合作协议，接收涉罪未成年人在学校接受观护帮教。笔者曾有一名对象，因家庭问题，自幼被送至武校，既没有得到义务教育阶段足够的通识教育，也缺乏在社会立足的技能，同时出现了一定的心理问题。专门学校热心接纳，为他安排了普通学校老师定期辅导通识教育，并针对其希望成为厨师的理想安排职校的厨师传授技能。学校老师为了帮助他融入基地，带他下田种地耕作，体会劳动快乐，提升自我价值感。此类基地能够为帮教对象提供生活、学习教育、技能培训的机会，并创造相对隔离的环境帮助对象反省错误，重塑自我。

3. 联合街道村居委，建立乡村、社区观护帮教基地。为了帮助对象能够顺利融入社会，找准自身定位，对于有条件的帮教对象，如果能够提供与其日常生活相联系的帮教场所，则有益于增加帮教成效。面对区域城乡二元化的特点，笔者所在检察机关多年以前就与乡村村委会协作，成立“新小村民成长之家”未成年人社会观护基地。聘请该村内优秀“新村民”作为观护志愿者，配合社工共同对涉罪未成年人开展帮教考察。工作中，优先考虑涉罪未成年人的同乡志愿者担任带教老师，便于建立相互信任，化解对象的排斥情绪，通过思想教育和适当的劳动学习实现零障碍回归社会。后期，面对城市化进程，联合街道社区，成立以社区为载体的观护基地，聘请优秀社区居民，作为观护帮教的志愿者，共同帮助涉罪未成年人认识犯罪行为，转变错误观念，学会新的生活方式，为重新开始新生活提供引导与帮助。前述观护基地的创设都是检察机关将基层群众资源引入未成年人社会观护系统的探索，希望能够总结经验，形成可复制可推广的模式，完善社会帮教体系。

（三）形成规模效应，建设转介机构

附条件不起诉制度的高效运行，单靠检察机关一家之力是无法实现的，必然需要大量社会力量的参与和支持。在寻找社会力量支持的过程中，未检检察官必然需要投入大量时间和精力，争取实现未成年人检察工作专业化与社会化齐头并进的目标。近年来少年司法实践领域一直在探讨司法转介制度。有观点认为，司法转介是“通过建立第三方的专业机构，将司法机关难以依靠自身力量实现的未成年人司法保护需求，转送到其他具有保护能力和资源的组织或者部门，由其向涉案的未成年人提供专业化的服务和保护的一种工作机制。”①吴燕：《刑事诉讼程序中未成年人司法保护转介机制的构建——以上海未成年人司法保护实践为视角》，《青少年犯罪问题》2016 年第3期。该制度可以为涉罪未成年人的教育矫治提供有效帮助，弥补刑事检察不足，同时能够帮助检察官免于司法之外的社会工作的“拖累”，让更专业的人来办更专业的事，体现了未检工作的专业化和社会化。

目前各地均有探索建立转介机构的实践，常见的是由检察机关牵头，会同民政、教育等职能部门和妇联、团委等群众性组织，引入未成年人保护组织、青少年事务社工组织等社会力量，设置专门从事转介工作的社工岗位，由专业的青少年事务社工从事转介工作。当然，转介机构建设本身也需要由牵头部门主导，各相关职能部门及社会群团组织积极参与，建设过程中也牵扯大量人力物力。对此，笔者认为，可以通过政府购买服务方式扩充社会资源。但一旦建成并能有效运转，则能在附条件不起诉制度的适用中发挥重要作用。例如，当一个涉罪未成年人进入刑事诉讼程序，可以通过转介机构，将合适成年人到场工作转介给负责管理合适成年人队伍的机构，由机构派出合适成年人到场参与诉讼；对于诉讼阶段需要不捕帮教、取保候审帮教的，可以通过转介机构安排青少年事务社工或者观护基地开展帮教工作；检察机关在作出附条件不起诉决定之后，可以通过转介机构安排帮教社工或者相应的观护基地类别进行考验期的帮教工作。同时，可以通过转介机构落实心理测评、心理疏导、亲职教育、家庭教育指导，甚至就业培训、人生规划等工作。

（四）推进异地协作，构建帮教网络

针对中国现代社会人员流动性较大，部分未成年人过早放弃学业外出务工等现状，有必要在全国范围内构建异地帮教网络，实现对每一个符合附条件不起诉适用条件的涉罪未成年人平等适用宽宥刑事政策，并争取让每个帮教对象获得尽可能相适应的帮教措施。异地协作模式，一方面能够保证外来涉罪未成年人获得适用附条件不起诉的机会；另一方面能够利用对象熟悉的环境，获得父母亲友的关爱，社区村居的帮助，帮助对象放下心理负担，认真反省自身错误行为，诚心接受矫治。

目前司法实践中，部分省级检察机关之间签订了异地协作的协议，部分基层院在实际工作中与因工作联系的异地检察机关签订了合作协议，还有部分地方检察机关签定了区域一体化合作协议。但更多的是各检察机关在个案中通过各种途径联系相应的异地检察机关，点对点就个案达成合作协议。值得肯定的是检察官办案所用的统一系统应用已经允许各检察官将异地委托的帮教工作录入系统，在工作量计算和考核上予以检察官方便。但笔者认为，为了更有效地联系各地检察机关，携手共进，共同搭建附条件不起诉帮教体系，需要自上而下、在全国范围内形成观护帮教体系，通过检察机关联系起各地的社会力量，从有利于帮教对象矫治、回归社会等人性化原则出发，确保异地帮教、跨区域帮教模式畅通无阻。